郝婷

（作者單位：陜西師范大學(xué)）

一、改革開放以來我國出版企業(yè)制度改革的五個階段

從黨的十一屆三中全會開始，我國開始了以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的探索，到黨的十六屆三中全會提出“建立統(tǒng)一、開放、競爭、有序的市場體系”，社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制在我國得以確立。經(jīng)過改革開放40年的探索實踐，除少數(shù)壟斷性行業(yè)和重要領(lǐng)域外，市場機(jī)制在我國經(jīng)濟(jì)運營中已取得主導(dǎo)地位。出版企業(yè)制度改革是伴隨著出版業(yè)改革而進(jìn)行的，改革開放以來我國出版企業(yè)制度的改革大概分為五個階段。

第一階段：從1987年到2000年，鼓勵橫向聯(lián)合和推進(jìn)集團(tuán)化建設(shè)。

改革開放初期，隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革拉開序幕，我國政府對出版業(yè)的改革以流通領(lǐng)域發(fā)行體制改革為發(fā)端，實行“一主三多一少”（1982）和“三放一聯(lián)”（1988）政策，要求出版企業(yè)要橫向聯(lián)合，發(fā)展出版發(fā)行企業(yè)群體和企業(yè)集團(tuán)；20世紀(jì)90年代，根據(jù)國務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于深化大型企業(yè)集團(tuán)試點工作意見的通知》（1997），中宣部、原廣電總局、原新聞出版總署聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于深化新聞出版廣播影視業(yè)改革的若干意見》（2001），要求“組建一批主業(yè)突出、品牌名優(yōu)、綜合能力強的大型集團(tuán)”。由此可見，改革開放初期及發(fā)展期的出版企業(yè)改革僅停留在鼓勵橫向聯(lián)合和推進(jìn)集團(tuán)化建設(shè)兩個方面，并未涉及出版企業(yè)內(nèi)部制度之改革。

第二階段：從2001年到2004年，開啟文化體制改革試點、文化企業(yè)制度改革。

2001年，我國成為WTO成員國后，出版業(yè)發(fā)展進(jìn)行政策調(diào)整，并且隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制在我國的確立，我國文化產(chǎn)業(yè)逐步走上產(chǎn)業(yè)化、市場化發(fā)展道路。2000年黨的十五屆五中全會首次提出“文化產(chǎn)業(yè)”概念，2003年文化體制改革試點工作開始，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《中共中央宣傳部、文化部、國家廣電總局、新聞出版總署關(guān)于文化體制改革試點工作的意見》，將文化單位改革分為兩大類：公益性文化事業(yè)單位及經(jīng)營性文化企業(yè)單位。要求文化企業(yè)單位建立以“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)”為主要內(nèi)容的現(xiàn)代企業(yè)制度。

第三階段：從2005年到2010年，文化體制改革逐步推開，經(jīng)營性出版單位轉(zhuǎn)制任務(wù)全面完成。

伴隨著2005年中共中央、國務(wù)院《關(guān)于深化文化體制改革的若干意見》的發(fā)布，2009年《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)新聞出版體制改革的指導(dǎo)意見》發(fā)布，要求“建立現(xiàn)代企業(yè)制度，在企業(yè)內(nèi)形成有效率、有活力、有競爭力的微觀運行機(jī)制”。同時，國務(wù)院常務(wù)會議審議通過的《文化產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃》發(fā)布，要求“進(jìn)一步完善文化市場主體，基本完成經(jīng)營性文化單位轉(zhuǎn)企改革”，2010年我國經(jīng)營性出版單位轉(zhuǎn)企改制任務(wù)全面完成。

第四階段：從2011年到2013年，繼續(xù)推動國有經(jīng)營性出版單位轉(zhuǎn)企改革。

黨的十七屆六中全會審議通過《關(guān)于深化文化體制改革、推動社會主義文化大發(fā)展大繁榮若干重大問題的決定》（2011），明確提出“以建立現(xiàn)代企業(yè)制度為重點，加快公司制股份制改造，完成法人治理結(jié)構(gòu)，形成符合現(xiàn)代企業(yè)制度要求、體現(xiàn)文化企業(yè)特點的資產(chǎn)組織形式和經(jīng)營管理模式”；《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（2013）也突破性地提出了新的發(fā)展思路，“對按規(guī)定轉(zhuǎn)制的重要國有傳媒企業(yè)探索實行特殊管理股制度”，積極推進(jìn)重要國有傳媒企業(yè)股份制改造。

