宋怡青

今年政府工作報告提出，堅持實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，著力推動平衡發(fā)展，新的增長極增長帶加快成長。

新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略啟動實施以來，圍繞“人往哪里去、地從何處來、錢從哪里出”的大邏輯，打基礎(chǔ)、立支柱、定架構(gòu)，統(tǒng)籌推進(jìn)人口、土地、投融資等領(lǐng)域改革。目前，新型城鎮(zhèn)化體制機(jī)制已經(jīng)取得突破性進(jìn)展。

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，增長速度進(jìn)入下行區(qū)間，新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)任務(wù)依舊艱巨，難點問題依然存在。如何克服和解決這些問題，成為新型城鎮(zhèn)化下一步發(fā)展的關(guān)鍵。

“新型城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，事關(guān)發(fā)展全局?！眹野l(fā)展和改革委員會黨組成員、副主任胡祖才在接受《財經(jīng)國家周刊》專訪時表示，新時代的城鎮(zhèn)化工作，必須總結(jié)借鑒國內(nèi)外城鎮(zhèn)化實踐成果、結(jié)合我國城鎮(zhèn)化階段性特征、緊扣社會主要矛盾變化，貫徹落實新發(fā)展理念，著力推動新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展，重點把握好“五個堅持”。

城鎮(zhèn)化建設(shè)成效顯著

《財經(jīng)國家周刊》：國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃已經(jīng)實施多年，取得了哪些成績？

胡祖才：黨的十八大以來，黨中央、國務(wù)院高度重視城鎮(zhèn)化工作，2013年召開了改革開放以來第一次中央城鎮(zhèn)化工作會議，2014年黨中央、國務(wù)院印發(fā)了《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》，2015年召開了中央城市工作會議，2016年國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》，對新型城鎮(zhèn)化工作作出了全面部署。

各地區(qū)各部門認(rèn)真貫徹落實中央決策部署，堅持穩(wěn)中求進(jìn)工作總基調(diào)，貫徹落實新發(fā)展理念，深入實施以促進(jìn)人的城鎮(zhèn)化為核心、提高質(zhì)量為導(dǎo)向的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，積極探索、開拓創(chuàng)新、因地制宜，出臺了一系列重要政策舉措。

國家發(fā)展改革委近期對國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃實施情況開展了中期評估，結(jié)果顯示，涉及十幾億人的新型城鎮(zhèn)化已經(jīng)取得了重大進(jìn)展，呈現(xiàn)出良好發(fā)展勢頭。

這些成就的取得，是以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)的結(jié)果，是習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想科學(xué)指引的結(jié)果，是各地區(qū)各部門貫徹落實中央決策部署、勇于擔(dān)當(dāng)、協(xié)同推進(jìn)的結(jié)果。這些成就，為下一步推動新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展奠定了堅實基礎(chǔ)。

《財經(jīng)國家周刊》：近年來，新型城鎮(zhèn)化體制機(jī)制建設(shè)情況如何？

胡祖才：新型城鎮(zhèn)化體制機(jī)制取得突破性進(jìn)展。圍繞“人往哪里去、地從何處來、錢從哪里出”的大邏輯，打基礎(chǔ)、立支柱、定架構(gòu)，統(tǒng)籌推進(jìn)人口、土地、投融資等領(lǐng)域改革。

一是市民化制度性通道不斷拓寬。國務(wù)院先后印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》《居住證暫行條例》《關(guān)于實施支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化若干財政政策的意見》，有關(guān)部門印發(fā)《關(guān)于建立城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模同吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤機(jī)制的實施意見》，人口管理向自愿落戶和自由流動邁出了一大步。

二是土地制度改革持續(xù)推進(jìn)。創(chuàng)造性開展農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置，從制度上促進(jìn)了農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營。農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和宅基地制度改革三項試點工作有序推進(jìn)。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤規(guī)模和范圍有序擴(kuò)大。

三是城鎮(zhèn)化投融資機(jī)制逐步完善。投融資渠道不斷拓寬，政府和社會資本合作（PPP）模式加快推進(jìn)，開發(fā)性金融積極參與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，地方政府債務(wù)風(fēng)險防范意識逐步增強(qiáng)。

《財經(jīng)國家周刊》：推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是新型城鎮(zhèn)化的首要任務(wù)，目前這方面工作取得哪些進(jìn)展？

