摘 要 檢察機(jī)關(guān)擁有憲法賦予的國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的定位，應(yīng)從管轄機(jī)制、訴前準(zhǔn)備工作機(jī)制、價(jià)值的落實(shí)機(jī)制三個(gè)方面強(qiáng)化機(jī)制建設(shè)，推進(jìn)行政公益訴訟。

關(guān)鍵詞 檢察機(jī)關(guān) 行政公益訴訟 案件管轄 訴前準(zhǔn)備 機(jī)制建設(shè)

作者簡(jiǎn)介：蔣凡，上海市靜安區(qū)人民檢察院檢察官助理。

中圖分類(lèi)號(hào)：D925 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.05.281

黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》明確提出要探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度，為該項(xiàng)制度的建立提供了政策依據(jù)。2015年7月1日，全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)最高人民檢察院在甘肅等13個(gè)?。▍^(qū)、市）檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展公益訴訟試點(diǎn)工作。2017年6月27日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第28次會(huì)議表決通過(guò)了關(guān)于修改民事訴訟法和行政訴訟法的決定（自2017年7月1日起施行），標(biāo)志著我國(guó)以立法形式正式確立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度。在機(jī)制方面，筆者認(rèn)為應(yīng)從以下三方面予以完善：

一、檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟管轄機(jī)制

（一）建立行政公益訴訟集中管轄機(jī)制

檢察機(jī)關(guān)應(yīng)注重整合相關(guān)罪名案件的刑事公訴、民事公益訴訟、行政公益訴訟職能，“三合一”之后提高司法管轄級(jí)別：安排地市級(jí)以上的檢察機(jī)關(guān)（直轄市為分院）的民事行政檢察和刑事檢察部門(mén)跨部門(mén)辦案機(jī)構(gòu)辦理相關(guān)案件。筆者認(rèn)為實(shí)施由地市、分院級(jí)檢察機(jī)關(guān)作為一審管轄的檢察機(jī)關(guān)，還便于檢察機(jī)關(guān)將阻礙一些行政機(jī)關(guān)依法行政背后的地方政府列為共同被告，遏制地方政府在行政機(jī)關(guān)依法行政、法院行政公益裁判執(zhí)行過(guò)程中運(yùn)用自己掌握的行政資源施加不當(dāng)影響。如此，既提升了實(shí)施法律監(jiān)督的檢察機(jī)關(guān)級(jí)別，使得檢察機(jī)關(guān)能更加有效地對(duì)抗地方政府及其部門(mén)的辦案干擾，又能整合案件資源，在對(duì)相關(guān)案件統(tǒng)一受理審查并作出起訴或不起訴決定的同時(shí)，掌握相關(guān)領(lǐng)域違法犯罪現(xiàn)象的動(dòng)態(tài)、趨勢(shì)和全貌，深入辦案的同時(shí)開(kāi)展階段性有重點(diǎn)的糾正違法、預(yù)防犯罪等工作。

（二）會(huì)同法院建立行政公益訴和異地管轄指定機(jī)制

我們還應(yīng)該考慮充分發(fā)揮異地管轄制度較為靈活的優(yōu)勢(shì)，可以考慮探索由省級(jí)院?jiǎn)?dòng)運(yùn)用管轄程序，在轄區(qū)內(nèi)探索運(yùn)行行政公益訴訟案件的異地管轄機(jī)制。一般而言，在地域較大的一省之內(nèi)異地管轄相對(duì)較為困難，可以通過(guò)檢察機(jī)關(guān)一體化工作機(jī)制，由省級(jí)院協(xié)調(diào)指揮地市、分院級(jí)檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證，并組織基層院協(xié)助取證。同時(shí)，為了防止異地管轄中檢察機(jī)關(guān)與管轄地域關(guān)系的固定化帶來(lái)的潛在司法腐敗風(fēng)險(xiǎn)，筆者建議對(duì)異地管轄的指定在經(jīng)過(guò)適當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)限后進(jìn)行重新調(diào)整。

