田毅鵬 張帆

摘要：社會(huì)矛盾問題凸顯與政府調(diào)處矛盾低效之間的張力，成為轉(zhuǎn)型期中國社會(huì)治理難以回避的問題。作為聯(lián)結(jié)國家與信訪人的社會(huì)組織，J市信訪法律事務(wù)服務(wù)中心以其中立性、公益性和專業(yè)性的社會(huì)組織身份，介入涉法涉訴類社會(huì)矛盾化解，通過制度互嵌、資源互嵌、身份互嵌、過程互嵌等調(diào)解活動(dòng)的多重維度展開，試圖建立起一種國家與社會(huì)之間靈活的“互嵌關(guān)系”和矛盾“調(diào)解機(jī)制”。此種社會(huì)矛盾化解機(jī)制的建構(gòu)及實(shí)踐過程，為我們理解評(píng)價(jià)社會(huì)組織“官民二重性”問題提供了一個(gè)新的視角，也是新時(shí)代國家與社會(huì)探索建構(gòu)“共建共治共享”治理格局的一種積極嘗試。

關(guān)鍵詞：社會(huì)矛盾；調(diào)處機(jī)制；社會(huì)組織；互嵌性

中圖分類號(hào)：C916文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：0257-5833（2018）05-0063-13

作者簡介：田毅鵬，吉林大學(xué)哲學(xué)社會(huì)學(xué)院院長、教育部長江學(xué)者特聘教授；張帆，吉林大學(xué)哲學(xué)社會(huì)學(xué)院社會(huì)學(xué)系博士研究生（吉林長春130012）

一、轉(zhuǎn)型期社會(huì)矛盾的治理困局

從社會(huì)矛盾生成的背景及矛盾性質(zhì)上看，當(dāng)前中國轉(zhuǎn)型社會(huì)的社會(huì)矛盾問題，一方面復(fù)制了國際性“變革社會(huì)”演進(jìn)變遷過程中社會(huì)矛盾凸顯的一般性規(guī)律，同時(shí)又與改革開放以來中國社會(huì)“壓縮式發(fā)展”所衍生的利益分化、階層固化、制度結(jié)構(gòu)不良等社會(huì)問題緊密相關(guān)。眾所周知，改革前“單位”是真正意義上的社會(huì)矛盾化解的責(zé)任主體，在“國家—單位—個(gè)人”體制組織框架的背景下，政府在很大程度上可以置身于沖突結(jié)構(gòu)之外。“單位是制度設(shè)置的辦事方，多數(shù)社會(huì)問題在單位得到解決，或者由政府送回單位處理，而政府工作則對(duì)組織不對(duì)個(gè)人?！雹匐S著單位的退場，中間層級(jí)斷裂，個(gè)人與國家直接面對(duì)，大量社會(huì)矛盾過度聚集于信訪通道，依賴政府出面干預(yù)和化解。但信訪制度在調(diào)處社會(huì)矛盾領(lǐng)域作用愈發(fā)重要的同時(shí)，卻面臨著多重困局。

1.制度困局

政府信訪工作本身的制度困局對(duì)社會(huì)矛盾調(diào)處構(gòu)成了重要制約，表現(xiàn)在：（1）在信訪制度的設(shè)置中，信訪部門的職權(quán)與職責(zé)之間存在著明顯的錯(cuò)位，信訪被定位為一個(gè)公民表達(dá)訴求、化解矛盾的法定制度，但信訪部門目前的主要工作內(nèi)容是“轉(zhuǎn)辦”、“交辦”和“督辦”，并不擁有直接處置權(quán)。并且各級(jí)信訪工作機(jī)構(gòu)不是單獨(dú)序列的國家機(jī)構(gòu)，普遍是掛靠在政府機(jī)構(gòu)中的“弱勢部門”，沒有被授予獨(dú)立處理信訪問題的權(quán)限。（2）推動(dòng)改革的政府成為社會(huì)矛盾的責(zé)任方被直接卷入多種性質(zhì)的社會(huì)矛盾當(dāng)中。公眾的信訪對(duì)象往往直指政府部門，然而信訪制度中又將政府設(shè)置為信訪事務(wù)的解決部門。政府部門被訪和接訪的角色二重性，使得信訪工作的中立性備受質(zhì)疑。（3）在面對(duì)利益主體的多元化與利益需求的多樣化之時(shí)，政府調(diào)處信訪矛盾的剛性制度難以覆蓋民眾的全部需求。結(jié)構(gòu)式、模式化的剛性制度邏輯難以應(yīng)對(duì)錯(cuò)綜復(fù)雜的局面。

2.理念困局

理念困局在信訪事務(wù)處置的過程中主要表現(xiàn)在：（1）受“壓力體制”震懾，信訪行為本身被政府部門視為社會(huì)不穩(wěn)定因素。一方面，政府部門攔訪、截訪，造成了上訪人的“以氣抗?fàn)帯?。政府采取?qiáng)制性手段和刺激性處置方式激發(fā)了“二階沖突”常健、韋長偉：《當(dāng)代中國社會(huì)二階沖突的特點(diǎn)、原因及應(yīng)對(duì)策略》，《河北學(xué)刊》2011年第3期。。另一方面，“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”的應(yīng)對(duì)邏輯，促使諸多原本并不激烈的社會(huì)矛盾往往激化為大規(guī)模、對(duì)抗性行動(dòng)。（2）政府在調(diào)處社會(huì)矛盾工作的過程中，運(yùn)動(dòng)治理理念“運(yùn)動(dòng)式治理”詮釋的是各級(jí)政府在社會(huì)治理的過程中，以“集中整治”、“專項(xiàng)治理”、“專項(xiàng)行動(dòng)”、“突擊執(zhí)法”、“清理整頓”等名義推行的治理方式。盛行，并且具有高度的“績效期待”。地方政府信訪工作的集中展開總是伴隨重要會(huì)議召開所引發(fā)的信訪洪峰，對(duì)于一般時(shí)日零散性的、非進(jìn)京的信訪案件，部分政府便傾向采取推諉、扯皮的應(yīng)對(duì)策略，不具有發(fā)展形成“連續(xù)性”、“常態(tài)性”、“長效性”制度的基礎(chǔ)條件，更不利于信訪部門行政能力專業(yè)化的進(jìn)展。

3.技術(shù)困局

信訪制度在轉(zhuǎn)型期社會(huì)矛盾調(diào)處領(lǐng)域的重要位置與政府處置信訪事務(wù)的能力水平較低之間存在巨大張力。（1）信訪工作所面對(duì)的是極具復(fù)雜性的社會(huì)矛盾問題和性格迥異、訴求千差萬別的上訪人，需要工作人員在處理信訪問題時(shí)具備極強(qiáng)的靈活性，并擁有有效的“對(duì)話技術(shù)”和分析“心理特征”的能力，但實(shí)踐中，信訪部門的工作人員受“科層制”的剛性治理邏輯影響，處理問題的靈活性明顯不足。（2）信訪工作人員在調(diào)解社會(huì)矛盾時(shí)需要準(zhǔn)確地應(yīng)用法律法規(guī)，充分了解相關(guān)政策，而一些政府部門的人員并不具備相關(guān)的法律工作背景和專業(yè)知識(shí)，欠缺答疑解惑、釋法說理和依法做出結(jié)論的能力。（3）科層化的政府部門內(nèi)部存在很大的人員流動(dòng)性，調(diào)轉(zhuǎn)、升職、掛職等情況在部門之間經(jīng)常發(fā)生，因此，諸多信訪工作人員難以依靠長時(shí)間的信訪工作積累法律政策知識(shí)和處理信訪事務(wù)的技術(shù)經(jīng)驗(yàn)，不利于生成專業(yè)性。

受上述三方面困局掣肘，社會(huì)矛盾的利益表達(dá)、應(yīng)責(zé)、化解機(jī)制并未伴隨社會(huì)轉(zhuǎn)型得到及時(shí)有效構(gòu)建。社會(huì)矛盾的集中爆發(fā)與調(diào)處失效之間的張力，成為轉(zhuǎn)型期中國社會(huì)難以回避的問題。社會(huì)矛盾的有效調(diào)處呼喚著重構(gòu)一種新型的社會(huì)矛盾調(diào)處機(jī)制。當(dāng)下，治理理論的盛行正將多元主體整合進(jìn)社會(huì)治理的體系之中，社會(huì)組織作為國家與個(gè)人之間的中介者，在社會(huì)治理中可以起到聯(lián)結(jié)、樞紐、代表等重要作用。政府與社會(huì)組織之間的協(xié)同治理正在各領(lǐng)域展開，二者如何互動(dòng)、配合、博弈受到學(xué)界的廣泛關(guān)注。政社協(xié)同的治理模式，其優(yōu)勢、成效、限度也成為社會(huì)學(xué)研究的重點(diǎn)問題。本文擬以“J市信訪法律事務(wù)服務(wù)中心”為案例，探討政府和社會(huì)組織在社會(huì)矛盾調(diào)處工作展開過程中的“互嵌性”關(guān)系，并做出反思與評(píng)價(jià)。

