■ 詹希平/劉 昉

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0 引言

為了更好地適應(yīng)和引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，習(xí)近平總書記于2015年11月中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十一次會議上首次提出“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”的概念。同年，《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》也明確提出，“要優(yōu)化土地等要素的配置，推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，是指以提高供給質(zhì)量為出發(fā)點，以改革為核心路徑推進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整，矯正要素配置扭曲，擴(kuò)大有效供給，提高供給結(jié)構(gòu)對需求變化的適應(yīng)性和靈活性，提高全要素生產(chǎn)率，從而更好地滿足人民需要，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)健康發(fā)展。土地是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的空間載體，土地市場供給側(cè)涉及土地規(guī)劃、整治、儲備、流轉(zhuǎn)和利用等環(huán)節(jié)，以及其中所對應(yīng)的土地供應(yīng)制度、土地用途管制制度、土地收儲制度和土地收益分配制度(土地稅費(fèi)制度) 。土地市場供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，就是通過改革土地供給制度，創(chuàng)新土地供給方式，推進(jìn)用地結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整，來進(jìn)一步釋放土地要素紅利，進(jìn)而推動經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型升級。

從已有土地相關(guān)制度與供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的研究成果來看，大多集中在土地供應(yīng)制度改革與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的研究、土地供應(yīng)政策與房地產(chǎn)市場調(diào)控的關(guān)系研究、土地政策的創(chuàng)新試點研究和土地管理制度創(chuàng)新研究等方面。對于供給側(cè)所涉及的土地制度研究不夠全面，特別是在實際運(yùn)用土地制度推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革等方面，還缺乏針對性的研究。為此，本文通過對供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革與土地儲備和供應(yīng)制度的關(guān)系探討，來剖析現(xiàn)行土地儲備與供應(yīng)制度中存在的問題，試圖通過創(chuàng)新土地儲備與供應(yīng)制度來推動土地供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。

1 供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革對土地儲備與供應(yīng)提出的要求

隨著我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，習(xí)近平總書記在中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組會議上就供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革提出了“化解過剩產(chǎn)能、降低企業(yè)成本、防范化解金融風(fēng)險、房地產(chǎn)去庫存”等 “四個殲滅戰(zhàn)”。這“四個殲滅戰(zhàn)”如何打，從土地儲備方面來看：首先要加快消化庫存和閑置儲備土地，促進(jìn)儲備土地的可持續(xù)發(fā)展；其次要調(diào)動多方積極性，優(yōu)化土地資源配置；再者還要規(guī)范土地儲備行為，嚴(yán)控儲備土地金融風(fēng)險。從土地供應(yīng)方面來看：供給制度上，要創(chuàng)新完善供給制度；土地供應(yīng)上，要合理調(diào)節(jié)土地供應(yīng)規(guī)模，加快調(diào)整土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)，改革土地供應(yīng)方式，提高土地使用效率；市場供求上，要在“控量”的基礎(chǔ)上激發(fā)新的市場需求，從而促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級。實現(xiàn)土地儲備與供應(yīng)的動態(tài)平衡，促進(jìn)土地資源的優(yōu)化配置才是土地供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的應(yīng)有之義。

2 供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革視角下土地儲備與供應(yīng)制度關(guān)鍵問題分析

土地儲備制度，是指在土地未投入使用之前，由政府直接或委托相關(guān)機(jī)構(gòu)，對城市土地進(jìn)行統(tǒng)一收購儲備，再統(tǒng)一供應(yīng)的制度。土地儲備制度對土地資源的優(yōu)化配置會產(chǎn)生重要影響。土地供應(yīng)制度，是土地一級市場通過招標(biāo)、拍賣、掛牌和協(xié)議出讓等手段投放土地的制度，包括土地的供應(yīng)方式、供應(yīng)結(jié)構(gòu)和供應(yīng)節(jié)奏等。土地供應(yīng)制度對增量用地的影響更大。