二、訴前準(zhǔn)備工作機(jī)制

（一）超期履職監(jiān)督機(jī)制

筆者認(rèn)為，就行政機(jī)關(guān)在檢察建議規(guī)定的期限內(nèi)已依法履職客觀上卻不能立即見(jiàn)效的情形，可考慮在運(yùn)行行政相對(duì)不起訴機(jī)制的同時(shí)繼續(xù)做好跟蹤監(jiān)督工作；對(duì)于行政機(jī)關(guān)遲延履職但取得了糾正違法、損失彌補(bǔ)效果的，提起公益訴訟已無(wú)必要，但仍須檢察建議告知其存在履職違法要求改進(jìn)、向監(jiān)察機(jī)關(guān)移送瀆職線索等應(yīng)其他方式有效監(jiān)督。對(duì)于行政機(jī)關(guān)在收到檢察建議后一個(gè)月內(nèi)依法整改的實(shí)質(zhì)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，筆者認(rèn)為一是要積極履職，不僅有書(shū)面的整改措施，還應(yīng)配套以路線圖和時(shí)間表；二是全面履職，既要依法運(yùn)用自身的法定職權(quán)，又要對(duì)超越自身權(quán)限的事項(xiàng)主動(dòng)協(xié)調(diào)或要求有權(quán)協(xié)調(diào)的機(jī)關(guān)協(xié)同履職；三是持續(xù)履職，不僅要消除被監(jiān)管對(duì)象的違法違規(guī)行為，補(bǔ)償損失，更要建立長(zhǎng)效工作機(jī)制，防止類(lèi)似損害再度發(fā)生。

（二）證據(jù)收集專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)協(xié)助機(jī)制

行政公益訴訟的證據(jù)收集大多具有較強(qiáng)專(zhuān)業(yè)性，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)注重與第三方專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)建立協(xié)作機(jī)制，巧借外力更多、更有針對(duì)性地收集證據(jù)。2017年，上海浦東新區(qū)人民檢察院獲群眾舉報(bào)線索，稱位于浦東宣橋鎮(zhèn)的北二灶港河道北岸沿線，存在河道被違法填埋、違章搭建等情況，致使河道河水污濁、生態(tài)環(huán)境受到破壞，國(guó)家利益或社會(huì)公共利益受到侵害。為了有效收集證據(jù)，特別是突出證據(jù)的權(quán)威性和專(zhuān)業(yè)性，該院積極發(fā)揮專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)的專(zhuān)業(yè)特長(zhǎng)，尋求專(zhuān)業(yè)水務(wù)機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)協(xié)助，對(duì)案件中河道侵占水域面積進(jìn)行數(shù)據(jù)丈量，獲取關(guān)鍵證據(jù)。同時(shí)，該院在履職中發(fā)現(xiàn)，上海華邦鞋材有限公司未經(jīng)批準(zhǔn)占用土地、擅自建造廠房等，造成農(nóng)用地種植條件嚴(yán)重毀壞，國(guó)家耕地資源遭到破壞，國(guó)家利益或社會(huì)公共利益受到侵害。為更有效收集證據(jù)，該院與城管執(zhí)法局簽訂了《關(guān)于建立公益訴訟協(xié)作機(jī)制的工作協(xié)議》，建立了信息共享和調(diào)查取證協(xié)作配合等機(jī)制，以此調(diào)取了行政執(zhí)法卷宗、詢問(wèn)相關(guān)人員、實(shí)地查看現(xiàn)場(chǎng)，做到全面收集固定證據(jù)，查明了國(guó)家耕地資源遭到破壞導(dǎo)致公共利益受到侵害以及宣橋鎮(zhèn)政府未依法履行職責(zé)的事實(shí)，遂向責(zé)任部門(mén)：浦東新區(qū)宣橋鎮(zhèn)人民政府發(fā)出檢察建議，要求鎮(zhèn)政府履行監(jiān)督管理職責(zé)，采取有效措施，恢復(fù)土地原狀。 筆者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)要求專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)協(xié)助收集證據(jù)應(yīng)當(dāng)注重突出重點(diǎn)，避免耗費(fèi)專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)過(guò)多人力和物力。首先應(yīng)建立重點(diǎn)協(xié)查機(jī)制，通過(guò)與專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)會(huì)商，將專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)協(xié)助調(diào)查取證的重點(diǎn)落實(shí)在被訴行政機(jī)關(guān)主體資格、職責(zé)權(quán)限、是否存在不作為或亂作為行為、是否存在損害事實(shí)與結(jié)果、違法行為與公共利益受損之間是否存在因果關(guān)系等問(wèn)題上。其次，應(yīng)建立類(lèi)案協(xié)助取證指導(dǎo)機(jī)制。根據(jù)各領(lǐng)域不同類(lèi)型案件的特點(diǎn)、重點(diǎn)取證需求、證據(jù)規(guī)格標(biāo)準(zhǔn)等因素，經(jīng)檢察機(jī)關(guān)與專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)會(huì)商，制定出相應(yīng)的協(xié)助取證指導(dǎo)意見(jiàn)，促進(jìn)檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟業(yè)務(wù)的開(kāi)展。再次，是證據(jù)收集甄別的費(fèi)用機(jī)制。在行政機(jī)關(guān)敗訴的案件中由行政機(jī)關(guān)支付證據(jù)費(fèi)用自不待言，但在檢察機(jī)關(guān)敗訴的情況下，通常較為昂貴的證據(jù)費(fèi)用如何支付？筆者認(rèn)為，可以考慮成立專(zhuān)項(xiàng)的檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟證據(jù)收集甄別基金，用以支付檢察機(jī)關(guān)在提起行政公益訴訟各階段調(diào)查取證過(guò)程中所需的合法費(fèi)用。