第五階段：從2014年至今，建立有文化特色的現(xiàn)代出版企業(yè)制度。

2014年出版行政管理部門印發(fā)了《深化新聞出版體制改革實施方案》，明確了中國出版業(yè)深化改革的任務(wù)目標(biāo)，強化出版改革頂層設(shè)計；2015年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推動國有文化企業(yè)把社會效益放在首位、實現(xiàn)社會效益與經(jīng)濟(jì)效益相統(tǒng)一的指導(dǎo)意見》，強調(diào)“要以建立文化特色的現(xiàn)代企業(yè)制度為重點，形成文化企業(yè)特有的經(jīng)營理念和治理結(jié)構(gòu)和股權(quán)激勵措施”，這就要求必須繼續(xù)深化出版業(yè)改革，進(jìn)一步推動出版企業(yè)制度改革。

二、問題的提出

當(dāng)前我國經(jīng)營性出版單位盡管已全面完成了轉(zhuǎn)企改制的任務(wù)，但遠(yuǎn)沒有達(dá)到形成具有文化特色的現(xiàn)代出版企業(yè)制度的要求，國有文化企業(yè)轉(zhuǎn)制之后的發(fā)展問題還沒有解決，建立“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)”的現(xiàn)代企業(yè)制度工作剛剛起步，整個出版企業(yè)的發(fā)展任重道遠(yuǎn)。尤其是“十三五”期間，新聞出版基本制度將在此期間形成，中國出版協(xié)會理事長柳斌杰因此特別指出：“今后五年是非常關(guān)鍵的五年，中國新聞出版基本制度的性質(zhì)、定位、產(chǎn)權(quán)關(guān)系、收益關(guān)系、政企關(guān)系、政事關(guān)系等必須在這五年得以明確和建立”[1]，深化出版體制改革勢在必行。

三、我國出版企業(yè)制度改革的邏輯程序

出版企業(yè)制度改革與創(chuàng)新的兩大體制掣肘是產(chǎn)權(quán)主體缺位以及經(jīng)營主體權(quán)責(zé)不清。一方面，計劃經(jīng)濟(jì)時代產(chǎn)權(quán)制度實行的是主管主辦制度，產(chǎn)權(quán)運行過程中以政代資，政府不僅行使著行政權(quán)力也行使著資本所有者權(quán)利，行政主體與所有者主體相互替代，行政運行方式與市場運行機(jī)制相互替代，既不存在明確的產(chǎn)權(quán)主體，也未形成反映所有者要求的產(chǎn)權(quán)制度；另一方面，政府的行政性制度代替了企業(yè)的管理經(jīng)營制度，以行政任命方式代替了經(jīng)理市場聘任制度，政企合一，既不存在明確的享有經(jīng)營權(quán)并承擔(dān)經(jīng)營責(zé)任的主體，也未形成反映企業(yè)自主經(jīng)營的經(jīng)理管理制度[2]。因此，出版企業(yè)制度改革必須在兩權(quán)分離視角下，按照政資分開、政企分開、明確產(chǎn)權(quán)主體、建立激勵約束機(jī)制的邏輯程序進(jìn)行改革，如圖1所示。

1.政資分開：政企分開的起點

政資分開本質(zhì)上是指將國家的行政職能與國家的所有者職能分開。國家作為所有者是以抽象概念形式存在的，必須采取授權(quán)經(jīng)營的模式，將國有資產(chǎn)委托給能夠代表國家所有者的其他主體（代理人）行使產(chǎn)權(quán)權(quán)利，國家不再作為產(chǎn)權(quán)所有者對企業(yè)進(jìn)行管理，從而將所有者職能分離出來。政資分開的原因在于傳統(tǒng)體制下政資合一、以政代資導(dǎo)致國有文化資產(chǎn)或產(chǎn)權(quán)制度不能有效行使，政府基于命令的履行方式代替了以討價還價為主的所有者職能，而政府行使所有權(quán)更易行政化，且責(zé)權(quán)不對稱，導(dǎo)致出現(xiàn)所有者職能缺位、所有者職能履行低效等問題。具體而言，出版企業(yè)制度改革中的政資分開就是要將國家作為行政管理者與所有者（出資者）分別作為兩大不同主體履行不同的職責(zé)，重構(gòu)獨立于政府機(jī)構(gòu)的國有文化產(chǎn)權(quán)主體，政府必須還權(quán)于所有權(quán)主體，形成國家行政管理者與所有權(quán)履行者兩個對立的主體。政資分開也為下一步政企分開提供了主體條件。