二、政府與社會(huì)組織調(diào)處社會(huì)矛盾的“互嵌性”及其展開

（一）波氏、格氏嵌入理論回顧

波蘭尼在其著作《大轉(zhuǎn)型：我們時(shí)代的政治與經(jīng)濟(jì)起源》中批判了古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家所倡導(dǎo)的市場自我調(diào)節(jié)理念，他認(rèn)為純粹的自律性市場是“徹頭徹尾的烏托邦”[英]波蘭尼：《大轉(zhuǎn)型：我們時(shí)代的政治與經(jīng)濟(jì)起源》，馮鋼等譯，浙江人民出版社2007年版，第3頁。。波蘭尼指出，國家如果完全拋棄其在管理市場上的角色，市場將面臨失衡的危機(jī)，因此市場必須嵌入于社會(huì)中?；谔摂M商品和社會(huì)雙重運(yùn)動(dòng)的影響，波蘭尼做出經(jīng)濟(jì)“脫嵌”于社會(huì)的嘗試不可能成功的判斷。顛覆經(jīng)濟(jì)淹沒社會(huì)的古典經(jīng)濟(jì)學(xué)思想，波蘭尼提出了“嵌入性”的概念，試圖闡釋市場和經(jīng)濟(jì)全面嵌入社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)關(guān)系中的普遍邏輯。他認(rèn)為：“經(jīng)濟(jì)體系被吸收在社會(huì)體系之中?！盵英]波蘭尼：《大轉(zhuǎn)型：我們時(shí)代的政治與經(jīng)濟(jì)起源》，馮鋼等譯，浙江人民出版社2007年版，第59頁。社會(huì)是一個(gè)極其復(fù)雜的綜合性機(jī)體，經(jīng)濟(jì)與市場是嵌入在這個(gè)機(jī)體中的一部分內(nèi)容，并受其制約。波蘭尼較為宏觀地論證了經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的嵌入性關(guān)系，但對(duì)具體的嵌入過程、規(guī)則和實(shí)踐未展開深化研究。因此，波氏的“嵌入性”還處于概念提出階段，“嵌入性”的理論化工作主要在20世紀(jì)80年代由格蘭諾維特完成。

格蘭諾維特在《鑲嵌：社會(huì)網(wǎng)與經(jīng)濟(jì)行動(dòng)》一書中提出，在經(jīng)濟(jì)學(xué)和社會(huì)學(xué)領(lǐng)域存在兩種大相徑庭的“社會(huì)化意識(shí)”，古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家強(qiáng)調(diào)“低度社會(huì)化”，試圖論證生產(chǎn)、分配和消費(fèi)行為完全不受社會(huì)關(guān)系和社會(huì)結(jié)構(gòu)的影響。在完全競爭的市場內(nèi)，沒有生產(chǎn)者與消費(fèi)者能明顯地影響總體供給與需求。社會(huì)學(xué)研究則呈現(xiàn)出“過度社會(huì)化”傾向，認(rèn)為人完全屈從于共有的價(jià)值與規(guī)范系統(tǒng)，這種屈從十分自然，人們毫無反抗[美]格蘭諾維特：《鑲嵌：社會(huì)網(wǎng)與經(jīng)濟(jì)行動(dòng)》，羅家德等譯，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2015年版，第3頁。。針對(duì)上述兩種社會(huì)化，格蘭諾維特認(rèn)為：“行動(dòng)者既不是像獨(dú)立原子一樣運(yùn)行在社會(huì)脈絡(luò)之外，也不會(huì)奴隸般地依附于他/她所屬的社會(huì)類別賦予他/她的角色。他們具有目的性的行動(dòng)企圖實(shí)際上是嵌在真實(shí)的、正在運(yùn)作的社會(huì)關(guān)系系統(tǒng)之中的?！盵美]格蘭諾維特：《鑲嵌：社會(huì)網(wǎng)與經(jīng)濟(jì)行動(dòng)》，羅家德等譯，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2015年版，第7頁。他進(jìn)一步指出：“行為和制度總是受到正在運(yùn)行的社會(huì)關(guān)系的壓抑和控制，因此將它們看作是彼此分離的做法是一種令人痛心的誤解?！盙ranovetter Mark，“Economic Action and Social Structure ：The Problem of Embeddedness”， American Journal of Sociology， Vol.91，No.3，1985， pp.481-510.格氏將嵌入劃分為“關(guān)系性嵌入”和“結(jié)構(gòu)性嵌入”關(guān)系性嵌入注重行動(dòng)者之間的雙向關(guān)系，分為強(qiáng)連帶和弱連帶；結(jié)構(gòu)性嵌入注重網(wǎng)絡(luò)的整體性以及行動(dòng)者在網(wǎng)絡(luò)中的功能。。總而言之，格蘭諾維特的嵌入理論認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)、市場乃至更為廣泛人類行為的展開均與社會(huì)系統(tǒng)、社會(huì)結(jié)構(gòu)具有緊密的關(guān)系。他所發(fā)展的嵌入理論與社會(huì)化、科層結(jié)構(gòu)、交易成本等理論相連，達(dá)到了更高的理論化程度。

（二）“政社互嵌性”的提出

伴隨著嵌入理論引入中國，其理論內(nèi)涵逐漸延展出本土性特征：其一，在嵌入方向上，由單向嵌入轉(zhuǎn)向?yàn)殡p向嵌入和互相嵌入；其二，在嵌入內(nèi)容上，經(jīng)濟(jì)與社會(huì)之間的嵌入被遷移拓展為政府與社會(huì)之間的嵌入。如張軍等批判制度與行動(dòng)者二元對(duì)立的觀點(diǎn)，“我們進(jìn)行制度改革、制度創(chuàng)新與制度設(shè)計(jì)的過程中，應(yīng)把握住制度與行動(dòng)者之間的互嵌關(guān)系，既要從制度本身出發(fā)，又要考慮制度所實(shí)施的對(duì)象感受與認(rèn)同”張軍、王邦虎：《從對(duì)立到互嵌：制度與行動(dòng)者關(guān)系的新拓展》，《江淮論壇》2010年第3期。。王思斌將嵌入性的概念運(yùn)用到分析社會(huì)工作發(fā)展中，他指出，社會(huì)工作是嵌入到原有政府掌管的社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域中的，并區(qū)分了嵌入的類型：依附性嵌入是專業(yè)社會(huì)工作必須依附在主體社會(huì)服務(wù)體系上發(fā)揮作用的現(xiàn)象；自主性嵌入是專業(yè)社會(huì)工作力量獨(dú)立自主地進(jìn)入社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域并發(fā)揮作用，它可以不受或少受主體社會(huì)服務(wù)系統(tǒng)的支配王思斌：《中國社會(huì)工作的嵌入性發(fā)展》，《社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線》2011年第2期；王思斌、阮曾媛琪：《和諧社會(huì)建設(shè)背景下的中國社會(huì)工作發(fā)展》，《中國社會(huì)科學(xué)》2009年第5期。。他對(duì)于社會(huì)工作拓展空間和建構(gòu)性問題的關(guān)注業(yè)已映射出“政社互嵌”的理念。紀(jì)鶯鶯提煉出社會(huì)組織與國家之間“雙向嵌入”的概念，即“社會(huì)組織在資源、合法性、制度支持方面嵌入于國家，而國家的意志與目標(biāo)嵌入在社會(huì)組織的運(yùn)作中，在此關(guān)系中，國家和社會(huì)組織權(quán)力均得到了強(qiáng)化”紀(jì)鶯鶯：《從“雙向嵌入”到“雙向賦權(quán)”：以N市社區(qū)社會(huì)組織為例——兼論當(dāng)代中國國家與社會(huì)關(guān)系的重構(gòu)》，《浙江學(xué)刊》2010年第1期。。

