陳蘭舟，張振勇

（1.山東財經大學 國際經貿學院，山東 濟南 250002；2.山東財經大學 工商管理學院，山東 濟南 250014）

近年來隨著房地產行業(yè)高速發(fā)展，我國經濟也更加繁榮，但有相當一部分城市房價過高且漲幅過快。房地產行業(yè)的負面因素已影響到國家的金融安全并嚴重沖擊了實體經濟發(fā)展。2016年7月，中央決策層提出要防范資產泡沫，9月30日起各地陸續(xù)推出限貸、限購、限價、限售以及定向加息等調控政策。2016年底，中央經濟工作會議提出要堅持“房子是用來住的、不是用來炒的”的定位，綜合運用金融、土地、財稅、投資、立法等手段，加快研究建立符合國情、適應市場規(guī)律的基礎性制度和長效機制，既抑制房地產泡沫、又防止大起大落[1]。長效機制的建立需要采取多種手段，筆者通過分析房地產泡沫形成的過程及內在原因，提出相應對策，以期能促使房地產市場走上穩(wěn)定健康發(fā)展的軌道。

一、房價過快上漲的供給側成因

造成房價上漲的因素很多，如整體經濟增長、土地供應短缺、貨幣超發(fā)、銀行信貸寬松、投機資本炒作、房價上漲心理預期等。其中，土地供應決定了住房的供給，供不應求推高房價，是造成房價過快上漲的基礎因素。而銀行信貸寬松、投資和投機資本炒作等影響了住房的投資需求，加劇了供求關系矛盾，加速了局部城市房價快速上漲，致使房地產市場泡沫化。

房地產作為中國的支柱產業(yè)在經濟穩(wěn)增長和地方政府創(chuàng)收方面有著獨特作用，為促進房地產發(fā)展，政府出臺“招拍掛”土地使用權出讓機制，拍賣直接推高地價。同時，城市更新拆遷循環(huán)、一二線城市政府控制住宅用地的供應量使土地供應短缺，造成地價上漲，地價漲了房價跟著漲[2]。

（一）地方政府“GDP主義”和“土地財政”，推動房價上漲

“地方官員不僅要推動城鎮(zhèn)化的發(fā)展，同時也關心城市的GDP和財稅增長，后者是決定官員晉升的重要指標（KPI）?！盵3]在這種現(xiàn)狀下，地方政府為追求政績不斷追求GDP的增長，而房地產則以其巨大的收益率被政府視為經濟增長的重要工具。在GDP主義思想的引導下，房地產成為建設性投資，而不是社會性投資，其唯一考量是利潤，而非社會生活的其他方面[4]。

圖2 涉房收入/全國財政收入

據(jù)統(tǒng)計，國有土地使用權出讓收入不斷增長（見圖1），2006年政府的土地出讓金收入僅1650億元，2014年已達到4.29萬億元，2016年仍有3.75萬億元。而涉及房地產的各種稅收和土地出讓金收入總和在2013年全國財政收入中占比高達45%，2016年占比仍保持在30%以上（見圖2）?？梢?，土地財政對于中國經濟增長起到了重要作用的同時，也對房價不斷上漲起到了推波助瀾的作用[5]。

在利益的驅使下，地方政府往往不重視住房的社會功能，而只強調政府的財政收入，形成片面的根深蒂固的“土地財政”思想。盛松成等學者研究發(fā)現(xiàn)，在房價的構成中，政府所得占房價的六成左右。不少地方政府的財政收入中土地出讓金所占比例都接近50%，有的城市甚至高達60%以上[6]。地方政府對土地財政和房地產的過度依賴，使房價上升不但得不到有效抑制，而且被不斷推高。

（二）城市土地資源配置不科學

中央多年前就決定要讓市場在資源配置中起決定性作用，然而，在實際土地資源配置中并未依照市場需求，導致區(qū)域間土地資源配置失當，城市建設用地占比偏低，建設用地之中工業(yè)用地和商業(yè)用地占比過大，住宅用地占比過小，形成土地資源配置和城市社會經濟發(fā)展不匹配的現(xiàn)象。政府這種通過假定大城市人口上限并依據(jù)此上限來控制土地供給量的行為，在某種程度上屬于人為控制了土地供給，違反了經濟規(guī)律，導致房價不斷上升[7]。

1.區(qū)域間土地資源配置失當，人口凈流入城市，土地供應明顯不足

有部分官員認為全國土地供應總量充足，進而他們認為區(qū)域間土地資源配置與住房價格并沒有必然的關系。圖3顯示，基于不同城市的居住用地面積年均增速與房價累計漲幅擬合優(yōu)度僅為7%，表明居住用地面積增速與房價漲幅間的關系并不緊密。但是我們集中研究部分大城市的土地資源配置，可以發(fā)現(xiàn)其擬合優(yōu)度顯著提升（見圖4），居住用地面積增速與房價漲幅間存在較明顯負相關關系。因此可以得出結論，我國的土地供應問題并不在于供應總量，而在于區(qū)域間配置失當[8]。