胡祖才：截至2017年底，有八千多萬農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口成為城鎮(zhèn)居民。

一是戶籍制度改革全面落地，戶籍和常住人口城鎮(zhèn)化率分別從2012年的 35.3%、52.6%提高到2017年的 42.35%、58.52%，戶籍和常住人口城鎮(zhèn)化率差距縮小1.1個百分點；聚焦重點區(qū)域和重點人群的戶改取得新突破，武漢、成都、西安、鄭州等特大城市大學(xué)生落戶實現(xiàn)零門檻。為1000多萬無戶籍人口無條件補(bǔ)登戶口。

二是居住證制度加快建立，所有城市和縣均已發(fā)放居住證，已發(fā)放5400多萬張，以居住證為載體，義務(wù)教育、職業(yè)技能培訓(xùn)、基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、保障性住房等加快覆蓋常住人口，隨遷子女在流入地公辦學(xué)校就讀率達(dá)到80%左右，大病保險覆蓋10億城鄉(xiāng)居民，每年培訓(xùn)農(nóng)民工2000萬人次以上。

《財經(jīng)國家周刊》：黨的十九大報告指出，要以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局。這方面都推進(jìn)了哪些工作？

胡祖才：以城市群為主體的城鎮(zhèn)化格局持續(xù)完善。一是“19+2”的城市群格局基本建立，國務(wù)院先后批復(fù)了長三角、長江中游、成渝、哈長、中原、北部灣、關(guān)中平原、呼包鄂榆、蘭州-西寧城市群規(guī)劃，省域內(nèi)城市群規(guī)劃也已基本完成編制工作，京津冀、長三角、珠三角、長江中游、成渝五大城市群，以10.4%的國土面積集聚了38.9%的人口，創(chuàng)造了45.5%的國內(nèi)生產(chǎn)總值。二是城市規(guī)模結(jié)構(gòu)不合理狀況有所改善，中心城市建設(shè)有序推進(jìn)，中小城市數(shù)量穩(wěn)步增加，2017年經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)6地撤縣設(shè)市、1地撤地設(shè)市，城市總數(shù)達(dá)到661個，特色小鎮(zhèn)建設(shè)在規(guī)范中有序推進(jìn)。

城市功能和宜居性穩(wěn)步提升。一是城市產(chǎn)業(yè)就業(yè)支撐能力不斷增強(qiáng)，多數(shù)城市形成了以服務(wù)業(yè)為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，城市創(chuàng)新能力持續(xù)提升，眾創(chuàng)空間數(shù)量達(dá)到4300家左右，創(chuàng)造就業(yè)崗位超過180萬個。二是城市治理水平逐步改善，綠色化智慧化緊湊化發(fā)展勢頭良好，295個地級及以上城市建成區(qū)黑臭水體整治開工率達(dá)到90%、完工率過半，2/3左右的地級市整合形成數(shù)字化城市管理平臺。三是市政設(shè)施水平提高，公交都市創(chuàng)建有序推進(jìn)，開工建設(shè)地下綜合管廊超過4000公里。四是居住水平大幅改善，城鎮(zhèn)棚戶區(qū)改造5年累計開工2645萬套，通過城中村改造推動1200多萬農(nóng)民就地轉(zhuǎn)為市民。五是人文城市建設(shè)取得進(jìn)展，歷史文化傳承與保護(hù)得到加強(qiáng)。

推進(jìn)20項重點任務(wù)

《財經(jīng)國家周刊》：如何推動新型城鎮(zhèn)化的高質(zhì)量發(fā)展？

胡祖才：新型城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，事關(guān)發(fā)展全局。我國仍處在城鎮(zhèn)化較快發(fā)展階段。2017年中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出，要把推動高質(zhì)量發(fā)展作為當(dāng)前和今后一個時期確定發(fā)展思路、制定經(jīng)濟(jì)政策、實施宏觀調(diào)控的根本要求。新時代的城鎮(zhèn)化工作，必須總結(jié)借鑒國內(nèi)外城鎮(zhèn)化實踐成果、結(jié)合我國城鎮(zhèn)化階段性特征、緊扣社會主要矛盾變化，貫徹落實新發(fā)展理念，著力推動新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展，重點把握好“五個堅持”。