自2000年實行土地收購儲備制度以來，我國的土地儲備制度不斷發(fā)展，但是目前仍處于探索階段，相關(guān)體系還不太完善。2007年12月發(fā)布的《土地儲備管理辦法》規(guī)定城市土地由市、縣人民政府國土資源管理部門統(tǒng)一組織供地。土地一級市場的供給由政府壟斷，在一定程度上造成了土地供應(yīng)的低效率。土地儲備制度與供應(yīng)制度目前主要存在以下幾個方面的問題。

2.1 過分追求土地儲備規(guī)模，導(dǎo)致土地儲備資金負(fù)擔(dān)增大

從各地土地儲備計劃編制的過程來看，在確定儲備土地規(guī)模時，大多數(shù)土地儲備管理部門都提出“多儲”的目標(biāo)，并且對土地儲備規(guī)模不斷“加碼”。實踐中，地方土地儲備規(guī)模過大的問題不同程度地存在，有的地方儲備的土地甚至未來幾年都用不完。以湖南省株洲市本級為例，株洲市本級前三年（2014—2016年）商、住、工三類用地年均供應(yīng)量為321公頃，2017年已入庫儲備土地942公頃，計劃入庫儲備土地870公頃，按照目前的土地供應(yīng)速度，商、住、工儲備土地規(guī)?？梢詽M足未來5至6年的供地需求。儲備土地規(guī)模過大在對資源造成一定閑置的同時，也會增加地方的財務(wù)負(fù)擔(dān)。

2016年以前，土地儲備資金主要依賴于向銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)舉借土地儲備貸款。2016年2月，四部委聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于規(guī)范土地儲備和資金管理等相關(guān)問題的通知》明確，“自2016年1月1日起，各地不得再向銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)舉借土地儲備貸款”。實踐中，大量土地儲備貸款資金被挪作他用，土地儲備貸款成了政府融資的手段。《通知》下發(fā)后，土地融資渠道被切斷了，現(xiàn)行儲備資金主要來源于政府財政預(yù)算與發(fā)行政府債券，目前政府對于債券發(fā)行規(guī)模與方式還未進(jìn)行明確規(guī)定，出現(xiàn)儲備土地過分依賴政府財政的現(xiàn)象，加之土地儲備規(guī)模過大，土地儲備機(jī)構(gòu)財務(wù)負(fù)擔(dān)不斷加重，資產(chǎn)負(fù)債率也越來越高。

2.2 過分重視經(jīng)營性用地的儲備與供應(yīng)，造成土地儲備與供應(yīng)調(diào)控職能缺位

根據(jù)《湖南省土地儲備計劃編制實施細(xì)則（修訂本）》（湘國土資辦發(fā)〔2017〕37號）的要求，商服用地、住宅用地、工礦倉儲用地、公共管理與公共服務(wù)用地、交通運(yùn)輸用地、特殊用地、水域及水利設(shè)施用地、其他用地等8種用地類型都應(yīng)屬于土地儲備計劃編制范圍。而在實際操作過程中，由于經(jīng)營性用地的供應(yīng)能夠給地方政府帶來財政收益，致使政府在土地儲備調(diào)控資源配置與追求土地收益之間，選擇追求土地收益而忽視了調(diào)控職能，在土地儲備計劃編制時，地塊的規(guī)劃用途就偏向于經(jīng)營性用地。以湖南省常德市2017年土地儲備計劃編制為例，商、住、工三類經(jīng)營性用地計劃儲備規(guī)模占計劃儲備總規(guī)模的97.13%，公共管理與公共服務(wù)用地僅占計劃儲備總規(guī)模的2.87%，交通運(yùn)輸用地、水域及水利設(shè)施用地和其他土地均未納入當(dāng)年儲備計劃（圖1）。此外，該市計劃2017年供應(yīng)的儲備土地全部為經(jīng)營性用地。地方政府對于經(jīng)營性用地儲備與供應(yīng)的積極性較高，而生活性服務(wù)業(yè)設(shè)施用地、綠化生態(tài)用地占比較少，不利于土地資源的充分優(yōu)化配置。

