本刊記者 劉亞民｜文、圖

在“5·12”汶川特大地震十周年之際，第九屆“國家綜合防災(zāi)減災(zāi)與可持續(xù)發(fā)展論壇”5月10日在成都舉行。論壇由國家減災(zāi)委專家委、四川省減災(zāi)委聯(lián)合主辦,應(yīng)急管理部國家減災(zāi)中心、四川省民政廳承辦，西華大學(xué)、四川省減災(zāi)委專家委、四川省減災(zāi)中心協(xié)辦。論壇開幕式由國家減災(zāi)委專家委主任、中國科學(xué)院院士秦大河主持，應(yīng)急管理部副部長鄭國光，四川省副省長彭宇行出席論壇開幕式并致辭，來自全國防災(zāi)減災(zāi)領(lǐng)域的專家學(xué)者和災(zāi)害管理人員200余人參加論壇。

第九屆“國家綜合防災(zāi)減災(zāi)與可持續(xù)發(fā)展論壇”現(xiàn)場

論壇全面回顧了“5·12”汶川特大地震十年來，特別是黨的“十八大”以來我國防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)事業(yè)發(fā)展歷程，系統(tǒng)總結(jié)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，充分借力專家智庫，凝聚各方智慧，深入研究探討防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)新形勢、新思路和新舉措，以此推動國家綜合防災(zāi)減災(zāi)與可持續(xù)發(fā)展。論壇重點(diǎn)圍繞汶川特大地震十周年、防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機(jī)制改革、防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)科技應(yīng)用與產(chǎn)業(yè)發(fā)展、防災(zāi)減災(zāi)科普宣傳教育等展開研討。

鄭國光在致辭中指出，汶川特大地震發(fā)生后，在黨中央、國務(wù)院的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)和全國人民的大力支持下，災(zāi)區(qū)上下萬眾一心，攻堅(jiān)克難，統(tǒng)籌推進(jìn)科學(xué)救災(zāi)、科學(xué)重建和科學(xué)發(fā)展，災(zāi)后恢復(fù)重建取得了歷史性成就，有力地促進(jìn)了四川省經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，為全國各地防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作、保障經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。本屆論壇的舉辦，對于深入貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)重要論述和中央關(guān)于推進(jìn)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作部署，進(jìn)一步推動提升全社會抵御自然災(zāi)害的綜合防范能力具有重要意義。應(yīng)圍繞國家防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機(jī)制改革和“十三五”時期防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作的總體部署，突出問題導(dǎo)向，開展科學(xué)分析，破解改革難題，重點(diǎn)加強(qiáng)中國特色應(yīng)急管理體制研究、防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)科技支撐能力研究、社會力量和市場參與機(jī)制研究、防災(zāi)減災(zāi)宣傳教育機(jī)制研究和防災(zāi)減災(zāi)國際發(fā)展趨勢的跟蹤研究，為我國應(yīng)急管理事業(yè)和防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作的發(fā)展積極建言獻(xiàn)策。

論壇期間，國家減災(zāi)委專家委副主任、國務(wù)院應(yīng)急管理專家組組長閃淳昌，國家減災(zāi)委專家委副主任、北京師范大學(xué)常務(wù)副校長、教授史培軍，國家減災(zāi)委專家委副主任、中國人民大學(xué)教授鄭功成等國家減災(zāi)委專家委領(lǐng)導(dǎo)，分別就汶川大地震的實(shí)踐與思考、綜合應(yīng)對各類自然災(zāi)害能力建設(shè)、應(yīng)急管理部機(jī)構(gòu)改革等領(lǐng)域的研究作了專題報告并提出了意見建議。來自國土資源部地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急指導(dǎo)中心，國家行政學(xué)院應(yīng)急管理培訓(xùn)中心的專家學(xué)者們，也分別就防災(zāi)減災(zāi)新理論、新技術(shù)，以及推進(jìn)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)社會參與的政策等領(lǐng)域的研究作了專題報告，本文特摘錄部分專家觀點(diǎn)，以饗讀者。