在轉(zhuǎn)型期國家放權(quán)和社會(huì)發(fā)育的雙向進(jìn)程中，社會(huì)矛盾的化解機(jī)制中開始納入多元要素，其中國家與社會(huì)之間呈現(xiàn)出顯著的“互嵌關(guān)系”。在中國轉(zhuǎn)型期社會(huì)矛盾的調(diào)處領(lǐng)域，本文提出的“政社互嵌”具有以下理論意涵：（1）互嵌關(guān)系強(qiáng)調(diào)社會(huì)組織與國家之間并不是靜態(tài)從屬關(guān)系，而是動(dòng)態(tài)調(diào)適關(guān)系。在單位時(shí)期，國家淹沒社會(huì)，社會(huì)從屬于國家。因此，社會(huì)是嵌入在國家體系之中的從屬品。但隨著國家放權(quán)與社會(huì)自主性發(fā)育進(jìn)程的同步推進(jìn)，社會(huì)逐步具備了向國家反嵌的能力，社會(huì)組織在社會(huì)矛盾調(diào)處中的作用不斷凸顯，開始影響政府調(diào)處社會(huì)矛盾的制度、理念和程序。（2）互嵌是基于兩者均存在“制約性”前提下的一種機(jī)制建構(gòu)。社會(huì)矛盾的互嵌性治理展開的重要條件在于：政府在社會(huì)矛盾調(diào)處中面臨現(xiàn)實(shí)困境，主觀上需要外部元素的嵌入，以彌補(bǔ)其不足；社會(huì)組織在社會(huì)矛盾調(diào)處中的身份合法性、調(diào)處權(quán)力、運(yùn)轉(zhuǎn)資源等均需要政府通過嵌入的方式賦予?；デ兜恼归_并不是互相制約、互相爭奪的過程，更多表現(xiàn)為互相賦權(quán)的狀態(tài)。（3）政府和社會(huì)組織向?qū)Ψ角度氲哪芰Σ⒉痪猓蛏鐣?huì)組織的嵌入通道較為通暢，政府可以通過多種形式對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行嵌入，甚至形成了嵌入型監(jiān)管的社會(huì)組織管理模式，而社會(huì)組織的反嵌作用相對(duì)有限，其向政府進(jìn)行的嵌入主要受制于政府主動(dòng)向其開放的可嵌入空間邊界，社會(huì)組織對(duì)邊界的拓展能力微弱。特別是對(duì)于社會(huì)矛盾調(diào)處這類“限制介入性”事務(wù)，政府持有準(zhǔn)入機(jī)制設(shè)置權(quán)，并掌握最終裁定權(quán)。

質(zhì)言之，對(duì)轉(zhuǎn)型期社會(huì)矛盾化解機(jī)制中政府與社會(huì)關(guān)系問題展開分析與討論，有助于我們把握國家與社會(huì)“互嵌共治”這對(duì)相對(duì)平衡的關(guān)系，這既不同于康曉光和韓恒所理解的“分類控制”，也并非安子杰所界定的“偶發(fā)共生”。

（三）社會(huì)矛盾化解過程中“互嵌性”的展開

J市信訪法律事務(wù)服務(wù)中心（以下稱“中心”）是在J市律師協(xié)會(huì)B會(huì)長的倡導(dǎo)下，經(jīng)J市司法局黨委批準(zhǔn)，為協(xié)助地方黨委、政府和各政法機(jī)關(guān)化解信訪事項(xiàng)而成立的，專為信訪人提供義務(wù)法律服務(wù)的第三方中立性社會(huì)組織。中心于2011年4月19日經(jīng)民政部門批準(zhǔn)正式成立。中心下設(shè)咨詢接待部、協(xié)調(diào)辦案部、訴訟代理部及協(xié)調(diào)委員會(huì)四個(gè)主要部門。中心現(xiàn)有專職律師7名，聘請法律工作者4人，行政業(yè)務(wù)人員3人。業(yè)務(wù)范圍是：（1）提供法律咨詢、代理援助、調(diào)取案卷服務(wù)；（2）評(píng)析上訪是否合理，召開聽證會(huì)；（3）協(xié)同政府部門、司法機(jī)關(guān)解決上訪涉及問題。截至筆者調(diào)研時(shí)間，中心共受理各類信訪案件595件，結(jié)案410件，接待法律咨詢2100余件、5900余人次。引自《J市信訪法律事務(wù)服務(wù)中心簡介》，中心內(nèi)部資料。中心服務(wù)的展開和政府職能的發(fā)揮以一種“互嵌”的形式，對(duì)社會(huì)矛盾調(diào)處機(jī)制的重構(gòu)做出了探索。

1.制度互嵌

“制度是一個(gè)社會(huì)的博弈規(guī)則，或者更規(guī)范地說，它們是一些人為設(shè)計(jì)的、型塑人們互動(dòng)關(guān)系的約束?！盵美]諾斯：《制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績效》，杭行譯，格致出版社2009年版，第3頁。 在制度學(xué)派的眼里，組織是同時(shí)置于技術(shù)環(huán)境和制度環(huán)境當(dāng)中的，并且特別重視制度環(huán)境對(duì)組織的影響，將組織視為制度化的組織?！敖M織的制度化過程即組織或個(gè)人不斷接受和采納外界公認(rèn)或贊許的形式、做法或‘社會(huì)事實(shí)的過程。如果組織或個(gè)人的行為有悖于這些社會(huì)事實(shí)就會(huì)出現(xiàn)‘合法性的危機(jī)?！敝苎┕猓骸督M織社會(huì)學(xué)十講》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2003年版，第72-73頁。通過宏觀制度的設(shè)置，國家嚴(yán)密規(guī)定了社會(huì)活動(dòng)的空間與界限。以信訪制度為代表的一系列正式法理制度，為社會(huì)矛盾的表達(dá)、應(yīng)責(zé)提供了基本制度框架，因此任何形式的社會(huì)矛盾調(diào)處機(jī)制均是嵌入在國家制度體系之中的。中心的內(nèi)部工作制度設(shè)置即非常明確地遵循了這一點(diǎn)。中心在《工作規(guī)則》第一章總則中即提出：“根據(jù)《中華人民共和國律師法》和《信訪條例》等有關(guān)法規(guī)政策，制定本規(guī)則。”引自《J市信訪法律事務(wù)服務(wù)中心工作規(guī)則》，中心內(nèi)部資料。中心各部門工作的展開，亦特別重視對(duì)《中華人民共和國調(diào)解法》、《民間糾紛處理辦法》等相關(guān)制度的貫徹。這種“嵌入”在國家宏觀制度中的社會(huì)治理模式，有效地規(guī)范了社會(huì)組織的行為，確保了其參與社會(huì)治理過程中的政治方向。

一般而言，國家對(duì)社會(huì)組織的制度輸出具有“自上而下”的單向性，社會(huì)組織缺乏足夠的話語權(quán)影響政府的制度設(shè)置。然而，中心在嵌入現(xiàn)有矛盾調(diào)處制度的過程中，對(duì)其產(chǎn)生了重要的反向輸出作用。中心B主任作為D省律師協(xié)會(huì)會(huì)長和D省人大代表，針對(duì)社會(huì)矛盾激化、矛盾調(diào)處不力的問題，于2009年開始，在D省人大常委會(huì)編輯的《代表之聲》雜志中連刊六文，系統(tǒng)地提出了解決社會(huì)矛盾的建議，見表1。

表1B會(huì)長所提化解社會(huì)矛盾系列建議

系列意見刊發(fā)時(shí)間《如何解決國企改制中的群訪問題》2009年10月14日《如何解決司法不公引發(fā)的上訪問題》2009年11月5日《發(fā)揮人大代表在化解社會(huì)矛盾中的作用》2009年12月10日《人民法院應(yīng)依法受理對(duì)農(nóng)村土地仲裁不服及仲裁執(zhí)行案件，防止民間糾紛激化》2010年6月9日《關(guān)于在全省公安機(jī)關(guān)推廣L市公安局化解重大信訪案件先進(jìn)做法的建議》2010年7月28日《關(guān)于號(hào)召全省律師主動(dòng)協(xié)助黨和政府化解社會(huì)矛盾的建議》2010年7月28日

在提出上述建議的基礎(chǔ)之上，B主任開始醞釀成立中心，試圖以中立第三方的身份匡扶政府社會(huì)矛盾調(diào)處工作的不足。B主任于2011年1月10日在《代表之聲》上刊發(fā)《關(guān)于成立“信訪法律事務(wù)評(píng)估咨詢服務(wù)中心”協(xié)助黨和政府從源頭上化解信訪問題的建議》一文，并向J市政法委呈報(bào)，得到其重視與支持。2011年3月18日，J市政法委向J市委提交《關(guān)于成立“J市信訪法律事務(wù)咨詢服務(wù)中心”的報(bào)告》。同年4月19日，中心正式在市民政局登記注冊，投入運(yùn)行。但在運(yùn)行的初始階段，中心開始面臨諸多條件制約：一方面，社會(huì)組織化解矛盾的根本原則和作用限度尚不明確；另一方面，中心在調(diào)處社會(huì)矛盾的過程中遇到了制度不健全、合法性不足、涉事機(jī)構(gòu)不配合等問題。為推進(jìn)此種調(diào)處機(jī)制的深入開展，省市政府出臺(tái)了一系列制度文件，以規(guī)范、協(xié)調(diào)和保障中心的角色、地位，推動(dòng)其作用的發(fā)揮，見表2。

