曾勉 姚家暢 柴若楠

中國勞動關(guān)系學(xué)院

一、建筑業(yè)農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)的發(fā)展與現(xiàn)狀分析

（一）我國工傷保險(xiǎn)發(fā)展的歷史沿革

工傷保險(xiǎn)制度作為我國社會保險(xiǎn)制度的重要組成部分之一,對于預(yù)防職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生并且保障勞動者在暫時或者永久喪失勞動力等方面發(fā)揮了巨大的作用。它的發(fā)展和演變主要分為以下幾個階段：

工傷保險(xiǎn)制度的建立。1951年國務(wù)院頒布的《中華人民共和國勞動保險(xiǎn)條例》標(biāo)志著我國工傷保險(xiǎn)制度的正式建立。雖然這個條例會奏效傷保險(xiǎn)制度的覆蓋范圍局限為機(jī)關(guān)事業(yè)單位等少數(shù)"市民"的專利[1]，但工傷保險(xiǎn)制度的初步建立具有十分重要的意義。此后,1953年的《勞動保險(xiǎn)實(shí)施細(xì)則》以及1957年至1966年國家對工傷保險(xiǎn)關(guān)于待遇、實(shí)施范圍、職業(yè)病范圍等的一系列調(diào)整,使我國工傷保險(xiǎn)制度得以不斷完善和發(fā)展。

工傷保險(xiǎn)制度的停滯。1966年文化大革命的疫情的爆發(fā)給中國經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)造成了嚴(yán)重的破壞。1969年,財(cái)政部頒布了《國有企業(yè)財(cái)務(wù)工作若干制度改革意見(草案)》,使當(dāng)時的國有單位安全制度得以實(shí)施。度退化為單位保障制度,社會保障制度成為企業(yè)內(nèi)部的一項(xiàng)制度,完全由企業(yè)自己決定,致使工傷保險(xiǎn)制度發(fā)展停滯。

工傷保險(xiǎn)制度改革。隨著20世紀(jì)80年代中國經(jīng)濟(jì)體制改革的深入,中國工傷保險(xiǎn)制度也開始改革。自上世紀(jì)90年代末以來,我國各地都在進(jìn)行工傷保險(xiǎn)制度的試點(diǎn)。根據(jù)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn),勞動部于1996年頒布實(shí)施了《企業(yè)職工工傷保險(xiǎn)試行辦法》,明確規(guī)定了工傷保險(xiǎn)的適用范圍和工傷認(rèn)定。評估。該行政部分規(guī)章的頒布實(shí)施標(biāo)志著我國工傷保險(xiǎn)制度由地方自發(fā)探索轉(zhuǎn)為有組織、有計(jì)劃的管理。此后,隨著《中華人民共和國職業(yè)病防治法》等法律的出臺,我國工傷保險(xiǎn)制度的法律層次不斷上升、保護(hù)水平不斷提高,覆蓋范圍不斷擴(kuò)大。

工傷保險(xiǎn)制度的建立。2003年《工傷保險(xiǎn)條例》的頒布,標(biāo)志著我國工傷保險(xiǎn)制度的基本建立[2]。同時《工傷認(rèn)定辦法》等一系列規(guī)章制度的頒布實(shí)施,共同構(gòu)成了我國的工傷保險(xiǎn)制度框架。2011年1月1日,《工傷保險(xiǎn)條例》經(jīng)過重新修訂，頒布實(shí)施。

（二）建筑業(yè)工傷保險(xiǎn)的發(fā)展

建筑行業(yè)因其風(fēng)險(xiǎn)高、勞動強(qiáng)度大以及易發(fā)生事故,使其成為工傷保險(xiǎn)參保需求最高的行業(yè)之一,但是由于其流動性大、成本高,同時,在建筑業(yè)從事的工人大多數(shù)為農(nóng)民工這一弱勢群體,因此我國的建筑行業(yè)工傷保險(xiǎn)與其他行業(yè)的工傷保險(xiǎn)相比發(fā)展較為緩慢,無法很好地保障建筑業(yè)工人的安全、基本生活。2006年,國務(wù)院頒布了《關(guān)于農(nóng)民工問題的若干意見》,號召“加快建設(shè)行業(yè)和煤礦行業(yè)對農(nóng)民工集中參加工傷保險(xiǎn)工作的步伐”,這標(biāo)志著工傷保險(xiǎn)在建筑業(yè)中已經(jīng)開始受到重視。此后，06年原勞動與社會保障部《關(guān)于實(shí)施農(nóng)民工“平安計(jì)劃”加快推進(jìn)農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)工作的通知》以及2014年人社部頒布的《關(guān)于進(jìn)一步做好建筑業(yè)工傷保險(xiǎn)工作的意見》、2015年開展的建筑業(yè)“同舟計(jì)劃”─建筑業(yè)工傷保險(xiǎn)專項(xiàng)擴(kuò)面行動等都以建筑業(yè)為重點(diǎn)領(lǐng)域進(jìn)行工傷保險(xiǎn)擴(kuò)面行動，使得我國的建筑行業(yè)工傷保險(xiǎn)問題得到大大的改善，但從目前來看我國建筑業(yè)的工傷保險(xiǎn)參?，F(xiàn)狀以及待遇水平仍不容樂觀。