國家減災(zāi)委專家委副主任、中國人民大學(xué)教授鄭功成

鄭功成：應(yīng)急管理部，從分割管理走向綜合治理

國家減災(zāi)委專家委副主任、中國人民大學(xué)教授鄭功成，在報告中，對汶川大地震十周年進(jìn)行了回顧，他說：2008年5月的汶川大地震是人類遭遇自然變異的一場大劫難。汶川地震災(zāi)后救援與災(zāi)后重建也創(chuàng)造了全方位、高速度、跨越式發(fā)展的中國奇跡。充分體現(xiàn)了中國的制度優(yōu)勢，是中央高度重視、地區(qū)對口支援、全民廣泛動員、災(zāi)區(qū)團(tuán)結(jié)奮斗、全國一盤棋應(yīng)對重大災(zāi)害的成果。但也有一些不足須加以改進(jìn)，主要是：災(zāi)種分割與部門分割導(dǎo)致信息分割，導(dǎo)致市場機(jī)制異常乏力，社會力量缺乏有效協(xié)同，政府包辦救災(zāi)與災(zāi)后重建可持續(xù)性不足等。

鄭功成認(rèn)為，要樹立災(zāi)害治理理念，災(zāi)害集中管理應(yīng)走向?yàn)?zāi)害綜合治理。災(zāi)害管理之目標(biāo)在于追求理想之減災(zāi)效果，因此集中管理需走向綜合治理。管理是單向、單一的主動，余皆被動，而治理是多向、多元的互動，均可主動。而涉災(zāi)主體包括政府、企事業(yè)單位、社會組織、家庭及個人，只有充分調(diào)動各方治理災(zāi)害的積極性，才能實(shí)現(xiàn)分工協(xié)作、相得益彰的綜合治災(zāi)效果。應(yīng)急管理部消除了災(zāi)種分割的體制性缺陷，但需強(qiáng)化綜合治理災(zāi)害職責(zé)，同時擺脫以往政府包辦災(zāi)害管理的傳統(tǒng)，在調(diào)動各主體特別是市場主體與社會組織方面多下功夫。

面向未來的綜合治災(zāi)，鄭功成提出4點(diǎn)建議：

一是，打破災(zāi)種分治思維定勢，牢固樹立綜合治災(zāi)理念，追求災(zāi)害損失最小化，實(shí)現(xiàn)損失補(bǔ)償多元化，提供穩(wěn)定安全預(yù)期。

二是，將綜合治災(zāi)納入國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)目標(biāo)。應(yīng)急管理部解決了傳統(tǒng)體制分割之弊端，但不能只限于應(yīng)急，須完善綜合治災(zāi)機(jī)制，包括：內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置合理并能高效協(xié)同；綜合治災(zāi)規(guī)劃方與方案之設(shè)計；應(yīng)急管理部門與市場、社會主體之有效協(xié)同；公共資源配置及對其他資源的有效撬動；災(zāi)害信息共享平臺、防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)教育與宣傳平臺構(gòu)建等。

三是，完善綜合治災(zāi)之法制與財稅政策，進(jìn)一步明確災(zāi)害綜合治理之行為導(dǎo)向。必須加快推進(jìn)綜合治災(zāi)法制建設(shè)；必須充分調(diào)動市場主體、社會組織和家庭及個人參與災(zāi)害治理之積極性；必須改變守法成本高、違法成本低現(xiàn)象；必須改變救災(zāi)超越發(fā)展的現(xiàn)象。

四是，強(qiáng)化災(zāi)害治理之行政問責(zé)。應(yīng)急管理部門統(tǒng)一行使災(zāi)害治理之行政權(quán)，是走向綜合治災(zāi)的關(guān)鍵性步伐，更賦予其足夠的權(quán)力、能力與資源，但若管理失當(dāng)，顧此失彼或厚此薄彼而惡化災(zāi)害后果，必須強(qiáng)化行政問責(zé)。

