【摘 要】 在我國對(duì)行政自由裁量權(quán)的規(guī)制研究的較多，但是，近年由于各級(jí)行政機(jī)關(guān)也紛紛規(guī)范自身的行政行為，使得對(duì)于行政自由裁量權(quán)加以限制。對(duì)裁量基準(zhǔn)規(guī)制自由裁量權(quán)的理論和現(xiàn)實(shí)展開分析并針對(duì)現(xiàn)有的問題進(jìn)行研究，有助于推進(jìn)依法行政，具有一定的現(xiàn)實(shí)意義。

【關(guān)鍵詞】 行政裁量基準(zhǔn) 行政自由裁量權(quán) 權(quán)力規(guī)制

一、裁量基準(zhǔn)對(duì)自由裁量權(quán)進(jìn)行規(guī)制的理論基礎(chǔ)

（一）行政裁量基準(zhǔn)正當(dāng)性論證。行政裁量基準(zhǔn)是行政機(jī)關(guān)為規(guī)范其自身行為。根據(jù)具體的執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)和現(xiàn)實(shí)情況，在法律法規(guī)許可的范圍內(nèi)制定的一種具體執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。行政機(jī)關(guān)在其權(quán)限內(nèi)制定執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，也可以認(rèn)為是行使立法性自由裁量權(quán)的體現(xiàn)。在西方的傳統(tǒng)“三權(quán)分立”理論中，行政機(jī)關(guān)行使立法性自由裁量權(quán)缺乏正當(dāng)性的。該理論認(rèn)為立法權(quán)屬于立法機(jī)關(guān)，在立法機(jī)關(guān)進(jìn)行授權(quán)以前，行政機(jī)關(guān)不能進(jìn)行立法活動(dòng)，而立法性自由裁量權(quán)的行使是超越了這一種理論的限制。雖然我國法律中也有類似的“法律保留”原則，但該原則僅僅針對(duì)涉及國家基本制度與限制公民基本權(quán)利等較為重大的事項(xiàng)。因此，行政機(jī)關(guān)在其職權(quán)范圍內(nèi)制定裁量基準(zhǔn)與現(xiàn)行的法律制度并不相沖突。

（二）行政裁量基準(zhǔn)對(duì)行政自由裁量權(quán)規(guī)制的必要性。隨著社會(huì)的發(fā)展，國家的功能日漸增多，而立法機(jī)關(guān)不可能事無巨細(xì)的制定法律以規(guī)范行為，因此就需要立法機(jī)關(guān)給行政機(jī)關(guān)留出自由裁量的余地以應(yīng)對(duì)各類的現(xiàn)實(shí)情況。黃學(xué)賢教授認(rèn)為：“由于行政權(quán)的直接性、廣泛性、主動(dòng)性等特征，使得自由裁量成為行政法領(lǐng)域中一個(gè)永恒的現(xiàn)象，從而也是行政法學(xué)研究中一個(gè)永恒的課題?！钡歉鶕?jù)現(xiàn)實(shí)情況發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)階段我國行政執(zhí)法人員的執(zhí)法水平尚有待提高，不合理地使用自由裁量權(quán)的情況依然存在，行政機(jī)關(guān)有必要通過除立法以外的手段對(duì)行政自由裁量權(quán)進(jìn)行規(guī)制，而制定裁量基準(zhǔn)則是行政機(jī)關(guān)規(guī)制其自由裁量權(quán)的有效手段之一。

二、裁量基準(zhǔn)對(duì)自由裁量權(quán)的規(guī)制實(shí)例

行政裁量基準(zhǔn)在一定程度上來說是對(duì)相應(yīng)法律規(guī)范的具體和細(xì)化。上海市民政局2017年11月15日發(fā)布的《本市城市居民享受最低生活保障待遇違法行為行政處罰裁量基準(zhǔn)（試行）》（下簡稱“《裁量基準(zhǔn)》”）為例進(jìn)行分析。

該《裁量基準(zhǔn)》第二部分第一條規(guī)定，“（一）采取虛報(bào)、隱瞞、偽造等手段，騙取享受城市居民最低生活保障待遇的，按照下列裁量標(biāo)準(zhǔn)處理或處罰：1.騙取2個(gè)月以下城市居民最低生活保障金的，給予批評(píng)教育，追回其冒領(lǐng)的城市居民最低生活保障金。2.騙取3至4個(gè)月……，給予警告，追回……處冒領(lǐng)金額1倍罰款。3.騙取5至6個(gè)月……追回……處冒領(lǐng)金額2倍罰款。4.騙取7個(gè)月以上……追回……處冒領(lǐng)金額3倍罰款?！倍摋l裁量基準(zhǔn)依據(jù)的是國務(wù)院制定的行政法規(guī)，即《城市居民最低生活保障條例》（下簡稱“《條例》”）第十四條第一項(xiàng)之規(guī)定，“……情節(jié)惡劣的，處冒領(lǐng)金額1倍以上3倍以下的罰款……”。在原條例中對(duì)于騙取者的處罰條件的規(guī)定僅為“情節(jié)惡劣”，且對(duì)于處罰的具體數(shù)額規(guī)定為一個(gè)區(qū)間。但是上海市民政局制定的裁量基準(zhǔn)則結(jié)合實(shí)際將該區(qū)間進(jìn)行了細(xì)化。正如周佑勇教授所言：“在某種意義上，情節(jié)的細(xì)化技術(shù)扮演著更為核心的角色，決定著裁量基準(zhǔn)設(shè)定的合理程度和實(shí)施的效果好壞，從而決定著其建構(gòu)功能的發(fā)揮?！?/p>

