廣州地鐵集團有限公司

0 引 言

2017年3月，國務院總理李克強在第十二屆全國人民代表大會第四次會議上作政府工作報告，正式提出要推動內地與港澳深化合作，研究制定粵港澳大灣區(qū)（以下簡稱灣區(qū)）城市群發(fā)展規(guī)劃，發(fā)揮港澳獨特優(yōu)勢，提升在國家經(jīng)濟發(fā)展和對外開放中的地位與功能。在此背景下，灣區(qū)城市將在現(xiàn)有協(xié)作發(fā)展的基礎上進一步融合，并對城市公共交通服務提出更高的要求。本文嘗試整理了目前灣區(qū)內主要城市軌道交通的規(guī)劃建設情況，分析了目前存在的強化中心、強化跨市銜接、強化樞紐、強化重點區(qū)域等發(fā)展趨向，并嘗試展望灣區(qū)城市未來的軌道交通發(fā)展方向和提出相關建議。

1 粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃

1.1 粵港澳大灣區(qū)城市基本情況

粵港澳大灣區(qū)，位于中國南部沿海、廣東核心地區(qū)、珠江口區(qū)域，包括珠三角的廣州、深圳、佛山、東莞、珠海、中山、肇慶、惠州、江門9市與香港、澳門兩個特別行政區(qū)，陸地面積約5.6萬km2。灣區(qū)面積分別是紐約灣區(qū)、東京灣區(qū)、舊金山灣區(qū)的2.6倍、1.5倍和3.1倍。

表1 粵港澳大灣區(qū)與世界三大著名灣區(qū)對比表（2016年）

表2 粵港澳灣區(qū)城市2017年全年GDP統(tǒng)計（億元）

2016年灣區(qū)城市群的GDP總量已經(jīng)達到1.36萬億美元，超過了美國舊金山灣區(qū)；2016年灣區(qū)經(jīng)濟增速分別是紐約灣區(qū)、東京灣區(qū)、舊金山灣區(qū)的2.26倍、2.19倍和2.93倍，未來發(fā)展勢頭強勁，數(shù)年內有望超過東京灣區(qū)成為全球經(jīng)濟總量最大的灣區(qū)城市群[1]。2017年，灣區(qū)GDP總值約為人民幣10.028萬億元（詳見表2），占全國12%，人均GDP超過2萬美元的城市有5座，超過1萬美元的城市有9座；廣州、深圳兩座城市GDP分別占灣區(qū)9市總量接近30%，分別占灣區(qū)9+2市總量超過20%。

1.2 灣區(qū)呈現(xiàn)差異化和融合發(fā)展趨勢

近年來，灣區(qū)內部呈現(xiàn)差異化但又相互融合的發(fā)展態(tài)勢。其中香港、廣州和深圳為第一梯隊，灣區(qū)內GDP占比均超過20%；佛山和東莞為第二梯隊；惠州、中山、澳門等為第三梯隊。廣州作為國際產(chǎn)業(yè)服務中心和全球性物流樞紐中心，也是嶺南文化中心及華南重工中心，具有科研資源豐富、交通便利和完整的產(chǎn)業(yè)鏈優(yōu)勢；深圳則在金融領域、科技創(chuàng)新、新興產(chǎn)業(yè)、生態(tài)環(huán)境等方面具有超強競爭實力[2]。同時，根據(jù)廣東省政府印發(fā)的《廣東省沿海經(jīng)濟帶綜合發(fā)展規(guī)劃（2017～2030年）》[3]，廣州的定位為國家中心城市、綜合性門戶城市、國家創(chuàng)新城市、國際性綜合交通樞紐、21世紀海上絲綢之路戰(zhàn)略支點；深圳的定位全國經(jīng)濟中心城市、國家創(chuàng)新型城市、國家科技和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新中心、21世紀海上絲綢之路戰(zhàn)略支點，兩座城市在政策層面都被定義為中心性城市。兩座中心城市在其高速發(fā)展的同時，也競相將經(jīng)濟影響力延伸至鄰近城市區(qū)域，并試圖將這些區(qū)域納入自己的經(jīng)濟版圖，如廣州與佛山、東莞西部和北部；深圳與東莞東部和南部、深圳與惠州南部等地的融合。除了上述區(qū)域，中山、珠海、惠州等城市也表現(xiàn)出強烈的與廣州、深圳兩市合作意愿?？深A見未來灣區(qū)內將形成以廣深為雙中（核）心，周邊城市圍繞發(fā)展的區(qū)域格局。