中共中央黨校（國家行政學(xué)院）應(yīng)急管理培訓(xùn)中心教授李雪峰

李雪峰：推進(jìn)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)社會參與的政策選擇

李雪峰教授在報告中，首先介紹了“推進(jìn)社會參與的意義”，其主要有三重：一是落實(shí)習(xí)近平總書記的公共安全思想，即依靠人民、發(fā)動群眾、再造體制、完善機(jī)制；二是提升全社會防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力，即事前的建設(shè)韌性社區(qū)和韌性社會；事發(fā)時的構(gòu)建全方面立體化安全監(jiān)控網(wǎng)；事中的完善全面動員型救災(zāi)體系；事后的建構(gòu)廣泛參與型重建體系；三是支撐“一帶一路”安全發(fā)展。

其次，對“社會參與范疇”進(jìn)行了辨析，主要分為廣義社會參與和狹義社會參與。其中廣義社會參與包括4類：一是社會組織參與（基金會、志愿救援隊(duì)等），其中有半官方組織和政府主導(dǎo)的志愿者組織等；二是企業(yè)組織參與，主要是應(yīng)急產(chǎn)品與服務(wù)提供商；三是國際政府間組織參與，如聯(lián)合國機(jī)構(gòu)等；四是國際非政府組織參與，比如國際化志愿者組織等。狹義社會參與，主要包括地方性NGO、多地型NGO、跨國型NGO等社區(qū)志愿者組織，可分為政府指導(dǎo)型和自我主導(dǎo)型。

報告中，李雪峰教授還介紹了兩個應(yīng)急志愿者建設(shè)項(xiàng)目試點(diǎn)，包括自上而下完善應(yīng)急隊(duì)伍體系的成都市，其民兵綜合應(yīng)急救援大隊(duì)，建制規(guī)模1 000人，可以處置重大突發(fā)事件；以及著力于社會應(yīng)急力量培育的雅安市群團(tuán)組織社會服務(wù)中心，其類似一個專門孵化器，對當(dāng)?shù)厣鐣M織的辦公用房、管理、方式方法給予支持和資金資助，服務(wù)于當(dāng)?shù)氐臑?zāi)后重建。

對于推動社會組織創(chuàng)立、使用、評價的相關(guān)政策選擇，李雪峰教授進(jìn)行了言簡意賅的詮釋。例如，針對“創(chuàng)立”有3個關(guān)鍵詞，分別是創(chuàng)立、生存、生長。其政策選擇有3類：即產(chǎn)品加工型政策，政府主導(dǎo)的基層與社會應(yīng)急志愿隊(duì)伍建設(shè)；生命孵化型政策，政府培育、孵化各種社會組織；生態(tài)建設(shè)型政策，政府通過提供戰(zhàn)略指引、購買服務(wù)等支撐社會組織發(fā)展。

針對“使用”的3個關(guān)鍵詞，分別是統(tǒng)籌、協(xié)同、參與。其政策選擇也有3類：規(guī)制型政策，設(shè)置準(zhǔn)入門檻、規(guī)定行為準(zhǔn)則（法律手段）；管理型政策，整合到綜合管理體系中（行政手段）；治理型政策，支持形成動態(tài)參與網(wǎng)絡(luò)（協(xié)調(diào)機(jī)制）。

針對“評價”的關(guān)鍵詞是獎優(yōu)汰劣、適者生存。其政策類型亦有3類：干預(yù)型政策，政府直接出面的獎與評（優(yōu)勝劣汰）；支持型政策，支持社會自發(fā)的評價體系發(fā)展；市場型政策，通過“市場”機(jī)制自然評價。

對于社會參與政策落地，李雪峰教授還提供了組織、計劃、溝通3個視角供與會者參考，他分別從國家、部門、地方、社會等不同層面；戰(zhàn)略指引、長期規(guī)劃、應(yīng)急預(yù)案、行動計劃等不同計劃；政策與法律宣貫，友好型輿論氛圍營造，組織界內(nèi)與跨界的交流、學(xué)習(xí)等不同溝通方式，予以了詳細(xì)闡述。

