陸馨怡

【摘要】近年來，隨著中國經(jīng)濟(jì)建設(shè)步伐的加快，國家的政府性支出大幅增加，部分地方政府自身財(cái)力捉襟見時(shí)。于是地方政府大量舉債，使得地方政府性債務(wù)規(guī)模不斷增加，并在中國地方政府債務(wù)管理中出現(xiàn)了一系列問題。本文通過從國內(nèi)的具體情況出發(fā)，分析研究地方政府債務(wù)管理的背景意義，當(dāng)前債務(wù)管理中出現(xiàn)的問題，分析這些問題產(chǎn)生的原因，提出了適合我國國情的合理化建議，希望對(duì)完善中國地方性債務(wù)管理起到一定的促進(jìn)作用。

【關(guān)鍵詞】地方政府 債務(wù)管理 對(duì)策分析

一、地方政府債務(wù)的界定

地方政府債務(wù)的界定。地方政府債務(wù)指地方政府通過各種方式直接舉債融資，負(fù)有直接償還責(zé)任的債務(wù)，以及為其他借債主體提供擔(dān)保、負(fù)有間接償還義務(wù)的債務(wù)。地方政府債務(wù)這一概念存在狹義與廣義之分。從狹義上說，地方政府債務(wù)即是地方政府作為債務(wù)人，在法律上承擔(dān)了向債權(quán)人還本付息的義務(wù)。從廣義上說，地方政府債務(wù)還應(yīng)該包括由政府行為引起的，未來可能會(huì)導(dǎo)致政府承擔(dān)支付義務(wù)的事項(xiàng)。

二、我國地方債務(wù)及其管理的現(xiàn)狀

（一）債務(wù)總量巨大且增長速度快

隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，我國地方政府對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的支持力度不斷加大，資金投入量不斷地上升。然而，在實(shí)際的建設(shè)過程中，地方政府的財(cái)力不能夠滿足建設(shè)的需求，政府不得不以向外借債的方式來滿足建設(shè)投資的需求。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國縣級(jí)平臺(tái)公司的數(shù)量不斷增多，地方政府債務(wù)的規(guī)模也在不斷增大?！吨袊鴩屹Y產(chǎn)負(fù)債表2015》顯示，截至2014年底，地方政府總資產(chǎn)108.2萬億元，總負(fù)債30.28萬億元，凈資產(chǎn)77.92萬億元。從2010年年底至2013年6月底的兩年半時(shí)間內(nèi)，全口徑的地方政府性債務(wù)余額增長了7.2萬億元，增幅為67.3%，年復(fù)合增長率為22.9%。這一增速雖然低于2009年61.92%的水平，卻超過了同期GDP的年均增長8.5%的水平。巨大的債務(wù)規(guī)模、高速的增長速率，使得地方政府和中央政府的的發(fā)展了形成了巨大的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，影響到國家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和穩(wěn)定。

（二）地方政府融資平臺(tái)公司管理不善

地方政府主要是通過地方的融資平臺(tái)向外借貸融資。但是一方面，地方上的融資平臺(tái)其管理機(jī)制存在漏洞，在治理結(jié)構(gòu)、責(zé)任落實(shí)以及實(shí)際操作方面中都存在不規(guī)范的現(xiàn)象；另一方面，地方政府對(duì)這些融資公司的監(jiān)管力度不夠，在進(jìn)行接待時(shí)并不完全了解該平臺(tái)公司的實(shí)際情況和信譽(yù)，在地方政府承擔(dān)全部責(zé)任的情況下，一旦出現(xiàn)違約，我國經(jīng)濟(jì)將會(huì)受到巨大沖擊。

（三）地方政府借債融資不規(guī)范

當(dāng)前，我國地方政府在借貸融資方面的規(guī)范性有著較大的不足，地方政府性債務(wù)管理的一般性機(jī)制不健全，規(guī)章制度缺乏規(guī)范，相應(yīng)的規(guī)章制度建設(shè)不健全，地方上收支計(jì)劃不完善，尚未形成對(duì)應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)對(duì)債務(wù)實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一有效的管理，做到專款專用。同時(shí)舉債行為隨意，主觀隨意性較強(qiáng)，缺乏科學(xué)性。即使在中央下達(dá)了規(guī)范文件后，仍然有很大一部分違規(guī)融資現(xiàn)象的存在。

（四）償債能力不足

由于缺乏有效的債務(wù)償還機(jī)制，目前我國地方政府債務(wù)的償還具有被動(dòng)性，沒有將政府債務(wù)的償還完全納入年度計(jì)劃，急躁安排償債資金，只是到需要還本付息時(shí)才被迫介入，或是通過預(yù)算扣款等方式被動(dòng)還債，依靠舉新債來還舊債。