2 灣區(qū)背景下城市軌道交通規(guī)劃建設的變化

2.1 灣區(qū)經(jīng)濟融合對城市軌道交通提出新要求

2.1.1 中心城市需要快速聯(lián)接周邊區(qū)域

為了充分保證重心城市與周邊區(qū)域的影響力，中心城市需將城市之間的交通聯(lián)系時間控制在一定范圍內，并盡可能縮短旅行時間，一小時交通圈能夠囊括的范圍將極大地影響中心城市的經(jīng)濟勢力范圍。在上述區(qū)域融合和雙中心格局形成的發(fā)展趨勢下，為了支持對周邊城市的經(jīng)濟擴張，中心城市需要建立起比以往能力更強大、速度更高的對外輻射交通系統(tǒng)，以使自身巨大經(jīng)濟能量能夠充分輻射至周邊城市，并將周邊區(qū)域牢牢地綁在自己的產(chǎn)業(yè)體系上。

2.1.2 需要強化樞紐的對外聯(lián)接

圖1 灣區(qū)內鐵路樞紐示意圖[4]

目前，廣深兩市已經(jīng)建成由空港和多個鐵路大站構成的客運樞紐群，通過這些樞紐，灣區(qū)內城市可以便捷的聯(lián)接世界各國和全國各地。為了進一步提升這些樞紐的作用，擴大其服務范圍，未來同樣需要在樞紐之間、樞紐與城市中心區(qū)、樞紐與重點產(chǎn)業(yè)點構建其能力強大、速度等級高的交通系統(tǒng)，使得乘客既可以便捷的在不同的遠程交通方式切換，也可以快速的往返于灣區(qū)重要區(qū)域與世界各地之間，見圖1。

2.1.3 需要強化重要區(qū)域之間的聯(lián)接

目前廣東省提出要建設南沙自貿(mào)區(qū)，構建中新知識城、國際創(chuàng)新城等廣深科技走廊重點區(qū)域[5]，為了實現(xiàn)這一設想，需要在這些重要區(qū)域之間、重要區(qū)域與城市中心之間、重要區(qū)域與樞紐之間構建起快速的交通連接，以便這些區(qū)域聯(lián)合協(xié)作、相互支持，充分發(fā)揮出規(guī)模效應。

2.2 灣區(qū)內城市軌道交通建設的當前發(fā)展情況

灣區(qū)內城市軌道交通總體呈現(xiàn)出快速發(fā)展的總體趨勢。廣深兩市均已構建起一定規(guī)模的城市軌道交通網(wǎng)絡并開始享受到網(wǎng)絡化運營帶來的好處，同時兩市也正抓緊擴大線網(wǎng)規(guī)模，增強線網(wǎng)的覆蓋范圍。除廣深外，佛莞兩市也開始建設其自身的軌道交通網(wǎng)絡。

據(jù)初步統(tǒng)計，截至2017年底，灣區(qū)內城市（除港澳）已建成開通城市軌道交通線路19條，約656 km，見表3，加上廣佛線、APM線接近700 km。另外，廣深佛莞均在優(yōu)化調整自身軌道交通線網(wǎng)，并積極推進新一輪建設規(guī)劃的編制報批工作。

2.3 灣區(qū)經(jīng)濟融合對灣區(qū)城市軌道交通規(guī)劃建設的初步影響

2.3.1 跨市線路增多

隨著灣區(qū)城市之間經(jīng)濟交往增加，區(qū)域經(jīng)濟進一步融合，灣區(qū)城市（特別是中心城市）開始規(guī)劃和建設跨市跨區(qū)域軌道交通線路。廣佛線是國內第一條跨越兩個城市的全地下城際快速軌道交通線路，該線路不僅帶動了沿線區(qū)域的發(fā)展，使得廣佛兩座城市之間的關系更為緊密，還催生出了一種新的生活形態(tài)，即在佛山居住和生活、在廣州工作。該線路的成功向其它城市證明和展示了跨市線路的規(guī)劃和建設是可行。廣州還與佛山順德區(qū)正在建設七號線西延段工程，將可連接廣州南站地區(qū)與順德的北滘新城地區(qū)；佛山市正在建設佛山地鐵二號線，將連接廣州南站地區(qū)。

除了上述已建和在建線路外，灣區(qū)內的數(shù)座城市都在研究新規(guī)劃銜接其它城市的軌道交通線路，如廣州計劃與佛山、東莞、中山等城市銜接；深圳計劃與香港、東莞、中山、惠州銜接等；珠海計劃與廣州等城市銜接；清遠計劃與廣州銜接。結合各地公布的線網(wǎng)規(guī)劃和相關官方報道可以整理出以下主要銜接通道，見表4。

