■ 鄭浩南 萬 鵬 武蘇陽

停車難是城市社會經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和居民生活水平大幅提升帶來的產(chǎn)物，是世界各大城市在發(fā)展過程中普遍面臨的難題之一，已成為一種“城市病”。近幾年來，國內(nèi)社會各界普遍越來越關(guān)注交通問題、停車問題，國家、地區(qū)各級部門也在積極探索、實(shí)踐治理停車問題。本文是基于武漢市停車問題治理而進(jìn)行的研究和思考。

一、城市停車現(xiàn)狀及問題特征

（一）小汽車進(jìn)入家庭步伐加快，城市停車需求猛增

伴隨城市機(jī)動化水平高快速發(fā)展，截至2017年底，全國機(jī)動車保有量達(dá)3．10億輛。全國有53個(gè)城市汽車保有量超過100萬輛，24個(gè)城市的汽車超過200萬輛，其中北京、成都、重慶、上海、蘇州、深圳、鄭州7個(gè)城市的汽車超過300萬輛。并且汽車占機(jī)動車的比率持續(xù)提高，近五年全國汽車占機(jī)動車比從54．93%提高至70．17%，已成為機(jī)動車構(gòu)成主體，私人機(jī)動化特征越來越明顯。

截至2017年底，武漢市機(jī)動車總量達(dá)到275萬輛，以日均一千輛速度高速增長，其中60%～70%車輛集中在人口密集的主城區(qū)內(nèi)，二環(huán)線內(nèi)更為集中。

圖1 國內(nèi)各城市機(jī)動車保有量統(tǒng)計(jì)表

（二）公共交通服務(wù)水平有限，小汽車使用頻率加劇

在城市功能尚未完善、公交服務(wù)水平還未達(dá)到一定程度時(shí)，居民出行對小汽車的依賴性較強(qiáng)，如武漢市目前公交出行比例僅占全出行方式的30%左右，與國際發(fā)達(dá)城市60%～80%的公交出行比例相比，武漢市的公交服務(wù)水平尚有很大的提升空間。利用小汽車進(jìn)行短距離出行的比例也較高，居民5公里內(nèi)出行比例占到近37%，買菜、買早餐、理發(fā)等日常生活需求也是通過小汽車解決。

圖2 武漢市機(jī)動車增長情況示意圖

（三）早期城市規(guī)劃預(yù)判不足，停車設(shè)施歷史欠賬較多

伴隨著城市發(fā)展，城市規(guī)劃等相關(guān)法規(guī)條例也不斷隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)生變化，國內(nèi)城市早期普遍停車配建水平較低。1988年以前國內(nèi)沒有配建停車位相關(guān)規(guī)定；2000年前后國內(nèi)城市陸續(xù)提出配建指標(biāo)要求，但標(biāo)準(zhǔn)較低，基本為0．2～0．5位/戶；每年隨土地開發(fā)建設(shè)的配建停車泊位趕不上機(jī)動車的增長速度。

在2014～2015年間，各城市逐步認(rèn)識到國民經(jīng)濟(jì)收入增長后對私人小汽車的需求，從而帶來住宅停車的大量增長。為此，北京、上海、深圳、武漢、杭州等城市在這期間均對配建水平進(jìn)行了大幅調(diào)整，達(dá)到1～1．2位/戶，基本滿足一家一輛車的停車需求，其中部分二線城市的調(diào)升幅度還超過了一線城市。雖然停車配建指標(biāo)提升后，新增的配建停車量有大量的增長，但也僅能滿足新增機(jī)動車的停車需求，而歷史欠賬造成的停車缺口仍未得到有效解決。

（四）老城區(qū)建筑密、土地貴，公共停車場建設(shè)困難

雖然各個(gè)城市近幾年均在不斷提高配建指標(biāo)，但僅能滿足開發(fā)建設(shè)區(qū)的新增車輛的停車需求，對歷史欠賬多、缺口較大的老城區(qū)停車矛盾依舊突出。這些地區(qū)很難通過新建、改建有效增加配建泊位，主要是受到建筑密、容量大、土地貴等限制，建設(shè)公共停車場土地拆遷成本高、難度大，主城區(qū)停車缺口難以彌補(bǔ)，矛盾日益突出。單純地依靠政府投資建設(shè)力量略顯單薄，難以持久，建設(shè)模式上亟需尋求突破。