（三）我國建筑業(yè)農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)參保現(xiàn)狀

農(nóng)民工作為我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)勞動力流動的產(chǎn)物，是從事“建筑業(yè)”的主力軍。在我國，社會保障制度統(tǒng)籌層次低、碎片化程度嚴(yán)重、部門利益分割等，使得農(nóng)民工的社會保障權(quán)利無法得到很好的保障。

從需求側(cè)看，根據(jù)2017年度國家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的《2017年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報(bào)告》的有關(guān)數(shù)據(jù)，農(nóng)民工總量繼續(xù)增加，達(dá)到28652萬人，增速為1.7%，為近五年新高，其中從事建筑業(yè)的農(nóng)民工比重雖然較去年下降，但仍占到29.9%，為農(nóng)民工從事行業(yè)比重第二高的行業(yè)。從事建筑業(yè)的農(nóng)民工人數(shù)之多，使得建筑業(yè)成為我國工傷保險(xiǎn)擴(kuò)面的重點(diǎn)領(lǐng)域之一。從供求側(cè)看，根據(jù)人社部發(fā)布的《2017年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，全國參加工傷保險(xiǎn)的工人數(shù)量達(dá)2272萬人，其中農(nóng)民工人數(shù)為7807萬人，僅占參加工傷保險(xiǎn)總?cè)藬?shù)的27.24%，加之建筑業(yè)自身的特點(diǎn)，使得建筑業(yè)農(nóng)民工參加工傷保險(xiǎn)的人數(shù)占比更低。

供需之間的不平衡使得我國建筑業(yè)農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)參保情況不甚理想，無法保障建筑業(yè)農(nóng)民工在勞動過程中的生命安全、合法權(quán)益以及康復(fù)。加之我國目前企業(yè)拖繳欠繳社會保障的情況嚴(yán)重以及農(nóng)民工維權(quán)意識薄弱等原因，也使得我國的工傷保險(xiǎn)特別是建筑業(yè)農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)的發(fā)展和完善緩慢，無法很好地維護(hù)建筑業(yè)農(nóng)民工的合法權(quán)益。

（四）河南省農(nóng)民工參?，F(xiàn)狀

河南省農(nóng)民工參加工傷保險(xiǎn)的比例低于全國平均水平。從2007年的433萬增加到今天的6253萬,農(nóng)民工參與保險(xiǎn)的比例從17.99%上升到24.88%。雖然參保人數(shù)有一定的增加,但增長仍然緩慢。在我國每年發(fā)生的數(shù)以萬計(jì)的工傷事故中,農(nóng)民工工傷事故所占比例高達(dá)40%,真正得到補(bǔ)償和救助的農(nóng)民工比例不到5%。鑒于這種情況,河南省于2017年出臺《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)民工參加工傷保險(xiǎn)的意見》,其中對于建筑施工項(xiàng)目"先參保、后開工",農(nóng)民工遭遇工傷事故"先搶救、后結(jié)賬",切實(shí)維護(hù)了農(nóng)民工的合法權(quán)益,著力解決農(nóng)民工在發(fā)生工傷事故后,勞動關(guān)系確認(rèn)難、工傷認(rèn)定難、工傷待遇落實(shí)難等突出問題。對此,河南省采取了一系列措施保障農(nóng)民工群體的權(quán)益,首先,我們要及時確定勞動關(guān)系。通知明確規(guī)定,用人單位應(yīng)當(dāng)依法與農(nóng)民工簽訂勞動合同,加強(qiáng)勞動就業(yè)管理。事故發(fā)生后,以勞動合同為基礎(chǔ)確認(rèn)勞動關(guān)系。未簽訂勞動合同的,按照規(guī)定處理。對于申請確認(rèn)勞動關(guān)系的爭議案件,各級勞動仲裁機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依法及時作出處理。

二、洛陽市建筑業(yè)農(nóng)民工現(xiàn)狀

（一）洛陽市建筑業(yè)