現(xiàn)階段中國正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，國際大環(huán)境仍不樂觀，且人口紅利減少，經(jīng)濟(jì)下行壓力巨大，地方政府面臨著財(cái)政收入增幅降低的風(fēng)險(xiǎn)。地方政府本身作為公共產(chǎn)品的提供者，政府基金性收入很難與企業(yè)利潤相比，本身不以盈利為目的，很難從投資中得到較高的回報(bào)，因而自身償債能力存在一定限度。

三、地方政府債務(wù)管理問題形成的原因分析

（一）政府預(yù)算制度的不健全

《預(yù)算法》規(guī)定：地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務(wù)院另有規(guī)定的除外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。若地方政府財(cái)政資金不足的情形下，中央政府只允許地方政府以擔(dān)?；蛘咂渌问竭M(jìn)行融資，不允許發(fā)行地方債，從而加重了地方政府隱性或有負(fù)債，不利于對(duì)地方政府債務(wù)規(guī)模和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的有效控制。

此外，由于我國預(yù)算外資金不納入預(yù)算管理，缺乏嚴(yán)格的監(jiān)督和制約，使得預(yù)算外資金帳戶成為地方政府債務(wù)的庇護(hù)傘，導(dǎo)致預(yù)算支出受制于地方稅收收入的剛性，地方政府只能從預(yù)算外資金尋找突破口，舉債便由此成為地方政府化解地方收支矛盾的重要策略。

（二）地方行政管理體制的缺陷

在地方政府債務(wù)中有很大一部分是由政府的直接行為所導(dǎo)致的，因此可以說，政府行政管理體制的缺陷直接導(dǎo)致了地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題的形成。

首先，干部的績效考核不科學(xué)。當(dāng)前政府官員考核的重點(diǎn)是GDP增速、地方政府財(cái)政收入以及本年度上繳上級(jí)資金的完成情況，而債務(wù)的負(fù)擔(dān)狀況，債務(wù)的償還情況等反映地方政府性債務(wù)問題的指標(biāo)卻不納入地方政府政績的考核評(píng)價(jià)體系。這樣容易造成基層政府追求績效，急于在任期內(nèi)做出成績，不惜大規(guī)模舉債增加新債，甚至以高貸款率為代價(jià)貸出資金來發(fā)展經(jīng)濟(jì)及城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，只管借錢舉債而不計(jì)成本效益，只關(guān)心政治前景，這種行為短期化使得政府債務(wù)規(guī)模不斷增大。

其次，債務(wù)事后的問責(zé)機(jī)制不健全。我國地方政府的人事更替較為頻繁，官員決策事后責(zé)任的追究制度并未形成，從而減少對(duì)決策失誤的責(zé)任機(jī)制。政府行為的不規(guī)范，促成了負(fù)債的產(chǎn)生和積累。

最后是沒有統(tǒng)一的部門去管理地方政府的債務(wù)。目前，在我國，盡管制度上規(guī)定了各級(jí)地方財(cái)政部門來對(duì)各地的地方政府債務(wù)進(jìn)行管理，但是現(xiàn)實(shí)中我們發(fā)現(xiàn)，各個(gè)層級(jí)的財(cái)政部門并沒有盡心盡力地去完成對(duì)地方政府債務(wù)的管理。他們往往只對(duì)自己負(fù)責(zé)的財(cái)政部分進(jìn)行管理，有一種“事不關(guān)己，高高在上”的狀態(tài)，充分說明了我國財(cái)政體制的不嚴(yán)謹(jǐn)，這樣不僅會(huì)造成無法掌握我國的地方政府債務(wù)情況，也會(huì)使得各地政府在增加債務(wù)方面少了節(jié)制。

四、化解我國地方政府債務(wù)問題的有效途徑

當(dāng)前，地方政府的債務(wù)規(guī)模龐大，給地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的和諧穩(wěn)定帶來了嚴(yán)重危害，必須要引起高度重視。通過分析我國債務(wù)問題的現(xiàn)狀和原因，防范和化解地方的債務(wù)問題，應(yīng)該按照分類管理和綜合管理的原則，建立起規(guī)范、適度和透明、高效的地方債務(wù)管理機(jī)制。