表2省市政府頒發(fā)的支持中心運(yùn)行文件

制度文件頒發(fā)部門頒發(fā)時(shí)間《關(guān)于協(xié)調(diào)辦理涉法涉訴信訪案件的若干意見》J市政法委2011年5月20日《關(guān)于律師參與化解涉法涉訴信訪案件工作的指導(dǎo)意見》D省政法委、高級(jí)人民法院、人民檢察院、公安廳、司法廳2014年9月25日《關(guān)于共同化解涉訴信訪案件的實(shí)施辦法》J市中級(jí)人民法院2014年10月16日《J市律師參與化解、代理涉法涉訴信訪案件工作指引》J市司法局2014年12月10日

上述系列文件一方面對(duì)中心工作的開展提出了明確的制度規(guī)范，如《關(guān)于協(xié)調(diào)辦理涉法涉訴信訪案件的若干意見》明確規(guī)定：“1、中心在市委、市政府的領(lǐng)導(dǎo)下，由市政法委統(tǒng)一協(xié)調(diào)，司法行政部門管理和指導(dǎo)下開展工作。2、對(duì)敏感的、有影響的個(gè)案，司法局指派相關(guān)責(zé)任人全程參與研究，確保中心的工作不偏離政治方向。”另一方面，上述制度的出臺(tái)也為中心的身份提供了合法性支持，為中心律師介入化解、代理信訪案件提供了政策依據(jù)和制度支持，賦予了律師調(diào)卷、調(diào)查取證、與涉事部門溝通等權(quán)力。如規(guī)定了“全市各級(jí)公安機(jī)關(guān)、人民檢察院和人民法院對(duì)信訪服務(wù)中心受理的信訪案件，應(yīng)本著全面協(xié)作、大力配合、有利息訪的原則，建立相互交流工作的聯(lián)系制度，對(duì)信訪服務(wù)中心發(fā)送的各類協(xié)調(diào)函件，應(yīng)在十個(gè)工作日內(nèi)書面答復(fù)”；“信訪服務(wù)中心受理案件后，有權(quán)根據(jù)案情需要到被訪部門和相關(guān)部門查閱、摘抄、復(fù)印相關(guān)案件的卷宗材料”。

根據(jù)上述制度文件的內(nèi)容，中心形成了相應(yīng)的工作聯(lián)系制度，如“1、建立重大案件通報(bào)制度，對(duì)具有強(qiáng)烈抵制情緒、社會(huì)危險(xiǎn)的案件，應(yīng)及時(shí)向有關(guān)部門通報(bào)。2、每年向市司法行政主管部門或市律協(xié)書面報(bào)告工作，用全員大會(huì)的形式傳達(dá)和貫徹領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的工作精神。3、每年向市政法部門匯報(bào)信訪案件處理情況，并制作息訪動(dòng)態(tài)簡報(bào)”引自《J市信訪法律事務(wù)服務(wù)中心工作聯(lián)系制度》，中心內(nèi)部資料。。可見，中心與政府之間的“制度互嵌”呈現(xiàn)出相互咬合的狀態(tài)，而不是政府單向地設(shè)置和輸出制度，中心一味地被動(dòng)接受和順從制度。一方面，宏觀的國家信訪制度、矛盾調(diào)解制度和D省、J市政府所頒發(fā)的制度文件為組織的運(yùn)轉(zhuǎn)提供制度框架。另一方面，B主任所提出的社會(huì)矛盾化解制度改革建議不斷影響政府調(diào)處社會(huì)矛盾的理念架構(gòu)，并且社會(huì)組織的不斷嵌入也重塑著社會(huì)矛盾的調(diào)處制度。

2.資源互嵌

在一般的情況下，國家對(duì)社會(huì)組織的資源嵌入可以為社會(huì)組織代理公共事務(wù)打開通路。與此同時(shí)，中心的信訪事務(wù)代理工作將其特有的一系列社會(huì)性資源也不斷向政府輸入，改善著傳統(tǒng)的社會(huì)矛盾化解環(huán)境。一言以蔽之，政府與社會(huì)組織在資源嵌入層面具有極強(qiáng)的雙向互動(dòng)性。

政府對(duì)中心的資源嵌入主要在以下三個(gè)方面展開：（1）提供辦公場所。J市將司法大廈8樓共400余平方米空間劃撥為中心的辦公場所，供其無償使用。中心的牌匾和市司法局的牌匾并排懸掛在司法大廈正門旁最為醒目的位置，提升了社會(huì)認(rèn)同度。（2）提供經(jīng)費(fèi)保障。市政府將中心的工作經(jīng)費(fèi)每年30萬元（后增長為150萬元）納入到年度財(cái)政預(yù)算，在給予中心工作人員每個(gè)月5000元左右的工資的基礎(chǔ)上，政法委通過籌措資金，建立了個(gè)案息訪獎(jiǎng)勵(lì)基金。引自 D省人民政府辦公廳《專報(bào)信息》，總第1695期。這為中心的運(yùn)行排除了最大的資源障礙。（3）為中心提供拓展通道。中心的服務(wù)范圍僅在J市內(nèi)部，組織上升的空間十分有限。但地方政府擁有一條連接上級(jí)政府的政治渠道，中心通過政府的一套行政性推介、宣傳、展示，發(fā)展到更高層面，其先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)受到上級(jí)政府的高度重視。

政府向中心的資源嵌入，為社會(huì)組織的發(fā)展運(yùn)行提供了基本條件，提高了民間非營利組織承擔(dān)公共服務(wù)的能力，推進(jìn)了公共服務(wù)供給的專業(yè)化和水平的提升。蘇明等：《中國政府購買公共服務(wù)研究》，《財(cái)政研究》2010年第1期。單純在資源“自上而下”的輸入方向上評(píng)價(jià)政府與社會(huì)組織之間的資源嵌入是不全面的，因?yàn)樵谫Y源嵌入的問題上，社會(huì)組織并不是單純的接收者，同時(shí)也是一個(gè)資源“自下而上”輸出的能動(dòng)主體。與政府資源向中心嵌入相對(duì)應(yīng)，中心對(duì)政府的社會(huì)性資源嵌入及其效果也極為突出，主要體現(xiàn)在：

（1）伴隨“單位”的退場，政府大范圍直接介入社會(huì)、經(jīng)濟(jì)事務(wù)管理，使得政府在社會(huì)矛盾的結(jié)構(gòu)中，往往成為涉事方，形成一種“疊加遷怒型矛盾”效應(yīng)，使政府獨(dú)擔(dān)的社會(huì)矛盾調(diào)處工作缺乏社會(huì)信任。社會(huì)組織在代理信訪案件的過程中則具有中立性和利益無涉的特點(diǎn)，其第三方中立身份為社會(huì)矛盾調(diào)處注入公信力。社會(huì)信任也成為中心的社會(huì)資本，建構(gòu)起上訪人和中心之間的信任網(wǎng)絡(luò)。中心Z律師說：

有很多案件就是上訪人就對(duì)法院的判決不服——我認(rèn)為這個(gè)審判得不公正，我訪的就是你法院，有的甚至極端的就要告你這個(gè)審判員，告你法官。那我找你法院的信訪機(jī)構(gòu)，你還是這個(gè)法院的人，我訪的都是你們法院的同事，這就不公允。所以上訪人的怨氣，對(duì)你機(jī)構(gòu)的不信任度仍然是存在的。我們中心的律師，跟政府部門、公檢法機(jī)關(guān)都沒有關(guān)系，我們既有專業(yè)特長，又有身份獨(dú)立的優(yōu)勢，所以就有居中調(diào)解、調(diào)處、解決的能力，設(shè)立這個(gè)中心就把這個(gè)優(yōu)勢放大了。資料來源：2016年9月15日在J市信訪法律事務(wù)服務(wù)中心的訪談。

（2）中心的工作人員為專業(yè)律師，他們所提供的化解社會(huì)矛盾服務(wù)，具有極強(qiáng)的專業(yè)性，這種專業(yè)性嵌入具有改變政府辦事過程、方法，優(yōu)化治理結(jié)果的效果。中心在實(shí)踐中探索出律師參與化解和代理信訪工作的多種技術(shù)方法。在理清事實(shí)和法律的基礎(chǔ)上，中心律師和法律專家對(duì)案件進(jìn)行全面研判，提出專業(yè)性的問題解決方案，彌補(bǔ)了政府信訪部門的“非專業(yè)”限制。