三、裁量基準(zhǔn)對(duì)自由裁量權(quán)的規(guī)制作用

（一）指導(dǎo)作用。實(shí)踐中的執(zhí)法工作十分復(fù)雜，而行政機(jī)關(guān)執(zhí)法人員在具體執(zhí)法工作之中面對(duì)各種不同的情況難免會(huì)存在認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)以及處理上的缺陷。就像上文所描述的上海市的情況一樣，將情況分類，采取不同的措施，與之相對(duì)應(yīng)的行政機(jī)關(guān)的工作人員得以以此為指導(dǎo)依據(jù)開展工作，一定程度上減少了行政執(zhí)法過程中由于客觀原因所造成的失誤。

（二）限制作用。裁量基準(zhǔn)既是對(duì)于行政機(jī)關(guān)行使自由裁量權(quán)的指導(dǎo)也是對(duì)其行使自由裁量權(quán)的限制。雖然可以自由裁量，但是也是對(duì)具體的處罰范圍進(jìn)行了一定的約束，要使行政機(jī)關(guān)在規(guī)定的條件下行使權(quán)力。通過制定《裁量基準(zhǔn)》，行政機(jī)關(guān)限制了自身及其所屬執(zhí)法人員對(duì)于行政自由裁量權(quán)行使，某程度上減小了人為因素對(duì)于執(zhí)法工作的干擾。此外，由于裁量基準(zhǔn)的制定者與執(zhí)行者雖然同為行政機(jī)關(guān)卻分屬于行政機(jī)關(guān)的不同部門，在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部形成了對(duì)其自由裁量權(quán)行使的互相制約。

（三）追責(zé)作用。行政機(jī)關(guān)制定裁量基準(zhǔn)是其將機(jī)關(guān)所有的自由裁量權(quán)從各個(gè)執(zhí)法人員手中部分收回并統(tǒng)一行使。制定裁量基準(zhǔn)能夠相對(duì)有效的防止權(quán)責(zé)不一情況的發(fā)生，明確行政機(jī)關(guān)自身與行政機(jī)關(guān)各級(jí)部門以及執(zhí)法人員在不當(dāng)行使自由裁量權(quán)之后所形成的責(zé)任并進(jìn)行追究。

四、裁量基準(zhǔn)對(duì)自由裁量權(quán)規(guī)制的現(xiàn)存問題及對(duì)策

（一）自由裁量權(quán)的過度限制。雖然制定行政裁量基準(zhǔn)能有效規(guī)制行政自由裁量權(quán)，但過于精細(xì)的行政裁量基準(zhǔn)的制定會(huì)導(dǎo)致對(duì)于行政自由裁量權(quán)的過度限制。這種過度限制可能會(huì)導(dǎo)致裁量基準(zhǔn)與法律法規(guī)本身的規(guī)范產(chǎn)生沖突。不論多么精細(xì)的行政裁量基準(zhǔn)都不可能將現(xiàn)實(shí)的所有情況悉數(shù)考慮，而其所設(shè)情況卻與處理辦法一一對(duì)應(yīng)。 對(duì)此，行政機(jī)關(guān)應(yīng)該提高對(duì)裁量基準(zhǔn)的制定水平，嚴(yán)格依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)以保證裁量基準(zhǔn)的合法性。

（二）裁量基準(zhǔn)的制定。我國各級(jí)行政機(jī)關(guān)制定的裁量基準(zhǔn)一般都會(huì)公布，但裁量基準(zhǔn)的制定卻并一定不公開透明。雖然，裁量基準(zhǔn)的制定屬于政府的內(nèi)部事務(wù)，但其是對(duì)應(yīng)行政執(zhí)法工作的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，與公共利益息息相關(guān)。在大力推進(jìn)依法治國的今天，加強(qiáng)對(duì)于權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督顯得尤為重要，對(duì)制定裁量基準(zhǔn)的監(jiān)督必不可少。行政機(jī)關(guān)應(yīng)該遵循合法、公開的原則，著力對(duì)裁量基準(zhǔn)的制定程序進(jìn)行規(guī)范，從而實(shí)現(xiàn)行政裁量基準(zhǔn)對(duì)于行政自由裁量權(quán)的有效規(guī)制。

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作者簡介：魯晨珺，1992年3月9日，女，藏，甘肅臨潭，研究生在讀，甘肅政法學(xué)院，憲法學(xué)與行政法學(xué)。