（一）編制地方政府的債務(wù)預(yù)算

地方政府的預(yù)算應(yīng)按照地方政府債務(wù)的資金來源和其支出的結(jié)構(gòu)，來反映政府債務(wù)資金的借入、使用和償還的情況。地方政府債務(wù)預(yù)算應(yīng)該把包括償債資金的收支預(yù)算，償債資金的收支預(yù)算和債務(wù)資金收支平衡預(yù)算在編制預(yù)算時(shí)應(yīng)注意債務(wù)種類和項(xiàng)目的完整性。

（二）進(jìn)一步規(guī)范完善分稅制財(cái)政體制

首先，要強(qiáng)化政府間事權(quán)財(cái)權(quán)的合理劃分。按照公平透明的原則，合理劃分政府的財(cái)權(quán)，確保政府事權(quán)和財(cái)權(quán)相統(tǒng)一，以法律的形式加以明確，從而保證各級(jí)政府履職需要，形成穩(wěn)定的各級(jí)地方主體稅種，建立起各級(jí)財(cái)政收入的穩(wěn)定增長機(jī)制，賦予地方政府適當(dāng)?shù)亩愂展芾頇?quán)限，減少地方政府融資的數(shù)量，提升債務(wù)的可控度。

其次，完善財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付制度。以法律的形式對(duì)轉(zhuǎn)移支付的標(biāo)準(zhǔn)和分配方法進(jìn)行規(guī)定，減少人為因素的干擾和影響，提高資金的使用效率。同時(shí)，調(diào)整各項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的比重，從而解決地方政府財(cái)政的資金缺口問題，避免地方政府舉債行為。

（三）建立嚴(yán)格的地方政府債務(wù)投資責(zé)任制

嚴(yán)格落實(shí)債務(wù)投資決策責(zé)任，在各級(jí)政府使用、管理貸款資金時(shí)，要建立嚴(yán)格的債務(wù)投資決策責(zé)任制，以規(guī)范的形式明確項(xiàng)目負(fù)責(zé)人所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的管理和償債責(zé)任。通過加強(qiáng)對(duì)政府債務(wù)資金項(xiàng)目的可行性評(píng)估、論證和設(shè)計(jì)方案，鼓勵(lì)政府將資金投向交通道路、基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護(hù)等涉及公眾利益的方面，充分發(fā)揮資金的投放效益。

建立起決策責(zé)任機(jī)制后，也要建立起相應(yīng)的債務(wù)追溯問責(zé)制。將債務(wù)的借、用、還納入領(lǐng)導(dǎo)干部的考核標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)盲目舉債，搞低水平重復(fù)建設(shè)，浪費(fèi)資源，或是工作失職，無法按期償還本息者，要追究直接責(zé)任人的責(zé)任，問題較為嚴(yán)重的追究法律責(zé)任。

（四）擴(kuò)大地方政府財(cái)源建設(shè)

地方政府債務(wù)問題突出的主要原因在于地方政府財(cái)力捉襟見肘，在分稅制體制下，地方政府獲得財(cái)政收入與事權(quán)不相匹配，同時(shí)，地方政府融資渠道較為單一，造成了對(duì)債務(wù)的依賴性較強(qiáng)。因此，擴(kuò)大政府的財(cái)源，可以讓政府擁有更多的可支配資金，更好地履行其職能。當(dāng)前，我國地方政府的融資渠道較為單一，信貸、外債等間接融資多，直接融資少，這樣會(huì)導(dǎo)致債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)過高，也影響到政府在提供公共產(chǎn)品中的自主性。從我國的具體國情來看，除了傳統(tǒng)的如信貸和舉外債等間接融資方式外，地方政府還可以利用預(yù)算外資金、盤活國有資產(chǎn)、發(fā)行準(zhǔn)地方債券、經(jīng)營城市資產(chǎn)、項(xiàng)目融資以及產(chǎn)業(yè)投資基金等方式來擴(kuò)大財(cái)源，募集資金，改善債務(wù)負(fù)擔(dān)較重的情況。

五、結(jié)論

現(xiàn)階段，我國各級(jí)地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)復(fù)雜，種類繁多，龐大的債務(wù)規(guī)模已經(jīng)引起了社會(huì)各界的警覺，地方政府的債務(wù)管理問題一再被提及。當(dāng)我們充分了解了地方政府債務(wù)產(chǎn)生的合理性的以及必要性的同時(shí)，也應(yīng)該清醒地認(rèn)識(shí)到無序地方政府債務(wù)管理也會(huì)帶來許多負(fù)面效應(yīng)，影響財(cái)政資金地運(yùn)行和經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定，甚至?xí)l(fā)社會(huì)問題。因此要盡快建立起規(guī)范、適度和透明、高效的地方債務(wù)管理機(jī)制，防范和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，確保我國經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定、和諧、健康發(fā)展。

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