（3）中心并非簡單地作為國家與社會(huì)連接的紐帶，而是起到了一種特殊的“轉(zhuǎn)換器”作用。中心在向下貫徹政府意志與向上表達(dá)上訪人利益訴求的過程中，對(duì)兩者進(jìn)行折中性協(xié)調(diào)。政府受組織、制度等剛性因素的影響，在調(diào)解社會(huì)矛盾的工作中往往難以突破硬性的制度約束，其處理方法帶有宏觀性和表層化特點(diǎn)，難以實(shí)現(xiàn)柔性轉(zhuǎn)換，難以滿足其偏執(zhí)或細(xì)微的訴求。而社會(huì)矛盾的調(diào)處是中心的專門業(yè)務(wù)，中心成員的時(shí)間與精力投入更為充足、全面，使得中心化解矛盾工作的展開具有“互動(dòng)性”和“全程性”，并且中心的化解方式不完全限囿于剛性的制度框架，往往可以擴(kuò)展出一些“制度之外，情理之中”的柔性處理結(jié)果。中心依據(jù)法理原則與情理關(guān)懷柔化上訪民眾的怨憤與國家權(quán)力的剛性，尋求恰當(dāng)?shù)拿芑夥桨浮Ｖ行墓ぷ魅藛TW說：

其實(shí)我們的身份很重要，像有的案件吧，政府說給30萬解決吧，但是上訪的人他們這么多年在上訪的過程中對(duì)政府已經(jīng)不信任了，甚至是怨恨了，就說什么都不接受，就多要錢，甚至上千萬的要。但是到了中心來呢，以中心的身份把這個(gè)30萬塊錢給他，他就能接受，因?yàn)樗仓酪涣四敲炊噱X，就是跟政府置氣呢。同樣是30萬，放在中心就好使，他看見了中心對(duì)他這個(gè)案子是怎么付出的，于情于理，他都接受?！辟Y料來源：2016年9月15日在J市信訪法律事務(wù)服務(wù)中心的訪談。

中心Y副主任介紹：

很多信訪案件，我們對(duì)結(jié)果也無法改變，因?yàn)榘凑找?guī)則就得那么辦。但是信訪人他不接受啊，就繼續(xù)鬧。這個(gè)時(shí)候我們就得非常仔細(xì)地研究案子，想想招，能不能從別的角度給他（信訪人）整點(diǎn)賠償。資料來源：2016年10月18日在J市信訪法律事務(wù)服務(wù)中心的訪談。

綜上所述，可見中心不是政府資源單向的接收者，而是以社會(huì)組織的身份向政府輸入了社會(huì)信任資源、專業(yè)技術(shù)資源，并為政府和上訪者架設(shè)了一個(gè)對(duì)話的平臺(tái)，開拓了社會(huì)矛盾柔性調(diào)解的新的運(yùn)作空間。布迪厄曾將資本劃分為經(jīng)濟(jì)資本、文化資本和社會(huì)（關(guān)系）資本，并認(rèn)為各類資本之間可通過跨界溝通和互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)換升級(jí)。由此我們可以斷言：如果政府和社會(huì)組織的內(nèi)部資源僅在各自閉鎖的場域內(nèi)運(yùn)作，便無法進(jìn)一步拓展其力量，政府和社會(huì)組織的功能也將會(huì)因資源的單一性被極大限制。在政府和社會(huì)組織共同介入的社會(huì)矛盾化解機(jī)制中，政府通過行政、司法、財(cái)政資源的提供，嵌入到社會(huì)組織的運(yùn)行發(fā)展之中；社會(huì)組織則通過社會(huì)性資源的提供，嵌入到政府現(xiàn)有的社會(huì)矛盾化解機(jī)制中。通過資源的互嵌，政府與社會(huì)組織的資源疊加在一起，在一定程度上破解了行政、司法、財(cái)政資源和社會(huì)資源整合不暢所導(dǎo)致的社會(huì)矛盾化解難題。

3.身份互嵌

社會(huì)身份實(shí)際上表征著一種社會(huì)角色，是在社會(huì)結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)中的一個(gè)特定位置。韋伯認(rèn)為，“‘身份應(yīng)當(dāng)意味著一種根據(jù)正面或負(fù)面特權(quán)得到社會(huì)評(píng)價(jià)的有效要求，……身份并不單決定于階級(jí)地位，階級(jí)地位作用在身份的效果是清晰的或者模糊的”[德]韋伯：《經(jīng)濟(jì)與社會(huì)（第一卷）》，閻克文譯，上海人民出版社2010年版，第425頁。?？梢?，身份是一個(gè)靈活的社會(huì)定位系統(tǒng)，它既有客觀的生活方式、教育程度、職業(yè)聲望為定位基礎(chǔ)，又受到主觀的社會(huì)評(píng)價(jià)體系左右。更重要的是，身份與階級(jí)不同，不具有唯一性，同一個(gè)機(jī)體可能含有多種身份。一般而言，在同一機(jī)體內(nèi)部，官方性身份和非官方性身份存在明顯的張力。對(duì)于社會(huì)組織成員的身份而言，社會(huì)組織人員的身份通常要么是純社會(huì)性的，要么是具有官方色彩的。然而中心的工作人員身份非常特殊，他們的身份上的官方性和社會(huì)性之間并未發(fā)生排斥，而是呈現(xiàn)出互嵌的狀態(tài)，這也成為了政府與中心能夠在社會(huì)矛盾化解這個(gè)特殊領(lǐng)域展開深入互嵌的重要條件。

（1）中心領(lǐng)袖B主任的身份二重性

中心的領(lǐng)袖B主任其身份特質(zhì)在中心的成立和運(yùn)轉(zhuǎn)中發(fā)揮了極其重要的作用。在社會(huì)矛盾化解的相關(guān)場域內(nèi)，他具有多重身份，我們將其整合為兩類，其一是類官方性，其二是社會(huì)民間性。

我們之所以將B主任的身份定義為“類官方性”，主要是因?yàn)锽主任并未在政府的行政系統(tǒng)內(nèi)擔(dān)任正式的官職，但他所擁有的“D省的人大代表”、“J市人民政府首席法律顧問”和“J市的律師協(xié)會(huì)會(huì)長”等身份，在某種意義上都是官方賦予的。B主任具有與政府部門交往的基礎(chǔ)，省市各級(jí)政府對(duì)B主任較為了解，亦具有較高的信任度，認(rèn)定他是“壓事兒”的，不是“挑事兒”的。政府將其納入到社會(huì)矛盾化解的工作中，降低了吸納陌生元素介入社會(huì)矛盾化解所帶來的風(fēng)險(xiǎn)。另外，對(duì)于B主任而言，他憑借此身份，擁有一條政治話語通道，他在人大會(huì)議上的發(fā)言和在《代表之聲》中的意見和建議能夠直接上達(dá)政府部門，有助于其意見和建議更為便捷地進(jìn)入到制度決策體系之中。 其次，在“社會(huì)民間性”的身份維度上，我們可以將B主任的身份概括為以下三項(xiàng)：“利民律師事務(wù)所所長”、“J市信訪法律事務(wù)服務(wù)中心主任”、“中心律師的親屬長輩”。以上的社會(huì)民間性身份對(duì)中心的運(yùn)行同樣起到了不可替代的作用。第一，雖然B主任本身帶有一定的類官方色彩，但他介入社會(huì)矛盾化解工作的身份是非官方性質(zhì)的，為中心工作的開展注入了中立性、公信力。在中心的各類材料中，重點(diǎn)突出B主任的民間性特點(diǎn)，特別是在呈現(xiàn)給上訪人的介紹材料中，中心強(qiáng)調(diào)B主任是“全國維護(hù)職工權(quán)益十佳杰出律師”、“全國法律援助先進(jìn)個(gè)人”，并強(qiáng)調(diào)中心是由B主任創(chuàng)辦的民辦非企業(yè)單位。引自《信訪人權(quán)利義務(wù)告知書》，中心內(nèi)部資料。通過這種方式“隱去”其身份的類官方性，放大其民間性。在上訪人對(duì)政府信任度不足的情況下，民間身份具有促進(jìn)社會(huì)信任網(wǎng)絡(luò)搭建的作用。正如上訪人H女士所說：

我是政法委介紹來的，剛來時(shí)我就合計(jì)這政法委給找的地方能不能也是幫他們政府說話，到了這，接觸了B主任，我才慢慢發(fā)現(xiàn)他不是官兒，這個(gè)中心也不是政府部門， B主任是真給我們老百姓辦事，他就給我講法，講理，他講的就是那么回事兒，我就信。資料來源：2017年4月22日在J市信訪法律事務(wù)服務(wù)中心的訪談。