圖3 國內(nèi)主要城市住宅、商業(yè)停車配建指標(biāo)調(diào)整對比圖

（五）城市建設(shè)資金需求大，停車場投入仍顯不足

在近幾年的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，大部分建設(shè)資金投入到軌道交通建設(shè)、城市道路建設(shè)、市政基礎(chǔ)設(shè)施等市政交通設(shè)施建設(shè)中，停車場建設(shè)投入少之又少，而且因停車場投資回收慢導(dǎo)致社會資本參與有限，停車場建設(shè)總體發(fā)展動力極度滯后。如武漢市2017年城建資金計(jì)劃投資1138億元，其中交通項(xiàng)目投資774億元，占比68%，但停車場投資僅2．4億元，占總資金比2‰。南京市2017年城建資金687億元，其中停車場投資8億元，占比1．1%。

（六）協(xié)調(diào)工作量巨大，社會企業(yè)難推動，積極性不高

老舊小區(qū)由于歷史配建標(biāo)準(zhǔn)低，停車供需嚴(yán)重失衡，停車矛盾突出。但老舊小區(qū)用地內(nèi)公共空間有限，很難同時(shí)平衡消防、綠化、休閑、停車之間的述求。并且根據(jù)《物權(quán)法》規(guī)定，改建、重建建筑物及其附屬設(shè)施需征求2/3以上的業(yè)主同意，但此項(xiàng)協(xié)調(diào)工作十分艱巨，而且在征求意見時(shí)居民常常因尾氣、噪音、日照等原因，反對停車設(shè)施建設(shè)，甚至在大部分居民同意后在建設(shè)期間阻擾施工，導(dǎo)致項(xiàng)目擱置。此類小區(qū)居民不支持、社會企業(yè)不接納的事情比比皆是。

（七）停車配套管理不到位，功能未有效發(fā)揮

由于智能停車系統(tǒng)尚在建立，科技手段效益未突顯，目前各地對違章停車的執(zhí)法以人工為主，且違章成本偏低，武漢市目前對違章停車通過路上遜交警執(zhí)法人員不定期巡查，對違停車輛罰款100元，不扣分，在嚴(yán)管路段罰款200元，不扣分，較低的違章成本促使駕駛員存僥幸心理。此外，二環(huán)內(nèi)路內(nèi)停車每小時(shí)3～4元，一天25元封頂，二環(huán)外每小時(shí)2元，一天8元封頂，路外停車場基本4～5元/小時(shí)，不封頂，路內(nèi)路外停車收費(fèi)價(jià)格倒掛，難以起到合理引導(dǎo)路內(nèi)停車向路外停車轉(zhuǎn)移的作用。

二、緩解城市停車難的經(jīng)驗(yàn)及做法

武漢市委市政府高度重視停車問題改善，連續(xù)四年將停車場建設(shè)納入市政府十件實(shí)事，并且連續(xù)兩年納入“十個(gè)突出問題”整改，通過引入績效考核、強(qiáng)化技術(shù)服務(wù)等強(qiáng)有力的手段推動停車場的規(guī)劃建設(shè)，圍繞學(xué)校、醫(yī)院、商圈、老舊小區(qū)等停車矛盾突出的區(qū)域新增一批公共停車場，彌補(bǔ)停車泊位不足的矛盾，3年來共建成了300處點(diǎn)位、6萬個(gè)公共停車位，緩解停車難問題。

（一）推動出臺優(yōu)惠政策，鼓勵和支持停車設(shè)施建設(shè)發(fā)展

近幾年，國家發(fā)改委、住建部、國土資源部等部門連續(xù)出臺了《關(guān)于加強(qiáng)城市停車設(shè)施建設(shè)的指導(dǎo)意見》（發(fā)改基礎(chǔ)〔2015〕1788號）和《進(jìn)一步完善城市停車場規(guī)劃建設(shè)及用地政策的通知》（建城〔2016〕193號）等系列文件，進(jìn)一步對規(guī)劃、建設(shè)、管理、投融資模式、智能化、信息化、安全、監(jiān)管等提出了要求。

