周若青羅 媛羅子健

（1.貴陽中醫(yī)學院人文與管理學院，貴州 貴陽 550000；2.中國農(nóng)業(yè)銀行審計局成都分局，四川 成都 610000；3.西南財經(jīng)大學經(jīng)濟信息工程學院，四川 成都 610000）

2018年政府工作報告中，提出建立企業(yè)職工養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度，社會保險尤其是城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險再次成為本年度的熱議話題。伴隨著人口老齡化、養(yǎng)老保險基金收支不平衡等問題，改革城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度刻不容緩。但是改革是一項系統(tǒng)工程，養(yǎng)老保險的改革更是一項涉及面廣、觸動利益群體復雜的工程，因此，在改革過程中，更要把握住問題的關鍵、注意改革的方式方法，建立既符合我國經(jīng)濟發(fā)展水平又能滿足國民基本生活需要的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度。

一、城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險發(fā)展歷程

城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險從建國之初到現(xiàn)在經(jīng)歷了三個發(fā)展階段。第一階段：從1951年到1978年傳統(tǒng)型養(yǎng)老保險制度的建立。我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險是20世紀50年代初期建立的，國于1951年頒布了《中華人民共和國勞動保險條例》，新中國城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度初步建立。這一時期養(yǎng)老保險費不需要個人繳納，所有的費用由國家和企業(yè)負擔。文革時期我國的社會保障退化成由企業(yè)自行負擔的企業(yè)保障，企業(yè)對職工的年老負責，形成了企業(yè)辦社會的現(xiàn)象。第二階段：1978年到1991年對養(yǎng)老保險制度實行社會統(tǒng)籌的探索階段。1986年開始對養(yǎng)老保險費三方共同負擔進行試點，成為養(yǎng)老保險發(fā)展過程中的一個轉(zhuǎn)折點。第三階段：1991年到2014年社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合的養(yǎng)老保險制度的實踐階段。1991年《國務院關于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》實行國家、企業(yè)、個人三方共同負擔,我國養(yǎng)老保險個人繳費制度正式確立。1997年國務院頒布《關于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》提出實行“統(tǒng)賬結合”的基金來源模式，標志著我國養(yǎng)老保險制度從分散化走向統(tǒng)一化。2005年在遼寧試點基礎上，《國務院關于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》頒布，取消了單位向個人賬戶劃轉(zhuǎn)的3%，伴隨著制度覆蓋范圍的不斷擴大，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險進一步完善。

二、城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險現(xiàn)狀分析

（一）我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險參保情況

2000年到2017年，我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)在不斷上升，截止2017年末，參保總?cè)藬?shù)達到40293萬人，與2000年參保人數(shù)相比，增加了兩倍多。由此可見，我國養(yǎng)老保險的覆蓋面不斷擴大，更多職工的老年生活的到保障，但是，從數(shù)據(jù)中我們也看到了離退人員的人數(shù)逐年增長，離退休人員的參保人數(shù)由2000年的3057萬人上升到2017年的11026萬人，這勢必會對政府財政造成一定的負擔，養(yǎng)老保險問題仍不能忽視。

（二）我國城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險基金收支情況

自2000年以來，我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金的收入和支出都呈逐年遞增的趨勢，且基金的收入均大于支出。2017年城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險基金收入43310億元，是2000年的19倍，基金支出38052億元，是2000年的17.18倍，滾存結余43855億元。總體來看，我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金收支狀況是良好的。但是從收支差這個指標來看，2000-2011年收支差是逐年增長的，但是2012-2016年逐年下降，2017年又開始回升。說明近幾年來我國的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險基金波動幅度較大，因此養(yǎng)老保險基金問題是需要關注的重點。

三、城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險存在的問題

（一）養(yǎng)老保險制度不平衡問題

養(yǎng)老保險制度的不平衡表現(xiàn)在兩個方面，一是不同體制給付水平的差異。二是不同地區(qū)給付水平差異。就不同體制給付水平來說，2015年國務院頒布《關于機關事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》，該《決定》中提出了建立職業(yè)年金（企業(yè)年金）。職業(yè)年金具有強制性，要求單位應當按本單位工資總額的8%繳費，個人按本人工資的4%來繳費。企業(yè)年金卻是自愿性的，在費率上也沒要求。職業(yè)年金和企業(yè)年金的兩種年金制度的不同導致機關事業(yè)單位和企業(yè)職工的給付差距難以縮小。就不同地區(qū)給付水平來說，具體表現(xiàn)為省際或一省之內(nèi)的經(jīng)濟發(fā)展水平不同，養(yǎng)老基金的結余缺口不同。經(jīng)濟越發(fā)達的地區(qū)，由于企業(yè)效益好，人口高度集聚使得地區(qū)養(yǎng)老保險基金大量結余，該地區(qū)的城鎮(zhèn)居民和企業(yè)單位只需繳納較少的費用便可維持收支平衡，進入一種良性循環(huán)狀態(tài)。而經(jīng)濟越落后的地區(qū)，由于經(jīng)濟發(fā)展水平較低，人口面臨大量凈流出使得該地區(qū)的養(yǎng)老保險存在基金缺口，越落后缺口越大。