第一，堅持以人的城鎮(zhèn)化為核心，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。要把以人民為中心的發(fā)展思想貫穿到城鎮(zhèn)化中，按照尊重意愿、自主選擇的原則，積極有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，促進(jìn)人口在城鄉(xiāng)區(qū)域間更加自由遷移和自主選擇落戶，促進(jìn)新市民全面融入城市社會，更好推動人的全面發(fā)展、社會全面進(jìn)步、人民共同富裕，使新老市民的生活更方便、更舒心、更美好。圍繞2億多在城鎮(zhèn)常住的農(nóng)民工和其他人員，統(tǒng)籌推動進(jìn)城落戶和城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)均等化，提升人口市民化質(zhì)量。

第二，堅持以城市群為主體形態(tài)，推動大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展。城市群是我國城鎮(zhèn)化格局的主體形態(tài)，是人口和經(jīng)濟(jì)的主要集聚地。要尊重人多地少的基本國情、遵循大國城鎮(zhèn)化的客觀規(guī)律，優(yōu)化提升東部地區(qū)城市群，加快培育發(fā)展中西部地區(qū)城市群，構(gòu)建“兩橫三縱”的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局。發(fā)揮城市群規(guī)劃導(dǎo)向作用，以城市群為主體促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，打造協(xié)同效應(yīng)明顯、一體化程度高的城市群和都市圈，促進(jìn)創(chuàng)新資源高效配置、產(chǎn)業(yè)分工錯位互補(bǔ)、基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、社會事業(yè)共建共享，使大中小城市發(fā)展更趨協(xié)調(diào)協(xié)同、更加集約高效。

第三，堅持產(chǎn)城融合，促進(jìn)城市集約緊湊發(fā)展。城市是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的“火車頭”和城鎮(zhèn)化主要載體。要推動城市高質(zhì)量發(fā)展，建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系，統(tǒng)籌城市發(fā)展與產(chǎn)業(yè)支撐、人口集聚與宜居宜業(yè)，向創(chuàng)新要效率效益、要增長空間、要就業(yè)崗位，以產(chǎn)立城、以市興城，提升城市的產(chǎn)業(yè)層級和吸納就業(yè)規(guī)模；提高城市空間治理水平，促進(jìn)職住平衡和產(chǎn)城融合，推動城市生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀。

第四，堅持城鄉(xiāng)融合發(fā)展，統(tǒng)籌實施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。我國城鎮(zhèn)化仍處于較快發(fā)展階段，農(nóng)民進(jìn)城還是大趨勢，但即使城鎮(zhèn)化率達(dá)到70%，也還有4億左右人口生活在鄉(xiāng)村，不可以丟掉鄉(xiāng)村、僅顧城市。要深刻剖析城鄉(xiāng)關(guān)系這個伴隨城鎮(zhèn)化全過程的重大命題，破解城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡這個最大的不平衡、農(nóng)村發(fā)展不充分這個最大的不充分，打破城鄉(xiāng)二元體制和二元結(jié)構(gòu)，協(xié)同推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興，促進(jìn)城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素自由流動、公共資源均衡配置、產(chǎn)業(yè)協(xié)同聯(lián)動發(fā)展，讓廣大農(nóng)民平等參與城鎮(zhèn)化進(jìn)程、合理分享城鎮(zhèn)化成果。

第五，堅持深化改革，破除新型城鎮(zhèn)化體制機(jī)制障礙。要推動思想再解放、改革再深入，突出重點、攻堅克難，補(bǔ)齊城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵制度短板，統(tǒng)籌推動人口、土地、投融資、住房、生態(tài)環(huán)境等關(guān)鍵制度改革，逐步消除城鄉(xiāng)區(qū)域間戶籍壁壘，合理保障城鎮(zhèn)化用地需求，構(gòu)建多元化可持續(xù)的城鎮(zhèn)化資金保障機(jī)制，防范化解政府債務(wù)風(fēng)險，健全城鎮(zhèn)住房供給體系。通過改革，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，不斷提高新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量。

《財經(jīng)國家周刊》：今年新型城鎮(zhèn)化有哪些重點任務(wù)需要推進(jìn)？

胡祖才：2018年新型城鎮(zhèn)化工作的總要求是：深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大精神，全面貫徹落實中央經(jīng)濟(jì)工作會議、中央農(nóng)村工作會議和政府工作報告的部署，堅持穩(wěn)中求進(jìn)工作總基調(diào)，堅持新發(fā)展理念，緊扣社會主要矛盾變化，推動新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展，努力實現(xiàn)在新起點上取得新突破。部際聯(lián)席會議明確了2018年推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化工作的5大領(lǐng)域20項重點任務(wù)，概括起來主要是“五個聚焦”。