武漢市全面貫徹落實(shí)國家政策，結(jié)合本地實(shí)際情況研究相應(yīng)的政策條例，同期出臺了《市人民政府辦公廳關(guān)于加快推進(jìn)我市停車設(shè)施建設(shè)的通知》（武政規(guī)〔2015〕7號）和《武漢市停車設(shè)施建設(shè)管理辦法》（武土資規(guī)規(guī)〔2015〕4號）等政策，明確了新增停車設(shè)施的項(xiàng)目立項(xiàng)、規(guī)劃審批流程、供地政策、規(guī)費(fèi)減免、工程建設(shè)審查等程序及內(nèi)容，有效指導(dǎo)了停車建設(shè)發(fā)展，加快推進(jìn)了停車規(guī)劃建設(shè)工作。

供地政策方面，對單一功能的公共停車設(shè)施項(xiàng)目的供地程序進(jìn)行了進(jìn)一步明確，根據(jù)核發(fā)的建設(shè)項(xiàng)目選址意見書或規(guī)劃設(shè)計(jì)條件，原則上按街巷用地（公共停車場）劃撥或者協(xié)議出讓方式供地。公共停車設(shè)施容積率大于2．0的，超出2．0的部分不再計(jì)收政府收益。此項(xiàng)鼓勵政策為企業(yè)減輕了部分負(fù)擔(dān)。

利用自有用地建設(shè)停車設(shè)施方面，明確老舊小區(qū)、機(jī)關(guān)企事業(yè)單位在自有用地范圍內(nèi)新增機(jī)械式停車設(shè)施的項(xiàng)目，不辦理土地使用權(quán)及產(chǎn)權(quán)證，不計(jì)容、不繳納土地出讓金。一系列鼓勵政策及簡化程序吸引了更多的企業(yè)參與城市停車場建設(shè)。

（二）堅(jiān)持公交優(yōu)先戰(zhàn)略，建立科學(xué)合理的停車供給體系

在交通發(fā)展戰(zhàn)略的指導(dǎo)下，武漢市堅(jiān)持公共交通優(yōu)先戰(zhàn)略，加大公共交通和慢行道的建設(shè)力度，鼓勵和吸引市民采用公共交通和慢行交通等方式出行，以便調(diào)節(jié)停車需求的空間分布和抑制不必要的停車需求。

2016年1月1日起，從武漢市出臺實(shí)施常規(guī)公交換乘優(yōu)惠政策，并同步持續(xù)推進(jìn)公交線網(wǎng)優(yōu)化，全年公共交通客運(yùn)量穩(wěn)步增長，2017年武漢市常規(guī)公交年客運(yùn)量達(dá)14．8億人次，較2015年增加0．5億人次。此外軌道交通建設(shè)持續(xù)快速推進(jìn)，至2017年底，地鐵運(yùn)營總里程達(dá)237公里，比上年增長30．6%，軌道交通年客運(yùn)量持續(xù)顯著提升，增至9．2億人次，較上年增長2．1億人次，年增幅29．3%，軌道交通年客運(yùn)量占公共交通客運(yùn)總量比重達(dá)38．4%。

武漢市還多層次增加停車泊位供給，以政府為引導(dǎo)，停車產(chǎn)業(yè)化發(fā)展為方向，建成以配建停車場為主、路外公共停車場為輔、路面停車場為補(bǔ)充，布局合理、規(guī)模適當(dāng)?shù)耐＼囋O(shè)施體系，將配建停車泊位、路外公共泊位以及路內(nèi)停車泊位的比例分別控制在80～85%、10～15%和3～5%。按照當(dāng)前武漢市的停車配建指標(biāo)，每年新增約25萬個(gè)泊位。同時(shí)借助各方力量，對規(guī)劃控制的600余處公共停車場點(diǎn)位，逐年推進(jìn)落實(shí)。還出臺政策簡化審批流程鼓勵和支持利用自有用地建設(shè)機(jī)械式停車設(shè)施，從而多方面增加供給。

