楊琳琳 吳智紅

一、傳統(tǒng)高校預(yù)算管理存在的問題

1.年度預(yù)算時(shí)間與教學(xué)生產(chǎn)活動(dòng)時(shí)間不匹配

傳統(tǒng)年度預(yù)算以會(huì)計(jì)年度為準(zhǔn)，年初編制預(yù)算。然而教學(xué)計(jì)劃與教學(xué)年度一致，年中編制計(jì)劃。時(shí)間的不匹配易導(dǎo)致預(yù)算與發(fā)展脫節(jié)，導(dǎo)造成預(yù)算執(zhí)行過程中資源的浪費(fèi)或缺乏，不利于教學(xué)的順利進(jìn)行；若預(yù)算頻繁調(diào)整，則影響全年預(yù)算的順利執(zhí)行。對于跨年度中長期項(xiàng)目，當(dāng)年的年度預(yù)算僅反映項(xiàng)目的一部分，無法把握項(xiàng)目的整體情況。

2.年度預(yù)算的編制缺乏科學(xué)性

年度預(yù)算一般采用定額編制法和增量預(yù)算法，這在一定程度上固化了資金在各部門之間的分配，同時(shí)也導(dǎo)致各部門對預(yù)算編制的積極性不高，預(yù)算編制得不到應(yīng)用的重視，潦草申報(bào)，申報(bào)缺乏科學(xué)性和民主性。

二、滾動(dòng)預(yù)算對高校預(yù)算的影響

1.滾動(dòng)預(yù)算使預(yù)算管理與學(xué)校發(fā)展相統(tǒng)一

高校原有的年度預(yù)算管理模式是以一個(gè)會(huì)計(jì)年度為周期，收支預(yù)算只考慮一個(gè)會(huì)計(jì)年度的經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)，在支出預(yù)算遵循“以收定支”的原則下，收支預(yù)算都缺乏前瞻性，無法對周期較長的項(xiàng)目做出最優(yōu)的資金配置。無法使預(yù)算充分配合以學(xué)年為周期的教學(xué)生產(chǎn)活動(dòng)。而滾動(dòng)預(yù)算是在原預(yù)算管理的基礎(chǔ)上以三年為周期不斷滾動(dòng)，形成的動(dòng)態(tài)的預(yù)算管理模式。編制三年滾動(dòng)預(yù)算，使得收支安排不局限于一個(gè)會(huì)計(jì)年度，有長遠(yuǎn)規(guī)劃。在第一個(gè)會(huì)計(jì)年度終了時(shí)，針對變化了的環(huán)境，對第二年度預(yù)算進(jìn)行修訂、調(diào)整和完善，同時(shí)補(bǔ)充下一年度指導(dǎo)性預(yù)算。在滾動(dòng)執(zhí)行過程中,通過尋找教學(xué)科研等生產(chǎn)活動(dòng)與預(yù)算編制的差距，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題并采取的措施，使得預(yù)算更加符合實(shí)際情況，減少偏差，提高了預(yù)算執(zhí)行效率實(shí)現(xiàn)了預(yù)算的控制職能。

2.滾動(dòng)預(yù)算降低了學(xué)校的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

滾動(dòng)預(yù)算管理的內(nèi)容之一為建立三年期的收支框架和政策計(jì)劃。合理預(yù)測預(yù)算支出、收入、債務(wù)等情況，具有較強(qiáng)的前瞻性。有效防范高校運(yùn)營能力風(fēng)險(xiǎn)和償債能力風(fēng)險(xiǎn)。高校的運(yùn)營能力風(fēng)險(xiǎn)和償債能力風(fēng)險(xiǎn)與企業(yè)不同，主要指資金安排的合理性等因素對阻礙學(xué)校建設(shè)或不能按時(shí)償還債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)。原有的年度預(yù)算管理模式，不能全盤考慮學(xué)校一些重大項(xiàng)目在整個(gè)建設(shè)期內(nèi)的資金流量分布，資金安排不合理可能會(huì)造成資金鏈斷裂等情況，影響項(xiàng)目進(jìn)度和完成質(zhì)量。不能全盤考慮學(xué)校在未來較長一段時(shí)間內(nèi)需要償還的債務(wù)數(shù)量，以做出合理的資金安排，造成部分債務(wù)無法按期償還的風(fēng)險(xiǎn)。滾動(dòng)預(yù)算以三年為周期，通盤考慮學(xué)校的生產(chǎn)經(jīng)營、重大項(xiàng)目建設(shè)、政策變動(dòng)以及對外債務(wù)，可以做到合理安排經(jīng)費(fèi)使用，滿足各項(xiàng)資金需求，避免產(chǎn)生運(yùn)營和財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