2017年洛陽市建筑企業(yè)登記在冊公司622家,建筑行業(yè)有6家特級資質(zhì)企業(yè),2家年產(chǎn)值超過50億元的建筑企業(yè)。截至2017年底建筑產(chǎn)值達(dá)1119億元。此外,《洛陽市人民政府辦公室關(guān)于促進(jìn)建筑業(yè)持續(xù)快速發(fā)展的實(shí)施意見》(洛政辦[2018]18號)明確提出將"推動洛陽市建成與中原城市群副中心城市地位相匹配的建筑業(yè)強(qiáng)市。"因此,建筑業(yè)對于洛陽市是必不可少的一部分。但與建筑從業(yè)活動的主要人員農(nóng)民工相關(guān)的保障狀況不容樂觀,仍存很大的問題。

首先對于農(nóng)民工的用工渠道主要包括：一是建筑公司同勞務(wù)公司簽合同建立長期的合作關(guān)系，簽的是勞務(wù)分包合同，從勞務(wù)工公司聯(lián)系隊(duì)伍來完成作業(yè)；二是經(jīng)別的建筑公司介紹，比如在乙建筑公司干得不錯的一支隊(duì)伍，完工后，乙建筑公司將該隊(duì)伍直接介紹給甲建筑公司進(jìn)行作業(yè)。甲乙公司間可以相互幫忙介紹作業(yè)的隊(duì)伍；對于農(nóng)民工的選擇隨意化，所以違法分包現(xiàn)象普遍存在，掛靠經(jīng)常發(fā)生[3]。針對建筑業(yè)的分包體系結(jié)構(gòu)，從開發(fā)商到農(nóng)民工中間基本有四層合同關(guān)系。例如，開發(fā)商招標(biāo)新的建筑項(xiàng)目，與一個建筑公司簽訂合同，那么建筑公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目的開發(fā)，而建筑公司不會自己完成這個項(xiàng)目，而是把項(xiàng)目分包出去給勞務(wù)公司，勞務(wù)公司再給一些包工頭去找農(nóng)民工去實(shí)際做這個項(xiàng)目。所以建筑公司主要是監(jiān)督和管理項(xiàng)目實(shí)施，即形成開發(fā)商─建筑公司─勞務(wù)公司─包工頭─農(nóng)民工的體系。

（二）洛陽市建筑業(yè)農(nóng)民工概況

本調(diào)查根據(jù)公司所屬類型，抽樣選取3個建筑公司共發(fā)放500張問卷，回收有效問卷372份，回收率達(dá)74.4%。在有效問卷中，共有350名男性和22名女性。在年齡上，調(diào)查對象大多在46歲及以上，有167人，占被調(diào)查總?cè)藬?shù)的44.9%，36到45歲的有105人，占被調(diào)查總?cè)藬?shù)的28.2%，26到35歲的有68人，占被調(diào)查總?cè)藬?shù)的18.3%，16到25歲的人數(shù)較少，有32人，占被調(diào)查總?cè)藬?shù)的8.6%。在學(xué)歷上，調(diào)查對象的文化程度普遍偏低，60.4%為初中學(xué)歷，其次是高中、職高。小學(xué)及以下學(xué)歷的調(diào)查對象占調(diào)查總數(shù)的13.2%。此外,本文對農(nóng)民工的流動性也進(jìn)行了調(diào)查,發(fā)現(xiàn)有72%的人基本是干完一期工程就選擇離開。建筑部門通常雇傭剛來城市又找不到合適工作的男性農(nóng)民工,建筑工地通常具有很高的不穩(wěn)定性和流動性,通常跟著工程移動,所以他們在一個地方不會滯留很久,因而對于建筑行業(yè)的農(nóng)民工勞動保障的監(jiān)管更為困難,但由于建筑行業(yè)農(nóng)民工和其他行業(yè)相比具有更高安全風(fēng)險(xiǎn),保障需求更為迫切。對此,以下總結(jié)了幾項(xiàng)農(nóng)民工的自身情況以供參考。

1.文化程度相對較低

在受教育程度方面，調(diào)查對象中有52%是初中學(xué)歷，其次是小學(xué)、高中和大專，占比最少的是是文盲，為2.57%。調(diào)查結(jié)果呈現(xiàn)建筑農(nóng)民工整體受知識水平偏低的局面。而建筑農(nóng)民工有限的文化水平將使其對職業(yè)能力和崗前培訓(xùn)的必要性認(rèn)識不足，這恰對應(yīng)有些包工頭和用工單位為了縮減成本、提高利益，不愿進(jìn)行安全教育工作的心理。且在客觀層面上，由于農(nóng)民工流動性較強(qiáng)，組織他們進(jìn)行崗前培訓(xùn)實(shí)屬不易。這些均使建筑業(yè)農(nóng)民工發(fā)生受傷的概率大大增加[4，5]。