三、檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的價(jià)值落實(shí)機(jī)制

（一）司法執(zhí)行機(jī)制

檢察機(jī)關(guān)提起的行政公益案件判決生效后應(yīng)當(dāng)由法院依照職權(quán)交付執(zhí)行，相應(yīng)的機(jī)制應(yīng)當(dāng)由法院自行建立和運(yùn)營(yíng)，檢察機(jī)關(guān)加以監(jiān)督落實(shí)，監(jiān)督的方式有以下若干種：一是對(duì)怠于執(zhí)行生效判決的法院制發(fā)檢察建議，必要時(shí)制發(fā)糾正違法通知書(shū)。二是將怠于執(zhí)行或拒絕執(zhí)行公益訴訟生效裁判的法院工作人員涉嫌受賄、瀆職等職務(wù)犯罪線索、違法違紀(jì)線索移送監(jiān)察機(jī)關(guān)處理。三是發(fā)現(xiàn)其他妨礙生效判決依法執(zhí)行的違法犯罪線索，通過(guò)偵查監(jiān)督部門(mén)移送公安機(jī)關(guān)，并監(jiān)督其依法處置。具體標(biāo)準(zhǔn)是判決被告行政機(jī)關(guān)承擔(dān)義務(wù)的，法院行政審判庭應(yīng)當(dāng)自行政公益訴訟判決書(shū)生效之日起五日內(nèi)移送執(zhí)行部門(mén)，并通知檢察機(jī)關(guān)，執(zhí)行部門(mén)應(yīng)當(dāng)在六個(gè)月內(nèi)執(zhí)行完畢。

（二）行政問(wèn)責(zé)機(jī)制

行政公益訴訟說(shuō)到底是檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)以外部監(jiān)督者的角度，督促行政機(jī)關(guān)落實(shí)法定職責(zé)。檢察建議和法院判決的落實(shí)還應(yīng)當(dāng)注重借助行政問(wèn)責(zé)機(jī)制的力量。早在 2015年4月公益訴訟試點(diǎn)工作開(kāi)始前，貴州省就出臺(tái)了《林業(yè)生態(tài)紅線保護(hù)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)暫行辦法》和《生態(tài)環(huán)境損害黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)暫行辦法》，明確將嚴(yán)格追究在生態(tài)環(huán)境保護(hù)中失職瀆職國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的責(zé)任，檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境保護(hù)類(lèi)行政公益訴訟就有了該省領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)將依法行政落到實(shí)處，引向深入的機(jī)制后盾。同年，該省錦屏縣檢察院對(duì)縣環(huán)保局怠于履行監(jiān)管職責(zé)提起行政公益訴訟，在法院判決確認(rèn)該縣環(huán)保局存在行為違法后，縣政府即行責(zé)令相關(guān)污染企業(yè)停業(yè)整頓，并對(duì)全縣非煤礦山進(jìn)行集中整治，還在全縣領(lǐng)導(dǎo)干部大會(huì)重播該案庭審錄像，促進(jìn)該縣國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員依法環(huán)保意識(shí)的提高。

注釋?zhuān)?/p>

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