3.滾動(dòng)預(yù)算與高校五年規(guī)劃相銜接

高校發(fā)展緊隨國家的每個(gè)“五年計(jì)劃”，并在此基礎(chǔ)上編制自己的“五年規(guī)劃”為學(xué)校未來一段時(shí)間內(nèi)的發(fā)展指明方向和側(cè)重點(diǎn)。而原有的年度預(yù)算管理缺乏連續(xù)性很難與學(xué)校的五年規(guī)劃甚至更長的戰(zhàn)略規(guī)劃銜接起來。滾動(dòng)預(yù)算克服了年度預(yù)算管理的這一缺點(diǎn)，它的規(guī)劃性、指導(dǎo)性和前瞻性使得預(yù)算安排能與學(xué)校的中期規(guī)劃和長期戰(zhàn)略相吻合，偏離較小。

4.滾動(dòng)預(yù)算提高了資源的配置效率

預(yù)算管理分為剛性管理與柔性管理。剛性管理模式下，預(yù)算制定之后一般不予調(diào)整，以體現(xiàn)預(yù)算的權(quán)威性。但這種預(yù)算的剛性約束力使得預(yù)算不能隨環(huán)境的變化做出調(diào)整。滾動(dòng)預(yù)算可以根據(jù)外部環(huán)境的變化來調(diào)整預(yù)算，以適應(yīng)變化了的環(huán)境，以變應(yīng)變，體現(xiàn)出了柔性管理的要求。高校的經(jīng)費(fèi)來源主要為財(cái)政撥款。沒有特殊情況下，財(cái)政撥款不會(huì)出現(xiàn)大幅度波動(dòng)，也就是說，高校經(jīng)費(fèi)總量在一定時(shí)期內(nèi)是維持在相對穩(wěn)定的水平。但是隨著近幾年高校推行內(nèi)涵式發(fā)展戰(zhàn)略的不斷深化，學(xué)校更加重視教學(xué)和師資的質(zhì)量，更加重視教學(xué)科研平臺(tái)等設(shè)施的完善，各項(xiàng)支出大幅增加。加之債務(wù)償還、養(yǎng)老醫(yī)療等制度的改革等使得高校經(jīng)費(fèi)資源日趨緊張。在這種情況下，只有提高經(jīng)費(fèi)的使用效率，使有限的資源發(fā)揮最大效用才可能走出困境。滾動(dòng)預(yù)算作為一種柔性預(yù)算管理模式，可提供跨周期的時(shí)間維度和充足的資源。高?？筛鶕?jù)內(nèi)外部環(huán)境的變化，戰(zhàn)略目標(biāo)、發(fā)展計(jì)劃的調(diào)整對預(yù)算項(xiàng)目資金做出調(diào)整，以適應(yīng)變化了的環(huán)境要求。另外，滾動(dòng)預(yù)算也可優(yōu)先保障緊急項(xiàng)目、重要計(jì)劃等的資金使用。實(shí)現(xiàn)預(yù)算支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，經(jīng)費(fèi)使用效益的最大化。

三、實(shí)施滾動(dòng)預(yù)算需要注意的問題

1.滾動(dòng)預(yù)算注意剛性管理與柔性管理的結(jié)合

滾動(dòng)預(yù)算的柔性管理要求預(yù)算編制要根據(jù)外部環(huán)境的變化以及預(yù)算目標(biāo)與執(zhí)行結(jié)果之間的差異，不斷調(diào)整以適應(yīng)變化，縮小差異。但是要注意預(yù)算目標(biāo)與執(zhí)行結(jié)果的差異是客觀環(huán)境變化導(dǎo)致最初預(yù)算編制假設(shè)、基礎(chǔ)或參數(shù)發(fā)生變化，而不是主觀執(zhí)行不到位造成的。對于主觀執(zhí)行不到位，應(yīng)加強(qiáng)考核，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行力度。不可僅追求預(yù)算編制與執(zhí)行形式上的一致性。另外，必須制定預(yù)算調(diào)整的標(biāo)準(zhǔn)、調(diào)整的時(shí)間。如果調(diào)整過于隨意、調(diào)整頻率過高、時(shí)間滯后等容易造成預(yù)算與實(shí)際執(zhí)行的脫節(jié)，目標(biāo)無法完成，預(yù)算就是一紙空文。所以在倡導(dǎo)柔性管理的前提下，必須強(qiáng)化預(yù)算剛性約束力，保證預(yù)算的準(zhǔn)確性和權(quán)威性。