圖3 33個城市的居住用地面積增速和房價漲幅（%）

圖4 人均三產GDP前10的城市的居住用地面積增速和房價漲幅（%）

由于住房的不可移動性，從全國角度探討土地資源的供需沒有意義，應從典型城市入手進行分析。據(jù)研究機構公布的數(shù)據(jù)，2011年到2016年五年間我國三十五個主要城市流入人口3700多萬，其中有75%進入京津冀、長三角、珠三角的八個大城市和五個樞紐城市（見表1）。

表1 2011—2016年主要城市人口凈數(shù)量 （單位：萬人）

人口凈流入決定了建設用地的需求。住建部、國土資源部對于我國的城市建設用地一直有著計劃框架，城市人口數(shù)量和建設用地面積的關系應為每新增1萬居民，可得到1平方公里的建設用地。根據(jù)表1數(shù)據(jù)，北京、深圳、上海、廣州和武漢5年間應新增建設用地分別為15430、14410、7220、12930和7460公頃。

表2 2012—2016年北京、上海、深圳計劃新增建設用地（單位：公頃）

由表2可以看出，北京市2012—2016年累計計劃新增建設用地12020公頃，并未達到建設用地需求標準，且北京存在大量存量建設用地，實際落實建設用地更是不足。上海5年間累計計劃新增建設用地7850公頃，而實際上并沒落實到位。深圳5年間計劃新增建設用地2680公頃，遠沒有達標。數(shù)據(jù)表明，人口凈流入城市的建設用地供應明顯不足。而國家《國土資源“十三五”規(guī)劃綱要》要求：“對超大和特大城市中心城區(qū)原則上不安排新增建設用地計劃，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展”，造成三四線城市不需要土地，卻有大量供應，區(qū)域間土地資源配置失當。

正如全國房地產商會聯(lián)盟主席顧云昌所說，反思近兩年的房地產泡沫根源，我們可以看到，在房地產周期、貨幣供應量雙重背景下，土地資源錯配是其根本原因。在全國660多個城市中，真正出現(xiàn)泡沫的也就二三十個城市，這些城市土地供應基本上都是供不應求[9]。

2.建設用地結構配置不合理，工業(yè)商業(yè)用地和住宅用地比例失衡

近年來我國主要城市建設用地供應面積呈逐年下降趨勢，土地供應明顯不足。而土地供應的不合理性不單存在于總量方面，土地結構配置不合理現(xiàn)象更是突出。

國際上大城市的工業(yè)用地占城市建設用地面積的比例一般都在5%左右，如紐約和東京工業(yè)用地占城市建設用地面積的比例僅為3.9%和5.1%，而居住用地占城市建設用地的比例分別為44%和73%。而我國大城市的用地面積與其相比差別很大，我國大城市的工業(yè)用地面積占城市建設用地面積的比例基本上都超過25%。如北京、廣州和深圳工業(yè)用地面積占城市建設用地面積的比例分別為22%、32%、36%；而居住用地面積占城市建設用地面積的比例分別是28%、29%和26%[10]。

這與地方政府從經濟增長和財政收入上的考量有關。由于目前個人住房沒有房地產稅，地方政府在GDP考核、土地財政、稅收制度的多重壓力下，會傾向于將土地供應給商業(yè)和工業(yè)而非住宅[11]。政府將更多的土地供給商業(yè)和工業(yè)，不僅可以增加當下的土地出讓收入，且有助于帶來長期可持續(xù)的稅收收入。建設用地結構配置失衡，住宅用地市場長期供不應求，必然推動房價上漲。

二、解決房價過快上漲的供給側對策

十幾年市場起伏變化表明，我國房地產市場的調控屢次失靈是因為供求失衡所致，而其實質不在于需求側，而在供給側。因此，從供給側調控有利于從更基礎的層面改善我國房地產市場的運行，即從根本上進行調整是構建和加快形成促進房地產市場穩(wěn)定發(fā)展的長效機制的必由之路?？梢詮囊韵聨追矫孢M行供給側改革：

（一）加大大型和特大型城市的住房用地供應

房價持續(xù)大幅上漲不是全局性的，而是部分大城市房價快速上漲，帶動“城市圈”內少部分三四線城市房價上漲。因此加大大型和特大型城市的住房用地供應是抑制房價上漲的根本方法。以重慶為例，2017年前，重慶的房價較低且較為平穩(wěn)，其關鍵原因就在于土地供給的保障。近年來重慶每年新增的商品房面積在全國一直名列前茅，年平均保持在2000萬平方米左右。且將土地供給與房價上漲掛鉤，對市場有清晰的土地供給計劃，此計劃對市場起到了預警作用，通過影響預期，起到了抑制投資投機性需求的作用。因為投資和投機者不會去冒著房價下跌的風險去炒作，市場上漲預期就不易被激發(fā)。