2.政企分開：兩權(quán)分離的前提

政企分開本質(zhì)上是指國家的行政職能與企業(yè)的經(jīng)營職能分開，把國家從企業(yè)的經(jīng)營職能中分離出來，使企業(yè)成為獨立自主的市場主體。我國出版體制改革中政企分開的原因在于：計劃經(jīng)濟(jì)體制下，我國文化建設(shè)與發(fā)展實行事業(yè)體制，各類出版單位均為事業(yè)單位，政府通過行政命令的方式按照國家計劃指導(dǎo)出版企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動，出版單位不具備自主經(jīng)營權(quán)利，不需承擔(dān)經(jīng)濟(jì)盈虧，也不必作為市場主體參與市場競爭。但文化體制改革要求經(jīng)營性出版單位必須轉(zhuǎn)企改制為出版企業(yè)，尤其是十八屆三中全會明確了“讓市場在資源配置中起決定性作用”這一重要導(dǎo)向后，政府職能必須走向宏觀文化市場、轉(zhuǎn)向宏觀經(jīng)濟(jì)管理，對出版企業(yè)實行經(jīng)營權(quán)的放權(quán)，讓企業(yè)經(jīng)營權(quán)回歸。政企分開的改革目標(biāo)就是要理順政企關(guān)系、明確政企職責(zé)。政企分開也是所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離的前提，如果政企不分，國有文化產(chǎn)權(quán)所有者將不能按照完整、獨立的出資權(quán)利對出版企業(yè)建立激勵約束機(jī)制。

圖1 出版企業(yè)制度改革的一般邏輯程序圖

3.明確國有文化產(chǎn)權(quán)權(quán)利主體

政資分開、政企分開的程度應(yīng)該與國有文化產(chǎn)權(quán)主體人格化發(fā)展的成熟程度一致。明確國有文化產(chǎn)權(quán)主體的原因在于：一方面，由于計劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的文化單位管理產(chǎn)權(quán)的主管主辦制度，國家把統(tǒng)一的文化所有權(quán)按照行政分業(yè)、行業(yè)分類的形式從中央到地方層層下放給部門文化行政管理機(jī)構(gòu)以及地方文化行政管理機(jī)構(gòu)，文化企業(yè)的產(chǎn)權(quán)主體（出資人）代表實質(zhì)上被切割到多個文化行政管理部門，各個部門之間的多頭管理極易出現(xiàn)產(chǎn)權(quán)權(quán)利行使所有者虛位的問題；另一方面，產(chǎn)權(quán)主體的產(chǎn)權(quán)權(quán)利必然由其對文化企業(yè)的出資數(shù)額或凈資產(chǎn)數(shù)額來決定，國家作為唯一產(chǎn)權(quán)主體的問題在于，按照統(tǒng)分統(tǒng)配的原則，國家對國有文化資產(chǎn)實行的是無償調(diào)撥與分配，國家作為出資者并不確定其實際出資數(shù)額，國有文化企業(yè)具有的國有文化資產(chǎn)不得而知。更為重要的是，伴隨著出版企業(yè)產(chǎn)權(quán)主體多元化，無法通過實際出資數(shù)額來確定不同產(chǎn)權(quán)主體產(chǎn)權(quán)權(quán)利的大小，無法形成明確的出資關(guān)系，因此需推動國有文化資產(chǎn)監(jiān)管主管主辦制度向出資人制度的有效轉(zhuǎn)變，構(gòu)造國有文化產(chǎn)權(quán)權(quán)利主體來厘清國有文化產(chǎn)權(quán)邊界。2011年是我國國有文化資產(chǎn)管理體制改革取得突破性進(jìn)展的一年，財政部設(shè)立了中央文化企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室（簡稱“文資辦”），承擔(dān)由財政部履行出資人職責(zé)的中央文化企業(yè)相關(guān)管理工作。