2.工作強(qiáng)度大，持續(xù)時間長

我國《勞動法》第四章第三十六條明確規(guī)定“國家實(shí)行勞動者每日工作時間不超過八小時、平均每周工作時間不超過四十四小時的工時制度”。但對建筑農(nóng)民工來說，他們難以自由支配工作時間，也基本不存在休息日，延長勞動時間已成為常態(tài)。經(jīng)調(diào)查，每天工作時間為8小時以上的人數(shù)為235人，占調(diào)查對象總?cè)藬?shù)的63.2%。且在趕工期時，建筑農(nóng)民工甚至人均一天工作12小時以上，實(shí)屬超負(fù)荷勞動。由于建筑農(nóng)民工工資是按天結(jié)算，大部分建筑農(nóng)民工為增加收入會大大減少休息時間。工作時間過長也極有可能增加了安全事故發(fā)生的概率[6]。

3.建筑農(nóng)民工高齡化現(xiàn)象嚴(yán)重

新生代農(nóng)民工是伴隨我國改革開放、我國初等教育的普及和九年制義務(wù)教育的實(shí)施一起長大的群體。比起第一代農(nóng)民工，他們文化素質(zhì)相對較高，善于吸納新事物，職業(yè)技能的學(xué)習(xí)能力較強(qiáng)，所以，他們更傾向于自主創(chuàng)業(yè)或到比包工隊(duì)更有發(fā)展的地方從事制造業(yè)、服務(wù)業(yè)的工作。經(jīng)過訪談20歲左右的建筑農(nóng)民工，他們選擇從事建筑業(yè)多出于工資和工作靈活度的考慮，并無長期從事建筑業(yè)的打算。且他們所占人數(shù)較少，因此與高齡化現(xiàn)象并不矛盾。

三、調(diào)查結(jié)果分析

（一）建筑農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)存在的問題

隨著中國農(nóng)村剩余勞動力持續(xù)進(jìn)城就業(yè)態(tài)勢的加劇，完善與農(nóng)民工相關(guān)的社會保障制度顯得尤為重要。但制度的建立與完善是曲折的，充滿著各種問題和挑戰(zhàn)[7]。2014年《關(guān)于進(jìn)一步做好建筑業(yè)工傷保險(xiǎn)工作的意見》發(fā)布后，要求建筑施工企業(yè)只有為農(nóng)民工繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)用才能拿到由住房城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)放的施工許可證，這從理論上阻止了不為建筑農(nóng)民工參保的行為。但實(shí)際上農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)參保率依然較低，仍存許多亟待解決的問題和需要克服的困難。如存在建筑農(nóng)民工勞動合同簽訂率低造成其在遭受到工傷后索賠難的局面[8]。

1.勞動合同簽訂比率較低

經(jīng)調(diào)研，建筑業(yè)工程關(guān)系十分復(fù)雜，承包、轉(zhuǎn)包、分包等一些不規(guī)范的工作方式導(dǎo)致建筑業(yè)勞動關(guān)系尤為混亂。根據(jù)我國《勞動合同法》規(guī)定勞動合同簽訂必須由具備用工主體資格的用人單位與農(nóng)民工本人直接簽訂，不得由他人代簽。但實(shí)際情況是，與建筑公司簽訂勞動合同的是那些不具備用工主體資格的包工頭或沒有資質(zhì)的施工隊(duì)。且87%的調(diào)查對象表示對勞動合同并不了解，都是聽從包工頭的安排與支配，根本談不上自主要求簽訂勞動合同。在這樣的情況下，勞動合同低簽訂率既成常態(tài)[9]。