（三）開展停車狀況調(diào)查，掌握缺口分布及變化情況

根據(jù)193號文相關(guān)精神，各城市要盡快開展停車資源普查，建立基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫。為切實(shí)掌握武漢市路內(nèi)停車分布情況及變化情況，武漢市連續(xù)四年開展了夜間路邊停車調(diào)查，將調(diào)查的結(jié)果作為每年新增停車泊位任務(wù)的一項(xiàng)重要依據(jù)。根據(jù)武漢市開展的夜間停車調(diào)查數(shù)據(jù)，總調(diào)查里程1500公里，停放了15萬輛車，相當(dāng)于60%的道路上單排停放著車輛。其中如江岸區(qū)、江漢區(qū)、武昌區(qū)洪山區(qū)等4個(gè)區(qū)，停車密度超過100輛/公里，相當(dāng)于單側(cè)道路均停滿了車輛，嚴(yán)重的區(qū)域達(dá)到了雙排甚至三排停車的情況。

據(jù)調(diào)查，從2017年起武漢市二環(huán)內(nèi)路內(nèi)停車量首次出現(xiàn)下降，較2016年下降8千輛，降比11%；特別是新建公共停車場周邊下降占總下降量40%，停車狀況改善更為明顯，“停車場年”的建設(shè)增大了停車泊位的供給，有效促進(jìn)了夜間路邊停車數(shù)量減少，停車場選址建設(shè)以需求為導(dǎo)向的作用顯現(xiàn)。

圖4 武漢市“停車場年”新增停車場服務(wù)對象情況圖

（四）簡化停車項(xiàng)目審批程序，加快推動項(xiàng)目落地

武漢市深化行政審批制度改革，大力推行審批服務(wù)“馬上辦網(wǎng)上辦一次辦”等各項(xiàng)改革工作，為積極推動停車設(shè)施建設(shè)，優(yōu)化停車設(shè)施建設(shè)審批流程，創(chuàng)新建立了市、區(qū)兩級審批模式。各區(qū)政府召集各相關(guān)部門聯(lián)席審批自有用地及臨時(shí)停車場項(xiàng)目，一次辦理，不辦證、不計(jì)容、不繳納出讓金。國土規(guī)劃部門召開市政專題會集中審查重難點(diǎn)項(xiàng)目方案，提供技術(shù)指導(dǎo)，大大簡化了審批程序，行政效能提升50%，三年來在市政專題會共審批了157個(gè)項(xiàng)目。

（五）創(chuàng)新項(xiàng)目建設(shè)模式，多途徑增加停車供給

2010年以來，武漢市主要通過大力推動規(guī)劃公共停車場建設(shè)，受土地拆遷成本、建設(shè)運(yùn)營回報(bào)等影響，整體推進(jìn)效果并不理想，5年僅建成9處公共停車場，進(jìn)展十分緩慢。2015年起，在原有建設(shè)模式的基礎(chǔ)上，武漢創(chuàng)新建設(shè)模式，通過多途徑多方式推動停車場建設(shè)。

一是繼續(xù)落實(shí)城市規(guī)劃有序推進(jìn)永久性公共停車場建設(shè)，對公共停車場點(diǎn)位分類規(guī)劃、分區(qū)落實(shí)、分階段推動實(shí)施，鼓勵多元化投資建設(shè)，著力解決資金成本，三年建成了2．5萬個(gè)泊位。二是利用老舊小區(qū)、機(jī)關(guān)企事業(yè)單位的自有用地，在一些停車矛盾突出的社區(qū)、商圈、機(jī)關(guān)單位內(nèi)，通過單位自行出資、社會集資、聯(lián)合投資等形式，緩解此類重點(diǎn)區(qū)域的停車矛盾，三年建成了1．5萬個(gè)泊位。三是結(jié)合城市開發(fā)時(shí)序，在停車需求迫切的區(qū)域，將閑散土地利用起來，建設(shè)臨時(shí)停車設(shè)施，滿足至少使用兩年的要求，新增了2萬個(gè)停車位，應(yīng)急緩解停車矛盾。四是充分利用城市建設(shè)中拆遷的邊角余料用地，采用先進(jìn)的智能機(jī)械車庫的方式新增一批停車設(shè)施，加大停車泊位供給，目前建成的僅300余個(gè)泊位。