4.建立所有者對經(jīng)營者的激勵約束機(jī)制

在兩權(quán)分離下，國家不可能直接經(jīng)營管理企業(yè)，所有者與經(jīng)營者之間的關(guān)系即股東與經(jīng)理的關(guān)系，這在經(jīng)濟(jì)學(xué)上通常被認(rèn)為是典型的存在道德風(fēng)險的委托代理關(guān)系。企業(yè)所有者保留剩余索取權(quán)，將經(jīng)營權(quán)讓渡的情況下，委托者與代理人之間必然會因為目標(biāo)函數(shù)不一致、信息不對稱以及信息不完全等產(chǎn)生道德風(fēng)險、逆向選擇等非效率治理問題。在這種情況下，要保證出版企業(yè)經(jīng)營者按照國家最終所有者的要求進(jìn)行經(jīng)營，就必須在政資分開、政企分開、兩權(quán)分離之后，建立起最終所有者對企業(yè)經(jīng)營者的激勵約束機(jī)制，建立企業(yè)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，強化所有者對出版企業(yè)經(jīng)營者的監(jiān)督。尤其是出版企業(yè)承擔(dān)著鞏固和壯大主流輿論陣地與主流意識形態(tài)的重要使命，出版企業(yè)在實際經(jīng)營中也可能會出現(xiàn)社會效益與經(jīng)濟(jì)效益不統(tǒng)一的情形，這也必然要求建立激勵約束機(jī)制，確保國有文化資產(chǎn)的保值增值以及國有文化資產(chǎn)的安全。

四、當(dāng)前我國出版企業(yè)制度改革存在的問題

國有經(jīng)營性出版單位在由事業(yè)體制轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)體制過程中，政府作為主要的企業(yè)制度變革者，導(dǎo)致部分出版企業(yè)原有事業(yè)體制下的經(jīng)營管理模式仍然存在，而且，在轉(zhuǎn)企改制過程中由于部分出版企業(yè)過分注重經(jīng)濟(jì)功能導(dǎo)致出版企業(yè)制度改革出現(xiàn)了雙效矛盾的偏頗之處[3]，因此，尚未形成“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)”的具有文化特色的現(xiàn)代企業(yè)制度。

1.產(chǎn)權(quán)制度有效性不足

當(dāng)前，我國文化資產(chǎn)出資人制度建立尚處于起步階段，在出資人制度尚未建立起來的過渡期造成了國有出版企業(yè)發(fā)展“拐點”的提前到來，形成對出版企業(yè)制度改革的“倒逼機(jī)制”。

一是產(chǎn)權(quán)不清晰。產(chǎn)權(quán)清晰主要涉及兩大方面的評判標(biāo)準(zhǔn)：產(chǎn)權(quán)具有比較完整的法律地位（法律層面）和產(chǎn)權(quán)在現(xiàn)實經(jīng)營過程中的清晰（經(jīng)濟(jì)層面）。從法律層面講，我國的出版企業(yè)產(chǎn)權(quán)在法律意義上是清晰的，已全面轉(zhuǎn)企改制完成的出版企業(yè)都已完成法律層面的公司注冊和稅務(wù)登記，且2011年財政部設(shè)立中央“文資辦”履行出資人職責(zé)；從經(jīng)濟(jì)層面講，產(chǎn)權(quán)的最終所有者要在整個經(jīng)營過程中對產(chǎn)權(quán)具有極強的約束力，包括完整而明確的產(chǎn)權(quán)約束依據(jù)（契約或預(yù)算）和良好的產(chǎn)權(quán)約束機(jī)制。我國國有文化產(chǎn)權(quán)約束依據(jù)相對較為明確，《關(guān)于做好中央文化企業(yè)國有資本經(jīng)營預(yù)算支出管理工作的通知》從資本預(yù)算支出重點、資本預(yù)算編制與審批、資本預(yù)算執(zhí)行與決算、資本預(yù)算項目績效考評與資金監(jiān)督檢查等四個方面規(guī)范了中央文化企業(yè)國有資本經(jīng)營預(yù)算，但是約束機(jī)制不健全。雖然明確了由中央文化企業(yè)國有資產(chǎn)管理領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室代理國家來行使產(chǎn)權(quán)權(quán)力，但由于國有文化資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)是在眾多文化主管部門之外增設(shè)的機(jī)構(gòu)，責(zé)任主體過多導(dǎo)致委托代理鏈條過長，在國有文化產(chǎn)權(quán)授權(quán)制度中，所有者和代表者之間的選拔委派制度、考核監(jiān)督制度、激勵約束制度建設(shè)滯后，缺乏互為制約的責(zé)權(quán)關(guān)系，造成產(chǎn)權(quán)關(guān)系虛設(shè)、軟化等現(xiàn)象。