2.3.2 強化了對樞紐的支持

以廣州為例，從公布的線網(wǎng)規(guī)劃和公開報導來看，已經(jīng)實現(xiàn)了樞紐設施的城市軌道交通規(guī)劃全覆蓋，對機場、火車站等重要樞紐均規(guī)劃有軌道交通線路進行銜接，見表5。如廣州火車站同時有2、5、11和14號線4條線路銜接；白云機場同時有3號線、9號線以及廣佛環(huán)城際銜接；廣州南站樞紐同時有2號線和7號線銜接等[6]。在此基礎上，廣州又進一步強化了對這些樞紐的軌道交通支持，新規(guī)劃建設的18和22號線將南沙樞紐、廣州南樞紐、廣州東站樞紐串接起來，遠期還計劃與白云機場等重要節(jié)點串接，即在既有的地鐵銜接上，再增加一層快速的市域快線銜接，使得樞紐不再是孤立的個體，而是以群體形式發(fā)揮作用，樞紐城市正在形成。

表3 各城市軌道交通運營、建設和規(guī)劃情況梳理

表4 廣州及周邊城市軌道交通現(xiàn)有規(guī)劃銜接通道

表5 廣州市重要樞紐軌道交通線路銜接情況統(tǒng)計表

2.3.3 強化了對重要區(qū)域的支持

通過規(guī)劃建設軌道交通線路將城市發(fā)展重點區(qū)域與樞紐、其它重點區(qū)域連接一向是城市發(fā)展的一項重要手段。目前國家提出要構建粵港澳大灣區(qū)、建設南沙新區(qū)（南沙自貿(mào)區(qū)），廣東省也提出要構建廣深科技創(chuàng)新走廊，這些新的重點發(fā)展區(qū)域同樣亟需軌道交通的服務支持。從公開的報導來看，除了開展支持南沙的18和22號線建設外，廣州還謀劃建設服務知識城地區(qū)的知識城至機場專線、知識城至南沙線路、知識城至廣州東站線路[7]，意圖通過快速的軌道交通將新區(qū)、新城的時空距離拉近，并通過主城區(qū)的強大資源推動新區(qū)的建設。

3 灣區(qū)城市軌道交通的未來發(fā)展方向

3.1 區(qū)域線網(wǎng)融合

在上述趨勢下，在可預見的未來20年內（2035年前），灣區(qū)城市軌道交通網(wǎng)絡將進一步融合并形成一張相互滲透的超級網(wǎng)絡，而這一超級網(wǎng)絡將有以下兩個主要特征：

一是以廣深為雙核心輻射周邊城市，重點強化廣佛、廣莞、深莞銜接。

二是融合方式將呈現(xiàn)將由現(xiàn)在的邊界換乘轉變?yōu)橹行闹边_互聯(lián)的轉變，相鄰城市將互相把市域快線線路延伸至對方城市的腹地，將兩座城市的核心和重要區(qū)域快速連接起來，城市中心間的旅行時間控制在40～60分鐘左右，同城組團間的旅行時間控制在60分鐘內，外圍組團到中心城區(qū)的時間控制在40分鐘內。

3.2 線網(wǎng)分層建設

城市規(guī)劃者有時希望利用軌道交通在重要節(jié)點間構建起快速聯(lián)系，而沿線居民則希望通過軌道交通解決迫切的出行問題，如何平衡這一矛盾往往是城市決策者要面臨的難題。該問題的其中一種解決方式是將使用的交通系統(tǒng)由單一向多元轉變，為了同時滿足重點地區(qū)之間的快速直達與線路沿線交通出行的雙重需求，未來可考慮在同一軌道通道或方向上同時建設快慢兩種軌道交通系統(tǒng)，快速系統(tǒng)用于實現(xiàn)重要節(jié)點之間的快速直達，慢速系統(tǒng)則用于照顧沿線居民的出行需要，兩個系統(tǒng)在某些重要節(jié)點換乘以便于乘客在兩種出行需求之間進行切換。

3.3 新制式的引入

為了進一步擴展自己的經(jīng)濟疆域并鞏固對既有經(jīng)濟勢力范圍的控制，中心城市將會選擇采用越來越高等級的軌道交通系統(tǒng)，如廣州最近策劃的知識城至機場專線將可能采用200 km以上速度甚至于250 km速度以上的軌道交通系統(tǒng)。城市軌道交通的范疇，未來將由地鐵為主擴展至囊括多種系統(tǒng)制式，速度等級將由80～120 km擴展至80～250 km。