第二，承擔(dān)中心業(yè)務(wù)重要任務(wù)的7個(gè)律師同時(shí)都是B主任擔(dān)任所長的某律師事務(wù)所的執(zhí)業(yè)律師。中心不是他們聚合的初始場域，即中心在運(yùn)行之初，其核心力量就已經(jīng)具有了很好的整合基礎(chǔ)，為中心的運(yùn)行節(jié)省了大量的磨合成本。第三，中心的律師X是B主任的兒子，律師Z是B主任的妹夫，另外，律師S和律師H的父親都是B主任的老友。B主任和中心律師的這種長輩與后輩的私人關(guān)系更加促進(jìn)了中心業(yè)務(wù)開展。

我們看到，B主任既是中心律師的雙重領(lǐng)導(dǎo)，又是他們的長輩，這對(duì)整合組織成員也產(chǎn)生了重要影響。雜糅著順從、崇拜、尊敬的復(fù)雜情感，使得中心律師自然對(duì)B主任產(chǎn)生了一種“卡里斯瑪”式的追隨。

（2）中心政府退休老干部的身份二重性

學(xué)界普遍認(rèn)為，通過社會(huì)組織干部的派遣和任命，政府實(shí)現(xiàn)了對(duì)社會(huì)組織的深度嵌入，極大削弱了社會(huì)組織的自主性。而與一般意義上的政府工作人員不同，中心干部的來源是返聘的J市政法系統(tǒng)退休老干部，見表3。

他們既有政府的工作經(jīng)歷所帶來的政治和行政身份資源，又有不受體制約束的社會(huì)身份自由，其身份的二重性在提供專業(yè)服務(wù)，聯(lián)結(jié)政府部門的過程中發(fā)揮了極其關(guān)鍵的作用。

我們的這幾位副主任，都是老檢察院院長、法院院長，他們在政府部門干了那么多年，經(jīng)驗(yàn)非常豐富，很多事情政府整不明白的，人家一看就知道怎么辦，實(shí)在不行就上會(huì)，一起研究，處理意見都非常合理、非常專業(yè)。特別是在中心剛成立的時(shí)候，人家政府還不認(rèn)中心，但是他們老檢察長、老院長在這，他們個(gè)人有人脈啊，給說一說，效果就非常好。資料來源：2016年9月14日在J市信訪法律事務(wù)服務(wù)中心的訪談。

表3中心返聘退休老干部信息

姓名、中心職務(wù)原職社會(huì)榮譽(yù)J副主任原J市人民檢察院副檢察長D省人民滿意檢察官（連續(xù)四屆）L副主任原J市法律援助中心主任全國十佳法律援助個(gè)人提名獎(jiǎng)

全國法律援助先進(jìn)個(gè)人

D省優(yōu)秀律師Y副主任原J市中級(jí)人民法院常務(wù)副院長優(yōu)秀共產(chǎn)黨員

人民好公仆

J市人民政府個(gè)人二等功一次Z調(diào)解委員會(huì)主任原J市人民檢察院反貪局偵查處長D省人民滿意檢察官S接待部主任原J市人民檢察院民行處處長J市優(yōu)秀公務(wù)員

模范共產(chǎn)黨員

J市人民檢察院個(gè)人三等功六次

作為退休老干部的一員，調(diào)解委員會(huì)Z主任也提到：

我在檢察院的工作經(jīng)歷確實(shí)也給現(xiàn)在的工作提供了一些方便，有時(shí)候需要跟檢察院溝通了，我們幾個(gè)老人跟那邊聯(lián)系，他們都非?？蜌?，這點(diǎn)面子他們還都得給。資料來源：2017年4月12日在J市信訪法律事務(wù)服務(wù)中心的訪談。

另外，這些退休老干部非常清楚政府調(diào)處社會(huì)矛盾的工作方法和程序，在代表中心與政府共同調(diào)處矛盾時(shí)，可以節(jié)省交往成本，實(shí)現(xiàn)良好的對(duì)接。

綜上所述，中心B主任和退休機(jī)關(guān)干部的身份二重性與一般社會(huì)組織成員的身份二重性具有明顯差異。具有官民二重性的社會(huì)組織成員一般由“涇渭分明”的兩部分構(gòu)成，即政府進(jìn)駐的行政干部和社會(huì)組織中的純社會(huì)成員，二者之間并未發(fā)生真正的互嵌，因?yàn)檎刹康男袆?dòng)邏輯受嵌入型監(jiān)管主導(dǎo)，組織成員的行動(dòng)邏輯更傾向于達(dá)到組織目標(biāo)，二者行動(dòng)具有不同向性，導(dǎo)致行政干部和草根組織成員在業(yè)務(wù)開展中缺乏互動(dòng)，并且兩種身份之間存在博弈與爭奪。而在J市信訪法律事務(wù)服務(wù)中心，組織成員的多種身份的“互嵌”達(dá)到了合作、融合、平衡的效果。

4.過程互嵌

諸多研究表明，政府在向社會(huì)組織購買服務(wù)的過程中通過“關(guān)系嵌入、功能嵌入、結(jié)構(gòu)嵌入和目標(biāo)嵌入”王志華：《論政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)的體制嵌入》，《求索》2012年第2期。的方式對(duì)社會(huì)組織的發(fā)展施加影響。并且在購買服務(wù)的運(yùn)作過程中，政府僅在監(jiān)管的層面發(fā)揮作用，對(duì)服務(wù)內(nèi)容并不真實(shí)參與，二者在進(jìn)行公共服務(wù)的過程中缺乏交集和互動(dòng)。但反觀本文案例，政府與中心的互嵌形式并不僅在制度、資源和人員身份上展開，互嵌也真實(shí)地呈現(xiàn)在社會(huì)矛盾調(diào)處的動(dòng)態(tài)過程當(dāng)中。

（1）事務(wù)轉(zhuǎn)辦的互嵌性

在中心成立的第一年，中心共受理各類社會(huì)矛盾化解案件142件，其中包括辦理市委政法委、市人大等機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)辦上訪案10件，協(xié)助縣區(qū)級(jí)黨委和政府辦理群體訪和長期纏訪案件5件，自訪案件127件，轉(zhuǎn)辦率為10.6%。而中心運(yùn)行四年之后，中心共受理各類社會(huì)矛盾化解案件170件，其中市委政法委交辦評(píng)查案件10件，市委政法委、各政法機(jī)關(guān)、有關(guān)部門轉(zhuǎn)辦案件144件，信訪人自訪案件16件，轉(zhuǎn)辦率為90.6%。中心處理的案件來源重心已經(jīng)從自訪過渡到由政府機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)辦，這是一個(gè)中心逐步取得政府信任的過程。但也面臨一個(gè)問題，即矛盾糾紛由政府交給中心處理，上訪者對(duì)中心身份產(chǎn)生了質(zhì)疑，認(rèn)為其是仍舊是政府部門，如此，中心的第三方優(yōu)勢在案件轉(zhuǎn)辦中被消解掉了。為破解此問題，中心和政府采取了一種“迂回策略”：

我們就得跟上訪人解釋，迂回一下，比如這個(gè)案子訪法院，很對(duì)立，人家不相信法院，人家就說你法院信訪部門肯定護(hù)著你們法院。法院就讓信訪人找中心，但是如果直接讓信訪人找中心，人家也不信，認(rèn)為你給我找的地方肯定也是替你說話。法院就讓信訪人找上級(jí)機(jī)關(guān)，去政法委，政法委再跟上訪人說，有我們這樣一個(gè)法律服務(wù)中心，讓我們給他看看，由政法委轉(zhuǎn)到中心，這樣就好一點(diǎn)。資料來源：2017年4月21日在J市信訪法律事務(wù)服務(wù)中心的訪談。

這種迂回策略的目的在于使政府與中心在形式上形成“脫嵌”，以向上訪人最大限度地展示中心的社會(huì)性、自主性和中立性。但實(shí)際上，二者仍存在著真實(shí)的關(guān)聯(lián)，而且是十分緊密地嵌入彼此。隨著政府轉(zhuǎn)辦案件的增加，政府和中心架構(gòu)起一套規(guī)范的轉(zhuǎn)辦制度，可簡要?dú)w納為：由政府向中心開具正規(guī)的轉(zhuǎn)辦函，中心在接到轉(zhuǎn)辦案件后，在案件的處理過程中與轉(zhuǎn)辦來源部門保持密切溝通，上報(bào)處理進(jìn)程，提請化解意見。政府有權(quán)篩選交由中心代理的具體內(nèi)容和開放程度，政府的調(diào)處意見也在案件的轉(zhuǎn)辦中，向中心有所滲透。這也并不意味著對(duì)于轉(zhuǎn)辦案件的辦理，中心完全被動(dòng)，許多經(jīng)中心代理的案件處理方案并未完全局限于政府設(shè)定的框架之內(nèi)，而是平衡在上訪人能夠接受并息訪和政府能夠接受并承認(rèn)之間。