2.3 政府壟斷的土地供應(yīng)制度，容易造成供需失配

土地由政府壟斷供應(yīng)，土地供應(yīng)的時間、規(guī)模、價格都是由政府把控，即使是《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》的實行，也沒有從根本上杜絕土地供應(yīng)過程中不公正現(xiàn)象的發(fā)生。政府壟斷的土地供應(yīng)制度存在明顯缺陷：首先，政府壟斷土地供應(yīng)，使得政府對土地市場的需求變化敏感度不夠，容易造成供需失配。政府作為土地的“唯一賣家”，決定著“賣多少、怎么賣、賣什么價”，土地供應(yīng)缺乏市場的參與，容易造成土地資源配置不平衡。此外，供應(yīng)土地的招拍掛制度，容易推高企業(yè)的拿地成本，房價也隨之水漲船高，導(dǎo)致拆遷安置成本提升，最終土地收儲成本也不斷提高。過高的土地成本，不利于土地市場的持續(xù)、健康發(fā)展。再者，土地供應(yīng)的“雙軌制”容易形成尋租空間。地方政府既是土地收益的受益者，也是市場管理的“裁判員”，“監(jiān)守一體”容易滋生腐敗，導(dǎo)致大量的尋租行為發(fā)生。

圖1 湖南省常德市2017年度計劃儲備土地規(guī)模及類型

2.4 土地儲備與供應(yīng)的法律法規(guī)尚不健全，容易造成土地市場混亂

我國的土地儲備制度與土地供應(yīng)制度經(jīng)歷了自下而上、由實踐到理論的發(fā)展過程，目前土地儲備與供應(yīng)制度正處于一種尷尬境地。一方面，土地儲備與供應(yīng)制度在全國如火如荼地運(yùn)行，另一方面，土地儲備與供應(yīng)相關(guān)的法律制度卻不夠健全，有的甚至處于“缺位”狀態(tài)。對于土地儲備制度而言，對其進(jìn)行規(guī)范的條款在全國性的土地法律法規(guī)中還找不到，僅存在于若干部門規(guī)章及地方政府規(guī)章。當(dāng)前與土地儲備制度相關(guān)的全國性規(guī)章類文件主要有《土地儲備管理辦法》（國土資發(fā)〔2007〕277號）及配套制度，《關(guān)于加強(qiáng)土地儲備與融資管理的通知》（國土資發(fā)〔2012〕162號）及配套制度，《關(guān)于規(guī)范土地儲備和資金管理等相關(guān)問題的通知》（財綜〔2016〕4號），這些規(guī)章法律位階低，不能有效地規(guī)范土地儲備運(yùn)作。盡管國土資源部會同其他相關(guān)部門在2007年下發(fā)了《土地儲備管理辦法》，但沒有具體的實施細(xì)則，各地的土地儲備工作仍處在不斷摸索階段。與土地供應(yīng)制度相關(guān)的法律法規(guī)有《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國房地產(chǎn)管理法》《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》《協(xié)議出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》等。土地供應(yīng)制度具有一定的法律基礎(chǔ)，但對土地供應(yīng)、出讓、轉(zhuǎn)讓等管理尚未走上法律化、規(guī)范化的軌道，嚴(yán)重制約著土地市場體系的健康發(fā)育，市場供應(yīng)與行政劃撥并存的“雙軌制”也造成了土地市場的不公開競爭，加大了土地市場的管理難度。

3 推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的土地儲備與供應(yīng)制度改革對策

我國土地供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要解決的主要是當(dāng)前供給側(cè)存在的供需不平衡與供需錯配的問題。為了更好地發(fā)揮市場和政府的作用，結(jié)合供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的目標(biāo)和任務(wù)，從以下方面提出創(chuàng)新土地儲備與供應(yīng)制度，提高土地資源配置效率的對策。

3.1 適度控制土地儲備規(guī)模，消化土地庫存

土地儲備規(guī)模由已儲備入庫地塊和擬入庫儲備地塊組成，已儲備入庫地塊的消化可以根據(jù)各地年均土地供應(yīng)量來確定消化周期。建議對于消化周期在3年及以上的，暫停新增土地儲備，對于消化周期在3年以下的可以按照正常程序進(jìn)行土地儲備。擬入庫儲備地塊是指每年計劃新增收儲的地塊，新增收儲地塊要嚴(yán)格控制在市、縣本級前三年平均供應(yīng)的儲備土地范圍之內(nèi)，前三年平均供應(yīng)的儲備土地范圍應(yīng)該與土地儲備監(jiān)管系統(tǒng)中儲備供應(yīng)量保持一致。通過對已入庫和擬入庫儲備土地規(guī)范管理，能達(dá)到控制土地儲備總規(guī)模的目的。