3.4 開展區(qū)域資源共享

按照目前灣區(qū)內城市的現(xiàn)有線網(wǎng)規(guī)劃和建設計劃，灣區(qū)內遠景年軌道交通線網(wǎng)將達到約1600 km的規(guī)模，其中2020年前建設線路達1100 km以上，因此未來區(qū)域內軌道交通裝備將達到非常龐大的規(guī)模。按照上述規(guī)模初步匡算，灣區(qū)內線網(wǎng)配置車輛合計將達到11000輛以上。由于廣深佛莞4市均在調整線網(wǎng)，未來區(qū)域內線網(wǎng)將可能翻一番，因此上述估計將會是趨于保守的。

另外，目前區(qū)域內共有10家軌道交通公司，見表6，其中廣深兩家地鐵采用一體化的管理模式，建設和運營線路規(guī)模較大，運營時間較長，體系較為完整。如果區(qū)域內軌道公司均獨立建設全套運營維護設施設備，容易造成資源的浪費，對于線網(wǎng)規(guī)模較小的城市，維持全套人員和設備的開銷也并不經(jīng)濟。因此，周邊城市將可能會考慮由已建立其體系的廣深兩市提供配套服務。

3.5 項目審批和建設模式發(fā)生創(chuàng)新

隨著跨市建設線路的大量增加，與城市軌道交通相關的各類行政審批也將由單一城市負責變?yōu)閮蓚€或多個城市聯(lián)合審批。例如，在立項方面，目前廣東省內城市的軌道交通建設規(guī)劃需報國家發(fā)改委后報國務院審批（廣深除外，由國家發(fā)改委審批后報國務院備案），可行性研究的審批已由廣東省發(fā)改委委托至各城市[8]，各市可獨自批復項目可研。在這種情況下，如要建設跨市線路，相關的兩市首先需要將線路納入各自最近申報的建設規(guī)劃中（前提是已納入線網(wǎng)規(guī)劃）并報國家審批；然后兩市可考慮聯(lián)合審批項目可研，或由其中一方委托另一方審批，而不需要兩市各對同一項目審批一次。

表6 粵港澳灣區(qū)區(qū)域軌道交通公司概況（億元）

同樣的變化還將會出現(xiàn)在后續(xù)建設和驗收工作中，建設工作可由線路的主導方進行，建設期的管理則可采用屬地管理的原則，分別由兩個城市的建設部門在一定協(xié)調機制下各自管理其行政區(qū)域內線路區(qū)段的建設，而驗收則可能采用類似于可研審批的方式，由兩市統(tǒng)一組織進行。以最近實施的廣州七號線西延段為例，經(jīng)由兩市政府同意，在2016年成立了廣東順廣軌道交通有限公司，按照“統(tǒng)一設計、統(tǒng)一報批、統(tǒng)一驗收”、“建管一體、機電一體、運營一體”的模式，以“投資屬地化、建設屬地化、產(chǎn)權屬地化”為原則進行建設[9]。

3.6 投資模式發(fā)生創(chuàng)新

城市軌道交通是需要大量資金支持的工程項目，以國家發(fā)改委于2017年批復的廣州與深圳兩市的近期建設規(guī)劃為例，每公里造價分別已達到9.03億元和8.51億元；如對2015～2017年間批復的各城市建設規(guī)劃情況統(tǒng)計，也可計算得出平均造價已接近7億元/公里了。另一方面，國家發(fā)改委在發(fā)改基礎49號文件對城市投入城市軌道交通建設的資金進行了嚴格限制，要求項目資本金比例不低于40%，政府資本金占當年城市公共財政預算收入的比例一般不超過5%。在此情況下，各地政府可用于城市軌道交通建設的資金非常有限，為了滿足日益增長的建設需求與有限資金之間的矛盾，必須進行投融資模式方面的研究創(chuàng)新，增大資本金的非政府來源。

4 結論與建議

4.1 盡快開展灣區(qū)城市群軌道交通互聯(lián)互通研究

灣區(qū)城市（特別是中心城市）應盡快開展灣區(qū)軌道交通互聯(lián)互通研究，研究應首先開展規(guī)劃層面的跨市合作，系統(tǒng)性梳理灣區(qū)各城市、各區(qū)域的人口、經(jīng)濟情況和發(fā)展計劃，然后分析各城市和區(qū)域之間的互聯(lián)互達需求，對于有互聯(lián)互通需求的區(qū)域之間，要研究互聯(lián)互通的規(guī)模和時空目標要求。在徹底摸清灣區(qū)內的互聯(lián)互通需求以后，可以有針對性的新規(guī)劃線路實現(xiàn)需求，對于某些有較高時空目標要求的互聯(lián)需求，可考慮采用高等級的軌道系統(tǒng)滿足需求；對于某些通道走廊上既有快速直連又有必要照顧沿線區(qū)域發(fā)展的，可考慮采用規(guī)劃兩條線路、快慢兼有的方式滿足需求。通過這樣的系統(tǒng)性研究，可清晰的掌握灣區(qū)內的互聯(lián)需求并統(tǒng)籌應對，避免了原來各自為政的問題。