（2）調(diào)處展開的互嵌性

案件轉(zhuǎn)辦并不意味著政府將案件交由中心辦理之后，僅在監(jiān)管層面上對(duì)中心予以干預(yù)，而在調(diào)處過程中發(fā)生角色抽離。信訪案件處理和社會(huì)矛盾調(diào)處的行政與司法性很強(qiáng)，不具備完全向社會(huì)開放的條件，社會(huì)組織不可能完全實(shí)現(xiàn)服務(wù)替代。因此，在社會(huì)矛盾的調(diào)處過程中，政府與中心產(chǎn)生了動(dòng)態(tài)的協(xié)作與配合。在許多上訪案件的處理過程中，如政府與中心通過召開通氣會(huì)的方式，共同制定化解方案，政府指派部門領(lǐng)導(dǎo)跟蹤化解全程，并提供協(xié)助。中心L副主任說：

政府部門都有信訪局，像法院、檢察院、公安局都有自己的信訪機(jī)構(gòu)，他們處理不了的案件，愿意讓第三方介入，我們雖然是獨(dú)立辦理，不受他們嚴(yán)格控制，但是需要調(diào)卷、協(xié)調(diào)各涉事單位的時(shí)候，中心就可以和政府聯(lián)絡(luò)，說白了，政府也是為了把矛盾化解了，所以他們就非常幫助我們，工作中我們其實(shí)還是配合著來，中心工作不可能完全脫離它。資料來源：2016年9月14日在J市信訪法律事務(wù)服務(wù)中心的訪談。

政府單純的行政和司法資源在社會(huì)矛盾化解中作用十分有限，而中心的介入使得政府資源與社會(huì)資源共同嵌合到社會(huì)矛盾化解的過程當(dāng)中，取代了矛盾沖突的“抗?fàn)幮员磉_(dá)”和“高壓性回應(yīng)”。

矛盾的最終解決離不開對(duì)上訪者的經(jīng)濟(jì)賠償和救助。這一部分的資金主要來源于政府的維穩(wěn)資金、信訪救助金和法律援助金。中心整合這些款項(xiàng)，以中心“息訪息訴救助金”的形式付給上訪人，并與上訪人簽訂《附條件息訪息訴救助協(xié)議》。政府的這些資金注入為中心化解社會(huì)矛盾提供了資金支持，對(duì)上訪者的經(jīng)濟(jì)要求，中心可以通過與政法部門的協(xié)商后，給予上訪人回應(yīng)，并以中介者的身份平衡雙方訴求。中心律師Z說：

現(xiàn)在每年政府的信訪資金跟軍費(fèi)投入都差不多了。這個(gè)錢給我們還是非常合算的，有的時(shí)候政府花50萬能息訪的事，我們10萬就解決了。我們不告訴他這個(gè)錢的來源是政府，我們說的比較含糊，說這是中心幫他籌集的，他們可是看著中心一步步給他們解決這個(gè)矛盾的啊，他們對(duì)中心是相當(dāng)信任、感激，而且咱們這些律師都很專業(yè)，他們也信服，所以就便于接受。資料來源：2017年4月21日在J市信訪法律事務(wù)服務(wù)中心的訪談。

上述多維度展開的互嵌內(nèi)容為我們揭示了社會(huì)矛盾調(diào)處機(jī)制重構(gòu)過程中政府與社會(huì)組織協(xié)同治理的運(yùn)作邏輯和實(shí)踐模式?！皣覚?quán)力與社會(huì)的公共權(quán)力在對(duì)接過程中，‘自上而下的政府權(quán)力向度傾向于將其力量盡量向下推進(jìn)，而‘自下而上向度的社會(huì)自治力量則傾向于盡量向上推進(jìn)，二者頻繁互動(dòng)的結(jié)果，形成了國家與社會(huì)交匯處的權(quán)力‘重層結(jié)構(gòu)，國家力量與社會(huì)力量相互吸納并糅合在一起，相互磨合、滲透?！碧镆泫i、薛文龍：《“后單位社會(huì)”基層社會(huì)治理及運(yùn)行機(jī)制研究》，《學(xué)術(shù)研究》2015年第2期。作為社會(huì)組織的中心是政府屬性與社會(huì)屬性互相嵌入展開的真實(shí)載體，政社互嵌在重構(gòu)社會(huì)矛盾化解機(jī)制的過程中，也重塑著穩(wěn)定和諧的國家與社會(huì)關(guān)系。

三、“互嵌性”的評(píng)價(jià)與反思

1.“限制介入性事務(wù)”的社會(huì)組織嵌入限度

近年來有學(xué)者曾提出“限制介入性國企”的概念，認(rèn)為“國家從政治安全、經(jīng)濟(jì)安全與社會(huì)穩(wěn)定等國家目標(biāo)出發(fā)，對(duì)一些關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)命脈、涉及重大戰(zhàn)略安全、資源安全的產(chǎn)業(yè)或行業(yè)實(shí)行制度性保護(hù)”劉平、王漢生、張笑會(huì)：《變動(dòng)的單位制與體制內(nèi)的分化——以限制介入性大型國有企業(yè)為例》，《社會(huì)學(xué)研究》2008年第3期。。將此概念運(yùn)用于本文分析，我們可以發(fā)現(xiàn)，后單位社會(huì)并不意味著國家的空心化，國家對(duì)社會(huì)的調(diào)控仍然是一個(gè)真實(shí)的命題。一般而言，政府往往將其精力難以顧及的一般性民生工作托付給社會(huì)組織，這從政府購買服務(wù)的內(nèi)容便可知曉。目前，中國政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)主要在以下領(lǐng)域展開：“養(yǎng)老助殘、社區(qū)服務(wù)、法律服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)救助、文化服務(wù)、教育服務(wù)、就業(yè)服務(wù)、體育服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境衛(wèi)生、社會(huì)保險(xiǎn)、公共交通、人民調(diào)解、公共關(guān)懷?！蓖跗舟?、郝秋笛等：《政府向社會(huì)力量購買公共服務(wù)發(fā)展研究》，北京大學(xué)出版社2016年版，第121頁。相比之下，社會(huì)矛盾調(diào)處工作的行政性與司法專業(yè)性較強(qiáng)，特別是信訪矛盾具有較強(qiáng)的沖突性，此類社會(huì)事務(wù)不具備完全委托給社會(huì)組織代理的條件，具有“限制介入性”特點(diǎn)，毫無疑問，這為社會(huì)組織的參與和運(yùn)作劃出一定的界限和限度：其一，組織的合法性來源即為政府，政府承認(rèn)的“準(zhǔn)入性”是組織生存的重要條件，政府為組織釋放的合法性強(qiáng)度直接左右了其參與社會(huì)矛盾調(diào)處的能力和組織運(yùn)作發(fā)展的空間。其二，社會(huì)組織的資源獲取渠道較為單一，形成了在資源訴求領(lǐng)域?qū)φ穆窂揭蕾?，一旦社?huì)組織與政府部門間建立起依賴關(guān)系，其行為就會(huì)受到相應(yīng)制度邏輯的約束。黃曉春、嵇欣：《非協(xié)同治理與策略性應(yīng)對(duì)——社會(huì)組織自主性研究的一個(gè)理論框架》，《社會(huì)學(xué)研究》2014年第6期。其三，柔性治理雖然可以觸及到行政、司法力量的盲區(qū)，但柔性治理的邏輯常常表現(xiàn)為國家從直接統(tǒng)治向間接統(tǒng)治的轉(zhuǎn)變，通過第三方傳遞國家意志和規(guī)則，中心調(diào)處社會(huì)矛盾的方式、過程和結(jié)果均在政府批準(zhǔn)的框架內(nèi)呈現(xiàn)。