圖5 武漢市“停車場年”建設(shè)停車設(shè)施分類情況

（六）加強(qiáng)輿論宣傳引導(dǎo)，借助社會力量推動停車建設(shè)發(fā)展

為進(jìn)一步確保停車場的建設(shè)貼合市民需求，武漢市建立了“政府選點(diǎn)+市民選點(diǎn)”雙通道工作機(jī)制，向全社會公開征集停車場選址。同步通過“眾規(guī)武漢”網(wǎng)頁及微信公眾號新媒體平臺推送宣傳報(bào)道30余篇，對市民選點(diǎn)征集的點(diǎn)位情況進(jìn)行反饋，實(shí)現(xiàn)與市民的互動10輪次，進(jìn)一步提高市民選點(diǎn)的熱情。

武漢市委統(tǒng)戰(zhàn)部、規(guī)劃等部門聯(lián)合舉辦“無黨派人士活動日”等多場活動，邀請市人大代表、市政協(xié)委員、市知識分子聯(lián)誼會會員、無黨派人士、交通專家、停車場建設(shè)者和管理者，就“停車場年”建設(shè)的進(jìn)展，遇到的難題開展討論并與現(xiàn)場媒體和市民進(jìn)行互動，研究和探討停車場規(guī)劃、建設(shè)、管理和相關(guān)政策，以及未來發(fā)展的方向。

三、解決停車問題的幾點(diǎn)思考

（一）加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，健全統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制

城市停車的健康發(fā)展，離不開一個(gè)強(qiáng)有力的行業(yè)主管機(jī)構(gòu)和運(yùn)轉(zhuǎn)高效的停車管理機(jī)制。近幾年來，上海、西安、沈陽、重慶紛紛成立停車辦，統(tǒng)籌推動城市停車場建設(shè)，各地應(yīng)統(tǒng)籌聯(lián)合發(fā)改、規(guī)劃、建設(shè)、財(cái)政、交管、城管等部門，成立停車行業(yè)主管機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對停車行業(yè)的統(tǒng)一管理。如上海市由副市長擔(dān)任組長，治理停車問題，有效推動了停車共享等多種創(chuàng)新模式。西安市停車辦多輪出臺停車管理辦法，持續(xù)推動城市停車建設(shè)發(fā)展，推動了一大批PPP模式停車場投資建設(shè)。

（二）加強(qiáng)政策支持力度，吸引社會資本參與建設(shè)

發(fā)揮政府培育市場的作用，圍繞停車產(chǎn)業(yè)化要求，有步驟、有計(jì)劃地實(shí)施相應(yīng)的政策和法規(guī)，逐步培育和維護(hù)停車市場的形成和運(yùn)轉(zhuǎn)，使市場在資源配置中起決定性作用。一是繼續(xù)鼓勵社會參與，放寬市場準(zhǔn)入。在現(xiàn)有的鼓勵政策基礎(chǔ)之上，繼續(xù)深入研究，特別是在財(cái)政、稅收等方面出臺更加細(xì)致、更加便于操作的辦法細(xì)則。二是制定停車場供地計(jì)劃，并將停車場建設(shè)納入城建計(jì)劃，結(jié)合土地條件，土地部門定期將一批公共停車場用地向社會招拍掛，通過較為優(yōu)越的出讓條件，提升企業(yè)投資回報(bào)，吸引社會資本充分參與。三是為建設(shè)企業(yè)謀辦法，降低投資成本，可結(jié)合三舊改造等計(jì)劃，通過區(qū)域整體拆遷攤銷拆遷成本。