2017年4月住房城鄉(xiāng)建設部和國土資源部發(fā)布《關于加強近期住房及用地供應管理和調控有關工作的通知》，要求各地政府編制并向社會公布住宅用地五年規(guī)劃和三年計劃。通知提出了量化要求：土地消化周期在6～12個月的，要增加供地；6個月以下的，不僅要顯著增加供地，還要加快供地節(jié)奏。當遇到增量土地供應空間有限、供需失衡的情況下，則要盤活存量土地，將存量土地資源的潛力充分挖掘并合理利用。

合理配置區(qū)域間土地資源，因城施策，順應城市化的發(fā)展規(guī)律，順應人口向大城市集聚的客觀規(guī)律。從供給側入手調控，適時增加對商品房上漲過快的城市的土地供應，平衡市場供求關系，抑制地價上漲，這具有很好的市場預期管理效應，是抑制房價大起大落，建立房地產市場平穩(wěn)健康發(fā)展長效機制的努力方向之一。

（二）改革土地出讓機制

在“招拍掛”土地使用權出讓機制下，競拍過程執(zhí)行價高者得的原則。房地產公司為了競得土地，獲得發(fā)展機會，都會進行全力角逐。資金實力雄厚的大型地產集團，特別是一些國有企業(yè)在全國各地紛紛舉牌，加劇土地市場競爭態(tài)勢，各地“地王”頻出。導致土地價格快速攀升，引發(fā)市場對未來房價進一步上漲的強烈預期，加劇了恐慌性購房等非理性行為。投資和投機資本介入，加大房地產泡沫及金融風險。因此控制房價就應考慮改革土地拍賣機制，使開發(fā)商不再為競得土地不斷舉牌無限抬升土地價格。

深圳市首創(chuàng)了新型出讓模式——“競人才住房面積”。即當競拍過程中土地溢價超過一定比例時不再提高價格，而在其基礎上競配人才住房和保障性住房的面積，這樣加大了地產商開發(fā)成本，降低了商品房的利潤，使開發(fā)商必須更加精細、冷靜、理性的進行競拍，從而對地價過高且上漲過快的現(xiàn)象起到抑制作用。且項目建成后，競得人須將項目配建的人才住房無償移交給市人才安居集團公司，用于解決本市人才住房需求。不僅有利于抑制地價過快上漲，也有利于人才安居工程的建設，也促進了保障型安居工程的建設。

改革“招拍掛”土地出讓機制，地方政府應因地制宜，靈活確定土地競價方式，如“限地價、競房價”“限房價、競地價”“限地價、競人才住房面積”“限地價、競長期自持面積”等，以杜絕再度出現(xiàn)“地王”現(xiàn)象，防止單宗土地總價或樓面單價均出現(xiàn)新高，起到糾正房價預期看漲的作用。

堅定中央“房子是用來住的，不是用來抄的”定位，地方政府應改變過去單一追求GDP的思想，不僅要從財政收入上看土地資源的經濟效應，還要從城市長期發(fā)展和社會和諧穩(wěn)定的角度看它的社會效應。即通過改革土地使用權出讓機制，凸現(xiàn)土地競拍社會效應，糾正片面追求經濟增長速度的一貫做法，更加重視民生改善、資源環(huán)境保護和可持續(xù)發(fā)展的社會效益。

（三）增加公共租賃住房用地供應，扶持住房租賃市場快速發(fā)展

增加公共租賃住房用地供應，解決大城市中低收入者的居住需求，能有效緩解房地產市場的供需矛盾。據(jù)相關統(tǒng)計，新加坡超過80%的人口住在政府建的組屋（類似于中國的經濟適用房）里；德國二戰(zhàn)后建設的公共租賃住房能夠覆蓋全國人口的37%。我國公共租賃住房仍存在覆蓋率較低、用地供應量較小且分布不均衡的現(xiàn)狀，尚未發(fā)揮穩(wěn)定房地產市場的作用。因此，加大公共租賃住房的社會覆蓋率極為必要。

應建立公共租賃住房建設保障系統(tǒng)，在財政支持、土地供應上對公共租賃住房發(fā)展予以明確保障。以國企為主體，建立多主體供給、多渠道保障的租賃住房供應體系，形成廣泛的公租房社會覆蓋率，真正做到讓全體人民住有所居。