第一，聚焦農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，推動城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)均等化。一方面，要全面放寬城市落戶條件，加大“人地錢”掛鉤配套政策力度，促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)生活的重點群體舉家落戶，探索租賃房屋的常住人口在城市公共戶口落戶，力爭2018年進(jìn)城落戶1300萬人。另一方面，對已在城鎮(zhèn)就業(yè)但就業(yè)不穩(wěn)定、難以適應(yīng)城鎮(zhèn)要求或暫時不愿落戶的人口，要以居住證為載體強(qiáng)化基本公共服務(wù)，向其提供教育、醫(yī)療、就業(yè)、培訓(xùn)、住房等城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)及辦事便利，鼓勵城市群及都市圈內(nèi)居住證互認(rèn)，提升新居民融入城市能力。

第二，聚焦增強(qiáng)整體協(xié)同性，提高城市群發(fā)展質(zhì)量。一方面，要全面實施城市群規(guī)劃，加快建立城市群協(xié)同發(fā)展機(jī)制和配套政策，促進(jìn)城市群內(nèi)大中小城市和小城鎮(zhèn)網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展；在城市群內(nèi)選擇若干具備條件的中心城市和周邊中小城市，打造同城效應(yīng)明顯、一體化程度高的都市圈。另一方面，要分類建設(shè)中小城市、特色小鎮(zhèn)等城鎮(zhèn)體系的節(jié)點和末端，加快培育新生中小城市，落實《關(guān)于規(guī)范推進(jìn)特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)建設(shè)的若干意見》，引導(dǎo)特色小鎮(zhèn)健康發(fā)展。

第三，聚焦補(bǔ)好弱項短板，提升城市發(fā)展質(zhì)量。一方面，要提升城市經(jīng)濟(jì)質(zhì)量，補(bǔ)好優(yōu)質(zhì)供給不足的短板，建設(shè)實體經(jīng)濟(jì)、科技創(chuàng)新、現(xiàn)代金融、人力資源協(xié)同發(fā)展的產(chǎn)業(yè)體系，構(gòu)建城市間尤其是城市群內(nèi)橫向錯位發(fā)展、縱向分工協(xié)作的產(chǎn)業(yè)格局，支持東部地區(qū)培育世界級先進(jìn)制造業(yè)集群。另一方面，要優(yōu)化城市空間布局，加快劃定生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界3條控制線以及生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)空間，補(bǔ)齊市政設(shè)施短板，建設(shè)綠色人文智慧城市，優(yōu)先發(fā)展公共交通，加強(qiáng)停車設(shè)施建設(shè)。2018年再改造各類棚戶區(qū)580萬套。

第四，聚焦完善體制機(jī)制，推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展。做好城鄉(xiāng)融合發(fā)展頂層設(shè)計，堅持以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，加快形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補(bǔ)、全面融合、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系。一方面，要圍繞城鄉(xiāng)要素自由流動和平等交換，破除要素下鄉(xiāng)各種障礙，吸引資本、技術(shù)、人才等要素更多向鄉(xiāng)村流動，推動城鄉(xiāng)要素配置合理化、產(chǎn)業(yè)發(fā)展融合化。另一方面，要圍繞城鄉(xiāng)公共資源均衡配置，加快推動城市水電路氣訊等基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸、教文衛(wèi)體養(yǎng)老等基本公共服務(wù)向農(nóng)村覆蓋，推動城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施聯(lián)通化、公共服務(wù)均等化。

第五，聚焦激發(fā)市場活力，深化城鎮(zhèn)化關(guān)鍵制度改革。要充分發(fā)揮綜合試點改革平臺作用，挖掘推廣可復(fù)制的經(jīng)驗和模式。深化城鄉(xiāng)土地制度改革，盤活存量土地資源，改進(jìn)耕地占補(bǔ)平衡管理辦法，完善農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”制度，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”。積極拓寬資金投入渠道，推動政銀企等方面進(jìn)行成本合理、期限匹配的資金投入，平衡好城鎮(zhèn)化項目融資規(guī)模與地方債務(wù)承受能力之間的關(guān)系，提高新型城鎮(zhèn)化建設(shè)資金使用效率和水平，防范化解隱性債務(wù)風(fēng)險。