地震預(yù)警四川省重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室主任、國家“千人計劃”人才王暾

王暾：關(guān)于構(gòu)建我國災(zāi)害預(yù)警體系的政策法規(guī)思考

王暾主任立足我國地震預(yù)警體系構(gòu)建的實(shí)踐，分享了其對我國災(zāi)害預(yù)警體系的政策法規(guī)思考。

首先，他介紹了“地震預(yù)警的特點(diǎn)和我國地震預(yù)警的現(xiàn)狀”。地震預(yù)警系統(tǒng)是全自動的秒級響應(yīng)的物聯(lián)網(wǎng)；其次技術(shù)系統(tǒng)理論上存在誤報、漏報的可能。系統(tǒng)可靠性等性能由技術(shù)系統(tǒng)本身決定，而非建設(shè)地震預(yù)警網(wǎng)的機(jī)構(gòu)的行政級別。國內(nèi)地震預(yù)警以中國地震局及其直屬機(jī)構(gòu)為力量之一，其從2000年開始研發(fā)地震預(yù)警技術(shù)，在蘭州、首都圈、福建和珠三角區(qū)域、川滇交界（2016）建設(shè)了覆蓋約40萬km2的地震預(yù)警網(wǎng)。此外，在汶川地震后，在各級黨委、政府及相關(guān)部門的支持下，成都高新減災(zāi)研究所得以創(chuàng)建，并形成了世界領(lǐng)先的預(yù)警成果，開展了各行業(yè)的示范應(yīng)用。例如，自2011年9月20日起，已持續(xù)7年安全服務(wù)社會，在微博領(lǐng)域，為35家政務(wù)和媒體微博，1 300萬+的粉絲服務(wù)；在廣播電視領(lǐng)域，汶川、北川、茂縣等多地啟用了電視地震預(yù)警，等等。此外，在過去十年，成都高新減災(zāi)研究所的主要工作是：推進(jìn)制定地震預(yù)警應(yīng)用對策體系；制定地震預(yù)警的標(biāo)準(zhǔn)體系；形成地震預(yù)警風(fēng)險控制體系。

王暾認(rèn)為，當(dāng)前地震預(yù)警的主要問題是“最后一公里”嚴(yán)重不足。他建議，地震預(yù)警的政策、法規(guī)要遵循以下規(guī)律，一是目標(biāo)上，地震預(yù)警應(yīng)同步啟動全社會應(yīng)急響應(yīng)，政府的領(lǐng)導(dǎo)、引導(dǎo)非常重要。二是評價政策法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)以民眾在地震災(zāi)難前能否接收到良好的預(yù)警為標(biāo)準(zhǔn)。

最后，他認(rèn)為地震預(yù)警領(lǐng)域的“放管服”是可行的。當(dāng)下，建議厘清政府責(zé)任，鼓勵社會力量參與，即以公眾、工程能夠收到良好預(yù)警為評價依據(jù)制定政策、法規(guī)；災(zāi)害預(yù)警同時需要考慮政府責(zé)任和技術(shù)屬性，政府與非政府機(jī)構(gòu)之間的合作是做好災(zāi)害預(yù)警的必要條件；國家相關(guān)部門包容、支持、肯定社會力量建設(shè)災(zāi)害預(yù)警網(wǎng)，支持各級各地縣級以上政府授權(quán)在本區(qū)域內(nèi)發(fā)布（屬地管理），主管部門支持采用社會力量建設(shè)的災(zāi)害預(yù)警網(wǎng)服務(wù)社會。

在汶川地震十周年之際，王暾呼吁：以民眾能夠盡快收到預(yù)警為目標(biāo)，各方形成合力，引領(lǐng)中國和全球?yàn)?zāi)害預(yù)警事業(yè)發(fā)展。