2.工傷認(rèn)定程序繁瑣

工傷認(rèn)定是農(nóng)民工遭受工傷后進(jìn)行工傷保險(xiǎn)索賠的前提與核心，只有被認(rèn)定為工傷才能按照流程進(jìn)行索賠。工傷認(rèn)定按照《工傷保險(xiǎn)條例》，條件是該農(nóng)民工與用人單位簽訂勞動合同或該農(nóng)民工雖未簽訂勞動合同，但用人單位承認(rèn)其遭受傷害為工傷。然后，依據(jù)工傷保險(xiǎn)條例，用人單位支付有關(guān)工傷醫(yī)療費(fèi)，生活護(hù)理費(fèi)等。如果沒有簽訂勞動合同，農(nóng)民工在遭受工傷后，用人單位基于后續(xù)賠付費(fèi)用的考慮，往往不配合工傷認(rèn)定的系列程序如不承認(rèn)雇傭關(guān)系。在此情況下，人社部門會要求農(nóng)民工自主申請勞動仲裁以確定勞動關(guān)系。而仲裁環(huán)節(jié)至少要45天。如果勞動者或用人單位中任何一方對結(jié)果不認(rèn)同，還可以向法院起訴，一審、二審又得至少6個月。這些程序走完，如果能確認(rèn)勞動關(guān)系，才可進(jìn)行工傷認(rèn)定。但在農(nóng)民工、用人單位和政府之間的三方博弈中[10]，農(nóng)民工處于弱勢地位，他們幾乎沒有能力和企業(yè)進(jìn)行“拉鋸戰(zhàn)”，且有些農(nóng)民工為了自身利益，不想與包工頭和用人單位起沖突，不愿去作證而選擇私下處理，最終導(dǎo)致事實(shí)勞動關(guān)系的確定較為困難。

（二）原因分析

1.工傷預(yù)防的相關(guān)法律制度不完善

建筑業(yè)農(nóng)民工作為社會弱勢群體，其負(fù)工傷風(fēng)險(xiǎn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其它人群，完善工傷預(yù)防機(jī)制尤為重要。我國在工傷保險(xiǎn)法律制度研究方面起步較晚，現(xiàn)行立法重補(bǔ)償、輕預(yù)防,不符合現(xiàn)代工傷保險(xiǎn)制度良性發(fā)展的要求。雖然2010年最新修訂的《工傷保險(xiǎn)條例》[11]中有提到過工傷保險(xiǎn)基金可用于工傷預(yù)防的相關(guān)工作，如用于預(yù)防相關(guān)的宣傳和培訓(xùn)等方面，但是條例中對基金的投入比例未作出明確的規(guī)定。因此，工傷預(yù)防仍然是工傷保險(xiǎn)制度發(fā)展中的短板。

2.建筑業(yè)用工不規(guī)范

長期以來，用工不規(guī)范是我國建筑業(yè)的積弊之一。由于建筑業(yè)門檻較低，一些沒有經(jīng)驗(yàn)的工人也可直接上崗，這不僅給施工帶來了風(fēng)險(xiǎn)，也給工程質(zhì)量埋下了隱患。且基于建筑行業(yè)的特殊性，在整個工程的施工期間，建筑工人的種類，人數(shù)都存在階段性的差異。有的工種工作周期和項(xiàng)目周期一致，有的工種工作周期僅為幾天，而有的農(nóng)民工只在工地作業(yè)一天。建筑農(nóng)民工的高流動性使得用人單位只能選擇對整個項(xiàng)目參加工傷保險(xiǎn)，無法具體到每個工人，因此給建筑農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)參保帶來一定的障礙。

3.農(nóng)民工自身原因

大多數(shù)農(nóng)民工在城市工作不是為了實(shí)現(xiàn)市民化,而是為了掙錢養(yǎng)家。此外,農(nóng)民工的受教育程度普遍不高，對相關(guān)政策了解不夠,使得自身安全意識較低,在危險(xiǎn)的工作環(huán)境中存有僥幸心理,不顧可能產(chǎn)生的嚴(yán)重后果而違規(guī)操作。且囿于知識水平的限制,農(nóng)民工難以自主獲取與職業(yè)危險(xiǎn)防范的相關(guān)知識。對建筑作業(yè)過程自身安全的不重視、對職業(yè)危險(xiǎn)防范知識的疏忽均使得農(nóng)民工參與工傷保險(xiǎn)積極性處在相對較低的水平。

四、結(jié)論與建議

建筑業(yè)農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)問題是一個較為突出的問題，只有妥善解決該問題才能使建筑農(nóng)民工務(wù)工更有安全感，改善他們因傷返貧的現(xiàn)象。為提升建筑農(nóng)民工社會保障水平、提高其工傷保險(xiǎn)參與率，本文認(rèn)為應(yīng)在不斷規(guī)范建筑業(yè)的用工制度，簡化工傷賠付程序，提高社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的管理水平，強(qiáng)化工傷預(yù)防地位，提升農(nóng)民工維權(quán)意識等方面加大力度。通過這些舉措，使農(nóng)民工獲取合法權(quán)益，維護(hù)社會穩(wěn)定，促進(jìn)社會和諧發(fā)展。