2.實(shí)時(shí)滾動(dòng)預(yù)算是高校治理理念的轉(zhuǎn)變

就滾動(dòng)預(yù)算方法本身而言并不復(fù)雜，但是真正應(yīng)用并不簡單。它意味著學(xué)校決策方式的轉(zhuǎn)變。以往實(shí)施年度預(yù)算時(shí)，決策以一個(gè)會(huì)計(jì)年度為限，決策可能一年一變，當(dāng)年決定當(dāng)年事，不考慮下一年的事情。而滾動(dòng)預(yù)算則是跨年規(guī)劃，是一個(gè)中期決策，事情需要早確定，并有長遠(yuǎn)考慮。所以實(shí)施滾動(dòng)預(yù)算也是學(xué)校制定各項(xiàng)決策的重大變化。這需要學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)層、預(yù)算參與的各個(gè)部門轉(zhuǎn)變決策理念，有長遠(yuǎn)規(guī)劃和眼光。否則滾動(dòng)預(yù)算僅是一紙空文，實(shí)施滾動(dòng)預(yù)算改革便無意義。

四、實(shí)施滾動(dòng)預(yù)算的建議

推動(dòng)滾動(dòng)預(yù)算順利實(shí)施，需要有完善的制度保障，需要有可統(tǒng)籌安排的管理機(jī)構(gòu)。滾動(dòng)預(yù)算只有符合學(xué)校的發(fā)展規(guī)劃，與學(xué)校發(fā)展速度、規(guī)模、結(jié)構(gòu)保持一致，才可以助力學(xué)校發(fā)展。所以在制定學(xué)校滾動(dòng)預(yù)算管理制度的同時(shí)，需要制定關(guān)于學(xué)校中長期發(fā)展規(guī)劃修編的管理辦法，在目前以收付實(shí)現(xiàn)制為基礎(chǔ)的高校財(cái)務(wù)制度下，滾動(dòng)預(yù)算的實(shí)施最終落實(shí)于安排資金的流入與流出。同類型的資金管理使用辦法也可保障滾動(dòng)預(yù)算的順利執(zhí)行。滾動(dòng)預(yù)算的執(zhí)行需要考核，通過考核進(jìn)一步促進(jìn)預(yù)算執(zhí)行，因而需要有對應(yīng)的預(yù)算績效考評辦法來支撐考核，逐步建立績效考核體系。總之，在健全的制度保障下，滾動(dòng)預(yù)算實(shí)施才有章可循，有據(jù)可依，順利推進(jìn)。制度的執(zhí)行需要有健全的管理執(zhí)行機(jī)構(gòu)。滾動(dòng)預(yù)算的實(shí)施，是以預(yù)算編審部門為主，各個(gè)部門協(xié)調(diào)配合的過程。因此應(yīng)該成立專門的預(yù)算管理委員會(huì)，統(tǒng)籌預(yù)算安排、調(diào)動(dòng)各部門參與預(yù)算編制。成立財(cái)經(jīng)及項(xiàng)目建設(shè)委員會(huì)，評判項(xiàng)目的輕重緩急，與預(yù)算部門協(xié)調(diào)確定資金安排的優(yōu)先順序，并報(bào)學(xué)校批準(zhǔn)。成立預(yù)算績效考評委員會(huì)，跟蹤分析預(yù)算執(zhí)行過程中資金的使用情況，考核相關(guān)資金項(xiàng)目使用效能。有制度和機(jī)構(gòu)的保障，滾動(dòng)預(yù)算才可順利有效實(shí)施。

[1]許典利.教育發(fā)展研究.上海市教育科學(xué)研究院，2009（3）：22-25.

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