（三）運(yùn)用經(jīng)濟(jì)杠桿，營造良好市場環(huán)境

要全面理順價(jià)格收費(fèi)機(jī)制，嚴(yán)格按照“中心高于外圍、路內(nèi)高于路外、高峰高于平峰”的原則，制定“分區(qū)、分類、分時(shí)”差別化的收費(fèi)辦法，全面放開停車收費(fèi)管理限制，按照市場化的手段對停車收費(fèi)進(jìn)行定價(jià)?？梢赃x取開展區(qū)域試點(diǎn)，鼓勵有條件的城區(qū)大膽嘗試。充分發(fā)揮集體智慧，鼓勵支持各個(gè)城區(qū)在滿足國家政策的前提下，積極開展停車場建設(shè)經(jīng)營方式的探索和試點(diǎn)，充分調(diào)動各地方政府的積極性。

（四）嚴(yán)格違停執(zhí)法，提升管理精細(xì)程度

管理是保證政策能夠落實(shí)的重要基礎(chǔ)，必須通過嚴(yán)格的管理以及高科技的手段，提升管理水平，改善停車秩序。一是要繼續(xù)保持的對違章停車進(jìn)行嚴(yán)格執(zhí)法，提高巡查力度，實(shí)現(xiàn)城市道路停車管理全覆蓋，做到有違章必被查。二是建立分級聯(lián)動的管理模式。對于在重點(diǎn)區(qū)域違章停車的要提高處罰力度，特別是在公共停車場周邊的違章停車，可視具體情況聯(lián)合停車場管理單位將違章車輛托移至停車場統(tǒng)一停放。如北京市近期出臺了違停罰款扣分的處罰方式，進(jìn)一步提升司機(jī)違章成本，深圳違停罰500元，情況嚴(yán)重的罰2000元，高額罰款改善了亂停亂放的停車行為，改善了道路的靜態(tài)交通環(huán)境，釋放了道路通行空間。

（五）探索城市土地復(fù)合利用，充分發(fā)揮土地價(jià)值

城市土地資源越來越稀缺，應(yīng)進(jìn)一步探索集約節(jié)約利用土地的方式，加強(qiáng)土地復(fù)合利用，通過學(xué)校、體育館、公園綠地等功能復(fù)合多途徑解決停車問題。經(jīng)調(diào)查，武漢有300余所學(xué)校，可覆蓋84平方公里，加上公園綠地運(yùn)動場等，服務(wù)范圍可覆蓋市內(nèi)近50%的土地面積。如將學(xué)校操場地下開發(fā)為社會停車場，地面仍保留為操場，進(jìn)出口對外開放，既可以充分發(fā)揮城市空間效益，且不會影響地面的操場功能。

（六）加強(qiáng)信息化管理手段，打造智慧城市停車信息平臺

建立智慧停車管理平臺是實(shí)施共享、提高利用率的先決條件，充分利用數(shù)據(jù)信息技術(shù)以及互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，建立面向全社會的精準(zhǔn)停車誘導(dǎo)系統(tǒng)，減少車輛尋找車位繞行，同時(shí)降低停車場空置率，提高車輛停放效率。武漢正在通過多種方式建立職能部門、政府平臺、社會企業(yè)間的聯(lián)動，互通信息，推動智慧信息化管理。

（七）廣泛輿論宣傳，引導(dǎo)市民出行觀念轉(zhuǎn)變

培養(yǎng)市民形成規(guī)范、綠色的出行習(xí)慣，爭取群眾的理解和支持，是解決停車問題的關(guān)鍵一環(huán)。一方面通過多途徑、多手段，加強(qiáng)對市民的停車教育宣傳工作，培養(yǎng)市民形成“綠色出行”習(xí)慣，抑制不必要的停車需求。另一方面收集整理典型案例，加強(qiáng)對居民的教育警示，引導(dǎo)市民逐步轉(zhuǎn)變觀念，形成“文明停車”的意識，營造良好的停車氛圍。

武漢市如國內(nèi)各大城市一樣，面臨著較為嚴(yán)重的停車難題，困擾著居民出行、城市發(fā)展。政府各級部門與社會各界也正在為解決停車難問題積極行動，學(xué)習(xí)先進(jìn)城市經(jīng)驗(yàn)和探索解決停車難的辦法將是一項(xiàng)長期的工作。