《關(guān)于規(guī)范土地儲備和資金管理等相關(guān)問題的通知》（財綜〔2016〕4號）要求，“各地土地儲備總規(guī)模，應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財力狀況、年度土地供應(yīng)量、年度地方政府債務(wù)限額、地方政府還款能力等因素確定。現(xiàn)有土地儲備規(guī)模偏大的，要加快已儲備土地的前期開發(fā)和供應(yīng)進(jìn)度，相應(yīng)減少或停止新增以后年度土地儲備規(guī)模，避免由于土地儲備規(guī)模偏大而形成土地資源利用不充分和地方政府債務(wù)壓力?！眱湟?guī)模過大的地方，儲備用地數(shù)量、結(jié)構(gòu)都必須調(diào)整，已經(jīng)成為了必然。土地儲備作為城市建設(shè)用地的“供應(yīng)池”也要去庫存。土地儲備規(guī)模的控制和去庫存的要求，精準(zhǔn)契合了供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的趨勢。

3.2 合理確定土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)供需均衡

要合理確定土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)，首先需要政府和市場這兩只手各自發(fā)揮作用，市場發(fā)揮其在資源配置中的決定性作用，政府發(fā)揮其提高公共服務(wù)建設(shè)水平、監(jiān)督市場運(yùn)行的功能，最終實現(xiàn)政府宏觀調(diào)控與市場配置資源的有機(jī)結(jié)合。其次，在土地儲備計劃和土地供應(yīng)計劃編制階段，各地應(yīng)當(dāng)結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、土地市場發(fā)展情況以及當(dāng)?shù)爻鞘邪l(fā)展規(guī)劃、土地利用年度計劃等來合理確定新增建設(shè)用地規(guī)模和結(jié)構(gòu)。土地儲備計劃從長遠(yuǎn)角度考慮應(yīng)實行“大儲備”，綜合考慮各種用地類型的儲備。在土地供應(yīng)計劃編制時，應(yīng)保持對市場的敏感度，靈活調(diào)整供應(yīng)數(shù)量、結(jié)構(gòu)與方式，提高供應(yīng)項目的針對性和有效性。土地供應(yīng)計劃和土地儲備計劃還應(yīng)當(dāng)進(jìn)行充分對接，保持計劃前后的銜接性。最后，要對土地供應(yīng)的用途結(jié)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化，避免“普遍推進(jìn)，全面開花”，各地在進(jìn)行土地供應(yīng)時，應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要，“有所側(cè)重，適當(dāng)開發(fā)”。例如，支持鼓勵中小套型和保障性住房供地，禁止高檔別墅項目土地供應(yīng)；支持高端、智能、綠色產(chǎn)業(yè)用地，禁止能耗高、污染大的產(chǎn)業(yè)項目用地。合理調(diào)控各產(chǎn)業(yè)用地，形成多元化的土地供應(yīng)格局，才能實現(xiàn)更高層次的供需均衡。

3.3 打破政府壟斷局面，調(diào)動多方積極性

土地儲備制度與供應(yīng)制度確立以來，儲備和供應(yīng)的主體都是政府，實行的是“一個口子進(jìn)水，一個池子蓄水，一個龍頭出水”的土地儲備與供應(yīng)制度。這種制度一定程度上損害了市場效率，增加了交易成本。為解決這一問題，應(yīng)當(dāng)充分調(diào)動多方的積極性，加快完善現(xiàn)有儲備與供應(yīng)制度。