積極開展在農民集體建設用地上建設租賃住房，加快規(guī)模化公共租賃房的建設進度；允許將商業(yè)用房和工業(yè)用房的存量房按規(guī)定“商改租”或“工改租”，轉換土地用途，實現(xiàn)租賃房源“增量”；在特大城市主城區(qū)，實施老舊住宅小區(qū)城市更新中的新建房屋除了安置原業(yè)主回遷房屋以外的房屋全部實行“只租不售”，作為租賃住房。同時，在充分供應租賃住房用地基礎上，土地出讓價格要執(zhí)行特定優(yōu)惠政策，或將土地直接劃撥給租賃住房項目，必須強調其保障型屬性，以免高土地成本推高公租房租價，把成本轉嫁給消費者，讓租賃房市場發(fā)展受阻。

（四）適當提高容積率，降低樓面地價，抑制房價上漲

影響樓面地價的一個很關鍵的因素是容積率（FAR），它是衡量建設用地使用強度的一項重要指標。容積率=地上建筑總面積÷規(guī)劃用地面積。住宅小區(qū)容積率越低，樓面地價越高。

適當提高容積率，是提高土地集約化利用程度、減少土地資源浪費的有效方法，是降低樓面地價，抑制房價上漲的有效途徑。因此，筆者建議：第一，適當加大城市中心區(qū)住宅小區(qū)的容積率，建設適合普通收入家庭剛性需求的住房。結合這些區(qū)域活動人群的勞動和生活特點，規(guī)劃容積率較高的小戶型普通商品房、保障性住房或人才性安居房。可重點通過老城區(qū)城市更新、棚戶區(qū)改造工程來實施；第二，適當限制容積率低的住宅建設項目的審批總量，拉動城市總容積率提高，降低整體樓面地價；第三，將容積率低的住宅建設項目規(guī)劃在城市郊區(qū)、市內山區(qū)、城鄉(xiāng)結合部及尚未充分開發(fā)的區(qū)域。這樣既能滿足高收入人群對住宅小區(qū)的自然環(huán)境、交通、房屋面積等客觀需求，也能減少占用城市中心區(qū)的土地。通過這些區(qū)域的低容積率高端定位的商品住宅供應，不僅能發(fā)揮節(jié)約土地資源的作用，也有利于城市經濟增長及政府財政收入增收，有利于社會再分配。

三、結語

“需求調控主要側重于短期，供給調控則更加側重中長期?！盵6]加快形成促進房地產市場穩(wěn)定發(fā)展的長效機制，抑制房價過快上漲，事關國家金融安全及社會和諧穩(wěn)定。但土地作為生產要素投入經濟建設之中，建造的房子不能完全沒有金融屬性。在我國房地產發(fā)展中，土地作為政府營收的工具在相當長的一段時間內還有其必要性。對于長效機制，需求側調控最重要的是房地產稅，供給側調控最重要的是土地資源配置[12]。房地產稅中央政府正在設計之中，而土地資源配置，仍然要堅持“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用?！逼渲?，“更好發(fā)揮政府作用”就是貫徹十九大報告中強調的“堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居。”

[1]中央經濟工作會議在京舉行 習近平李克強作重要講話[EB/OL].（2016-12-16）[2017-10-12].http：//www.gov.c n/xinwen/2016-12/16/content_5149018.htm.

[2]黃奇帆：關于建立房地產基礎性制度和長效機制的若干思考[EB/OL].（2017-05-29）[2017-10-12].http：//www.guancha.cn/HuangQiFan/2017_05_31_410919_4.shtml.

[3]周黎安.中國地方官員的晉升錦標賽模式研究[J].經濟研究，2007（7）：37-48.

[4]鄭永年.新加坡怎樣應對房地產[N].北京晨報，2017-04-23 （A12）.

[5]李迅雷：高房價其實就是高稅收[EB/OL].（2017-06-24）[2017-10-12].http：//mp.weixin.qq.com/s/cni5SuIj2GHihTK JhVgtCA.

[6]盛松成，龍玉.房價調控的有效方法是供給與需求并重[N].金融時報，2016-11-07（11）.

[7]蔡繼明：確實發(fā)揮市場決定性作用，優(yōu)化人口與土地空間配置[EB/OL].（2017-08-25）[2017-10-12].http：//www.sohu.com/a/167225369_498737.

[8]高善文.土地供應壟斷帶來的扭曲——重點城市房價上漲之迷[J].清華金融評論，2017（2）：37-41.

[9]顧云昌.“四輪驅動”助力住房制度改革[J].清華金融評論，2017（2）：49-52.

[10]連平.房地產長效機制的關鍵在供給側[N].上海證券報，2017-06-02 （12）.

[11]盛松成.只調控需求端會使房價越來越高[N].第一財金日報，2017-06-02.

[12]中國（深圳）綜合開發(fā)研究院.樊綱：增量改革，雙軌過渡，盡快實施房產稅[EB/OL].（2017-08-08）[2017-10-12].http：//www.cdi.com.cn/detail.aspx?cid=5211.