4.2 積極開展立項審批、投融資、建設和運營模式創(chuàng)新的研究工作

在開展上述互聯(lián)互通研究的同時，為了保證規(guī)劃設想能夠順利實現(xiàn)，應同步積極開展立項審批、投融資、建設和運營模式方面的創(chuàng)新研究，探索各種可能的合作方案，為后續(xù)兩市或三市聯(lián)合建設跨市線路提供多個可供選擇的且有利于各方的協(xié)作方案，降低合作難度。遠期甚至可以形成若干貨架方案供城市決策者快速決策。

在投融資方面，為便于跨市線路實施，可考慮設立統(tǒng)一的項目投融資主體，建立常態(tài)化協(xié)調機制和機制、合理的建設出資分攤標準、科學的運營補虧機制和有效的資產(chǎn)管理模式。同時，為了滿足日益增長的建設需求與有限資金之間的矛盾，必須進行投融資模式方面的研究創(chuàng)新，增大資本金的非政府來源，如考慮引入民間資本，向社會募集資本金，通過政府和社會資本合作方式（PPP模式）建設；或考慮將軌道交通公司上市來募集資金；或考慮通過土地變現(xiàn)的方式來進行籌集資本金。

除了上述實施層面的措施，相關城市還應在政府層面建立起高效有力的協(xié)調機制，以協(xié)調規(guī)劃和實施過程中遇到的各類問題。

4.3 繼續(xù)推進資源共享方面的研究工作

在現(xiàn)有資源共享配置的基礎上，灣區(qū)城市（特別是中心城市）應繼續(xù)開展資源共享研究，并突破市域行政邊界限制，從區(qū)域的角度統(tǒng)籌考慮線網(wǎng)的資源共享需求。

另外，近年來由于技術發(fā)展，大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能、VR/AR等新技術開始廣泛應用于各行各業(yè)，建設智慧地鐵也成為一些城市提出來的新口號。智慧地鐵在城市軌道交通領域依托先進的科技手段，以城市智能交通系統(tǒng)體系框架為指導，目的在于建成“高效、環(huán)保、安全、舒適、先進”的智慧交通與客運體系，大幅提高城市軌道交通系統(tǒng)的管理水平和運行效率，降低運營成本，提升安全防控能力，為出行者提供全方位的交通信息服務和便利、高效、快捷、經(jīng)濟、安全、人性和只能的城市軌道交通客運服務，同時提升企業(yè)綜合競爭實力并發(fā)揮企業(yè)行業(yè)引導作用。

[1][2] 粵港澳大灣區(qū)研究院. 粵港澳大灣區(qū)研究報告[R].廣州：粵港澳大灣區(qū)研究院， 2017.

[3] 廣東省政府. 廣東省沿海經(jīng)濟帶綜合發(fā)展規(guī)劃（2017～2030年）[R].廣州：廣東省人民政府，2017.

[4] 鐵路總公司、廣東省政府. 廣州鐵路樞紐規(guī)劃（2016～2030年）[R]. 廣州：鐵路總公司、廣東省人民政府，2016.

[5] 廣深科技創(chuàng)新走廊規(guī)劃[R].廣州：廣東省人民政府，2017.

[6] 廣州市國規(guī)委. 廣州市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃（公示）[R].廣州：廣州市國土規(guī)劃委，2016.

[7] 廣州開發(fā)區(qū)國規(guī)局. 傳達學習任學鋒書記有關指示精神和省市區(qū)安全生產(chǎn)工作會議精神[EB/OL].（2017-07-26）. http://www.gzfinance.gov.cn/gzgov/skfq/201707/abf8e1f d46144ef3a0aa38a2df1333de.shtml.

[8] 廣東省人民政府. 關于將一批省級行政職權事項調整由廣州、深圳市實施的決定[R].廣州：廣東省人民政府，2017.

[9] 廣州地鐵集團, 佛山鐵投集團. 廣佛軌道交通互聯(lián)互通白皮書專題研究報告[R].廣州：廣州地鐵集團，佛山鐵投集團，2018.