首先，在保證在政府掌控國有土地儲備與供應(yīng)的前提下，進(jìn)一步發(fā)揮集體經(jīng)濟(jì)組織的作用，賦予集體經(jīng)濟(jì)組織相關(guān)權(quán)能，讓集體經(jīng)濟(jì)組織在土地儲備與供應(yīng)方面發(fā)揮作用。2017年8月，國土資源部會同住房城鄉(xiāng)建設(shè)部下發(fā)《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點方案》（國土資發(fā)〔2017〕100號）指出，“利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房，可以增加租賃住房供應(yīng)，緩解住房供需矛盾，有助于構(gòu)建購租并舉的住房體系，建立健全房地產(chǎn)平穩(wěn)健康發(fā)展長效機(jī)制”。雖然目前集體建設(shè)用地還不能完全入市進(jìn)行交易，但是從集體建設(shè)用地供應(yīng)制度來說，已經(jīng)有了很大的進(jìn)步。其次，可以通過探索新的土地收儲機(jī)制來調(diào)動土地權(quán)利人的積極性。對于無條件進(jìn)行再開發(fā)的地塊，可以通過建立合資入股共同開發(fā)的收儲機(jī)制來盤活土地收益；對于低效或閑置用地，可以嘗試建立共享土地增值收益的收儲機(jī)制來調(diào)動原土地使用權(quán)人的積極性。

3.4 建立完善的法律體系，確保土地儲備與供應(yīng)制度有法可依

鑒于土地儲備制度的法律支撐不健全這一現(xiàn)狀，當(dāng)前亟需一部操作性更強(qiáng)、能夠規(guī)范土地儲備日常工作的法律法規(guī)或?qū)嵤┘?xì)則出臺。鑒于土地資產(chǎn)價值巨大、土地儲備涉及面廣、土地儲備后果社會性強(qiáng)、供地權(quán)高度集中等特點，國家須以整體、長遠(yuǎn)、大眾利益為出發(fā)點進(jìn)行土地儲備立法。首先，應(yīng)將土地儲備制度納入《中華人民共和國土地管理法》范圍，對土地儲備機(jī)構(gòu)的相關(guān)內(nèi)容、土地儲備的運(yùn)作環(huán)節(jié)和程序、土地儲備資金來源、土地儲備主體和客體的法律責(zé)任等作出相應(yīng)的規(guī)定。其次，除了法律法規(guī)支撐外，還需要制定相應(yīng)的配套政策，各部門應(yīng)抓緊修訂《土地儲備管理辦法》《土地儲備資金財務(wù)管理暫行辦法》《土地儲備資金會計核算辦法（試行）》《土地儲備統(tǒng)計報表》等相關(guān)制度。

現(xiàn)行的土地供應(yīng)制度以《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國房地產(chǎn)管理法》為基礎(chǔ)，以相關(guān)的行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)為支撐，相比于土地儲備制度，法律體系較為完善。鑒于目前土地供應(yīng)制度運(yùn)行現(xiàn)狀，可對《土地管理法》進(jìn)行進(jìn)一步的完善修訂，增設(shè)專章明確土地供應(yīng)方式。此外，土地供應(yīng)制度運(yùn)行中的問題還可以通過提高工作效率、嚴(yán)格法律執(zhí)行等措施來解決。

在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下，土地儲備制度與供應(yīng)制度的進(jìn)一步完善迫切需要一部綜合性的土地基本法。鑒于我國經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的基本完成，制定一部符合當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求的《土地法》的時機(jī)已經(jīng)成熟。

4 結(jié)語

土地制度供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是國家供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革體系中的重要組成部分，土地儲備制度與土地供應(yīng)制度是與供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革緊密相關(guān)的兩種土地制度。本文從土地供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的背景和內(nèi)涵出發(fā)，結(jié)合我國土地儲備制度與供應(yīng)制度發(fā)展現(xiàn)狀，指出目前兩種制度存在的與供給側(cè)改革不適應(yīng)的地方，并提出了從合理確定土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)、適度控制土地儲備規(guī)模、打破政府壟斷以及建立完善的法律體系等方面來優(yōu)化土地儲備與供應(yīng)制度的建議。推進(jìn)土地供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革任務(wù)艱巨，意義重大。今后推進(jìn)土地供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革應(yīng)將著力點放在土地制度、土地政策、土地要素、土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化與創(chuàng)新方面，不斷優(yōu)化資源配置，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展，為實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢作出新的貢獻(xiàn)。

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