（二）個人賬戶的空賬運轉(zhuǎn)問題

我國現(xiàn)有的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度實行社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結合的模式。企業(yè)按單位工資總額的20%繳費存入社會統(tǒng)籌賬戶，社會統(tǒng)籌賬戶沿用現(xiàn)收現(xiàn)付制，用來支付已經(jīng)退休職工的養(yǎng)老金。個人按本人工資的8%繳費存入個人賬戶，個人賬戶是基金積累制的模式，該賬戶是鎖定的，用來支付本人退休之后的養(yǎng)老金。但是隨著人口老齡化以及計劃生育政策的實施，導致社會統(tǒng)籌賬戶資金遠遠無法支付龐大退休群體的養(yǎng)老金，只能通過透支個人賬戶資金來彌補社會統(tǒng)籌賬戶資金的不足。我國社會統(tǒng)籌賬戶和個人賬戶兩部分的資金是合并管理，也為挪用個人賬戶資金填補退休群體養(yǎng)老金提供了便捷。透支個人賬戶養(yǎng)老金，導致名義賬戶問題，即個人賬戶空賬運轉(zhuǎn)問題。如果這種問題得不到解決，“誰來養(yǎng)老”將變成一個突出的社會問題，甚至會動搖城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險制度的根基。

（三）基金的保值增值問題

首先，人均壽命越來越長，人口老齡化問題越來越嚴重，在老齡化的時代背景下，養(yǎng)老保險基金需要贍養(yǎng)退休人群的時間延長；其次通貨膨脹使得儲存起來的養(yǎng)老金貶值，而養(yǎng)老保險給付水平是剛性的，即上升容易下降難，這種情況給養(yǎng)老保險基金保值增值帶來挑戰(zhàn)；三是城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度不斷完善，覆蓋的范圍由國家機關事業(yè)單位到靈活就業(yè)人員，養(yǎng)老保險的支付范圍也隨之擴大。因此，養(yǎng)老保險基金保值增值的問題凸顯。

四、完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的政策建議

（一）解決養(yǎng)老保險制度不平衡問題

針對不同體制給付水平問題，由于機關事業(yè)單位工作人員的薪金水平較為穩(wěn)定，為了區(qū)別對待，機關事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險中的職業(yè)年金和個人賬戶基金單獨管理運營可作為暫時性的過渡方案，隨著改革的不斷深入、社會保障制度的完善，應以公平、可持續(xù)原則構建職工基本養(yǎng)老保險體系。針對地區(qū)的不平衡問題，要落實養(yǎng)老保險基金的中央調(diào)劑制度。《國務院關于建立企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度的通知》（國發(fā)〔2018〕18號）文件指出，建立養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度，在現(xiàn)行企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌基礎上，建立中央調(diào)劑基金，對各省份養(yǎng)老保險基金進行適度調(diào)劑，確?；攫B(yǎng)老金按時足額發(fā)放，并規(guī)定自2018年7月1日實施。落實養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度是解決區(qū)域養(yǎng)老保險發(fā)展不平衡有效手段，因此，國家和省級社會保障行政部門要踐行國家文件精神，落實養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度，平衡不同區(qū)域的企業(yè)職工養(yǎng)老保險基金，促進養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)發(fā)展。

（二）解決個人賬戶空賬運轉(zhuǎn)問題

一是基于機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險由國家財政負擔的歷史傳統(tǒng)，在實現(xiàn)機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險并軌之后，國家財政支持一次性落實個人賬戶；二是合理延長退休年齡，隨著經(jīng)濟水平的提高、醫(yī)療衛(wèi)生條件的改善，人口的壽命越來越長，延長退休年齡是大勢所趨，延長退休年齡可以增收減支；三參保人應該在達到最低繳費年限的基礎上繼續(xù)繳費，退休后的待遇與繳費年限相聯(lián)系，繳費年限越長，待遇水平越高；四是發(fā)展多支柱的養(yǎng)老保險制度，職工除了參加基本養(yǎng)老保險，還需要參加企業(yè)年金、其他的商業(yè)保險以及儲蓄來滿足職工退休后的生活需要。

（三）解決基金保值增值的問題

一是完善我國資本市場體系，滿足多元化的養(yǎng)老保險投資需求，逐步形成高效率、多層次、全覆蓋的市場體系，為基金保值增值提供市場基礎；二是合理配置基金資產(chǎn)，扎實做好基金的投資。三是強化基金風險管控，完善基金運營監(jiān)管機制。充分發(fā)揮行政監(jiān)管為核心、審計監(jiān)管、社會監(jiān)管的作用。