二是產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)不合理。我國傳統(tǒng)體制下出版企業(yè)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)主要是單一國有產(chǎn)權(quán)制度，一元化產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)必然造成政府對企業(yè)經(jīng)營活動的行政干預(yù)過多。任何一個社會的產(chǎn)權(quán)形式都不可能是絕對純粹的，都是以一種產(chǎn)權(quán)制度為主，而輔之以其他產(chǎn)權(quán)形式。繼黨的十八屆三中全明確了 “積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)”“對按規(guī)定轉(zhuǎn)制的重要國有傳媒企業(yè)探索實行特殊管理股制度”等重要導(dǎo)向后，當(dāng)前我國國有出版?zhèn)髅狡髽I(yè)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)正在向多元化轉(zhuǎn)變，但由于國有出版?zhèn)髅狡髽I(yè)的特殊屬性決定了其是承擔(dān)公共責(zé)任的特殊文化企業(yè)，要求公有制必須占領(lǐng)主渠道發(fā)揮文化引領(lǐng)作用，因此，當(dāng)前我國國有出版?zhèn)髅狡髽I(yè)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)多元化探索可以考慮逐步放開的方式，先允許新聞和出版等領(lǐng)域的國有企業(yè)參股，再允許其他行業(yè)的國有企業(yè)參股，待條件成熟，可以考慮新聞出版領(lǐng)域的其他國有資本控股[4]，并積極探索對經(jīng)批準(zhǔn)有條件的國有控股上市出版企業(yè)開展股權(quán)激勵試點，探索實行“黃金股”來保留對出版企業(yè)的最終控制權(quán)[5]。

2.激勵約束機(jī)制不健全

所有者對經(jīng)營者激勵約束機(jī)制的構(gòu)建關(guān)鍵在于建立科學(xué)有效的公司內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，規(guī)范的公司治理結(jié)構(gòu)是企業(yè)制度改革的內(nèi)部條件。當(dāng)前，我國出版企業(yè)公司治理結(jié)構(gòu)不規(guī)范的表現(xiàn)主要有以下三點。

一是未建立起有行權(quán)能力的股東大會。尤其是在當(dāng)前出版企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度尚未到位的現(xiàn)狀下，產(chǎn)權(quán)單一化或者有的出版企業(yè)雖然進(jìn)行產(chǎn)權(quán)多元化改革但國有產(chǎn)權(quán)一股獨大，雖然這樣能有效實現(xiàn)股東控制權(quán)的相對集中，但卻不利于相互控制的股權(quán)結(jié)構(gòu)的建立以及對中小股東權(quán)益的保證，不利于出版企業(yè)資本運作時的市場融資以及上市出版企業(yè)股票的發(fā)行價格。雖然部分出版企業(yè)進(jìn)行了股份制改造，但國有控股出版企業(yè)的股東大會并不具備有效的行權(quán)能力，尤其是在選舉董事會、董事長等人事任免權(quán)方面，常出現(xiàn)“拉郎配”組建董事會的方式。

二是部分出版企業(yè)的公司治理結(jié)構(gòu)存在重制衡、輕激勵的傾向。由于受到單一產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的限制，除少數(shù)上市出版?zhèn)髅郊瘓F(tuán)外，部分出版企業(yè)在所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的情況下，長效激勵機(jī)制弱于短期激勵機(jī)制，這種激勵約束機(jī)制的失衡容易助長文化企業(yè)的短期機(jī)會主義行為，不利于出版企業(yè)長期發(fā)展。造成這種現(xiàn)象的主要原因還在于長期以來事業(yè)單位性質(zhì)使得出版企業(yè)的實際經(jīng)營者缺乏市場競爭意識，缺乏在市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下發(fā)展創(chuàng)新的動力。

三是出版企業(yè)公司治理結(jié)構(gòu)的設(shè)計脫離了“文化”性的本質(zhì)屬性。按照現(xiàn)代企業(yè)制度建立起來的股東大會、董事會、監(jiān)事會以及經(jīng)理層相互制約的出版企業(yè)公司治理結(jié)構(gòu)并沒有充分考慮到出版企業(yè)所承擔(dān)的文化導(dǎo)向，原有出版企業(yè)負(fù)責(zé)內(nèi)容導(dǎo)向的“總編輯”一職被邊緣化，成為總經(jīng)理的副職，一定程度上忽視了出版企業(yè)所應(yīng)承擔(dān)的社會效益[6]，不能兼顧社會效益與經(jīng)濟(jì)效益，導(dǎo)致不良文化現(xiàn)象泛濫。