2.社會(huì)組織反嵌能力的條件

如果說社會(huì)轉(zhuǎn)型并未徹底改變國家權(quán)力存量和分布的特點(diǎn)，那么在此過程中所發(fā)生的重大變化主要是社會(huì)發(fā)育出向國家反嵌的能力?！靶姓{政治”的概念正在被“政社互嵌”的概念所取代。眾所周知，行政吸納政治的概念強(qiáng)調(diào)的是政府對(duì)社會(huì)吸納與控制，較少關(guān)注社會(huì)的自主性及其對(duì)國家產(chǎn)生的反向影響。何艷玲曾提出“嵌入性自治”的概念，以討論中央和地方關(guān)系，認(rèn)為“要達(dá)成善治，地方必須具備反嵌能力而不是被動(dòng)地接受和執(zhí)行中央指令”何艷玲：《“嵌入式自治”：國家——地方互嵌關(guān)系下的地方治理》，《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2009年第4期。。社會(huì)組織主動(dòng)嵌入的能力同樣至關(guān)重要，其中起到關(guān)鍵作用的是社會(huì)組織中蘊(yùn)含的資源種類、數(shù)量、運(yùn)作效果及其功能領(lǐng)域。本文中的信訪法律服務(wù)中心的“反嵌力”源于諸多條件因素：（1）缺乏社會(huì)性資源成為政府各部門社會(huì)矛盾調(diào)處工作的重要制約，中心通過社會(huì)性資源向政府化解社會(huì)矛盾工作的嵌入，一定程度上破解了政府化解社會(huì)矛盾的困局，這是中心具備反嵌能力的重要前提。（2）中心的組織成員并非一般性的社會(huì)成員，均是具有豐富法律技能的執(zhí)業(yè)律師和退休的政法部門老干部，其與政府互動(dòng)中的話語權(quán)及嫻熟的專業(yè)調(diào)解技巧也為中心的運(yùn)作增添了自主性。（3）一般社會(huì)組織僅能夠承接授權(quán)的“外圍性”社會(huì)服務(wù)發(fā)包項(xiàng)目，受“中心-外圍”結(jié)構(gòu)影響，其業(yè)務(wù)的開展無法觸及到政府的中心工作領(lǐng)域，故而對(duì)政府行為施加影響的能力較弱。而中心所提供的社會(huì)矛盾化解代理服務(wù)，涉及到國家安全穩(wěn)定、社會(huì)和諧等核心層面，這也構(gòu)成了中心具備反嵌能力的關(guān)鍵。

3.作為服務(wù)對(duì)象的政府

作為后發(fā)現(xiàn)代化的典型國度，中國現(xiàn)代化的進(jìn)程是在政府主導(dǎo)下展開的。強(qiáng)政府背景下的社會(huì)轉(zhuǎn)型，以及快速城鎮(zhèn)化所帶來的拆遷和國企業(yè)改制帶來的大量社會(huì)矛盾均與政府行為具有密切的關(guān)聯(lián)，因此，政府自然成為社會(huì)矛盾的直接責(zé)任者。而且，“一部分官民糾紛和沖突并非當(dāng)事官民雙方矛盾本身所招致，而是由其他領(lǐng)域、其他方面的多種矛盾轉(zhuǎn)換而來，屬于‘遷怒型的社會(huì)矛盾問題”吳忠民：《治道之要：社會(huì)矛盾十二講》，山東人民出版社2017年版，第96頁。。尤其是單位制走向消解之后，官民之間的緩沖帶也隨之消失，民眾往往將怨憤直接投向政府，政府一旦處理不當(dāng)，便有可能激化矛盾，導(dǎo)致社會(huì)矛盾更加劇烈和復(fù)雜。通過政府涉入社會(huì)矛盾過程的角色分析，我們可以發(fā)現(xiàn)，因政府被牽扯進(jìn)各種復(fù)雜的矛盾糾紛當(dāng)中，故政府向社會(huì)組織放權(quán)調(diào)處社會(huì)矛盾，其服務(wù)對(duì)象包含政府自身，這與一般性社會(huì)事務(wù)，政府僅是服務(wù)的提供者或購買者具有本質(zhì)差異。

承擔(dān)社會(huì)矛盾化解功能的中心實(shí)際上是兩個(gè)方面的代理人：其一是弱勢群體利益表達(dá)的代理人；其二是政府回應(yīng)的代理人。這種角色，一方面可以在政府利益與民眾利益發(fā)生矛盾沖突時(shí)，充當(dāng)弱勢方的辯護(hù)者，將上訪人帶有激烈沖突性的制度外表達(dá)方式轉(zhuǎn)化為法理化柔性表達(dá)，“為弱勢沖突方提供資源和政治機(jī)會(huì)、提升其能力和談判議價(jià)權(quán)”趙伯艷：《社會(huì)組織在公共沖突治理中的角色定位》，《理論探索》2013年第1期。。另一方面可以憑借其專業(yè)性合理地厘清矛盾主體雙方，將政府從一些本不該被問責(zé)的社會(huì)矛盾中解脫出來，并協(xié)助政府破解社會(huì)矛盾調(diào)處中的死結(jié)和難題。在國家與個(gè)人之間鋪設(shè)一條緩沖帶，營造出官民溝通與協(xié)商的和諧氛圍。中心提供服務(wù)類型和服務(wù)對(duì)象的特殊性為組織自主性拓展了空間。

4.互嵌力的不均衡

在具有“政社互嵌”特征的社會(huì)矛盾調(diào)處機(jī)制中，二者的互嵌力并不均衡，政府依舊處在結(jié)構(gòu)關(guān)系中的優(yōu)勢地位。這一點(diǎn)在諸多維度均有體現(xiàn)：其一，社會(huì)組織發(fā)展對(duì)政府部門的支持產(chǎn)生路徑依賴，壟斷式的資源提供，將政府天然地置于高于社會(huì)組織的位置上，這使社會(huì)組織對(duì)政府產(chǎn)生了較強(qiáng)的依附性，政府對(duì)社會(huì)組織的嵌入能力自然也隨之?dāng)U增。其二，在中心發(fā)展取得一定成效后，為推廣此種模式，市司法局發(fā)布文件，在區(qū)縣層面建立了多個(gè)分中心。然而分中心的建立完全依靠行政力量推進(jìn)，分中心一般掛靠在縣區(qū)級(jí)司法局，與法律援助中心構(gòu)成了一套人馬兩塊牌子的雜糅性治理體系。自上而下的“行政構(gòu)建邏輯”將社會(huì)組織自下而上的“社會(huì)建構(gòu)實(shí)踐”嚴(yán)重倒置。其三，政府的意志貫穿于中心運(yùn)作的全部過程中。在中心初建階段，政府通過制度嵌入，給組織框定了嚴(yán)格的行動(dòng)邊界，組織鮮有討價(jià)還價(jià)的權(quán)力和能力。對(duì)中心的矛盾化解意見，政府擁有拒絕權(quán)和最終裁定權(quán)。中心化解社會(huì)矛盾離不開向信訪人支付一定數(shù)額的賠償金，賠償金大部分來自于政府的財(cái)政支出，因掌握著賠償金的支配權(quán)，政府仍然牢牢握有案件處理的最終決定權(quán)。中心的角色在一些時(shí)候僅表現(xiàn)為談判者、斡旋者和協(xié)調(diào)者，而非裁定者。

上述政府與社會(huì)力量在互動(dòng)過程中的不均衡性使得二者欲在更廣泛的領(lǐng)域展開深度的互嵌，必將面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。為此，政府和社會(huì)組織都應(yīng)積極尋找各自資源和資本向?qū)Ψ角度氲倪m當(dāng)限度，社會(huì)組織應(yīng)努力增強(qiáng)自主性，政府部門則要盡力彌合監(jiān)管與合作之間的張力。

四、進(jìn)一步的討論

伴隨單位制的消解，“社會(huì)領(lǐng)域的變化促成了政府更換傳統(tǒng)的知識(shí)范式和行動(dòng)范式的自覺。國家的當(dāng)代合法性需要通過社會(huì)予以確認(rèn)”杜玉華、吳越菲：《從“政社合作”到“互嵌式共治”：社區(qū)治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的無錫實(shí)踐及其反思》，《人口與社會(huì)》2016年第1期。。在“國家—市場—社會(huì)”的架構(gòu)中，國家雖然保留著調(diào)控社會(huì)的權(quán)力，但其展開路徑已經(jīng)從“吸納抑制”轉(zhuǎn)變?yōu)椤盎デ逗献鳌薄Ｕ畽?quán)力的收縮和市場與社會(huì)活力的擴(kuò)展，營造出社會(huì)運(yùn)作新的自主空間。國家與社會(huì)的關(guān)系突破了單向資源和機(jī)會(huì)的輸出與輸入，構(gòu)建出了一條雙向嵌入的通道。在與政府重構(gòu)調(diào)處社會(huì)矛盾機(jī)制的互動(dòng)圖景中，雖然J市信訪法律事務(wù)服務(wù)中心總體能力有所提升，而與政府的嵌入能力相比卻仍顯單薄。但將此種探索置于新時(shí)代“共建共治共享”的背景下，具有特別重要的理論意義和現(xiàn)實(shí)價(jià)值。

值得進(jìn)一步討論的是，當(dāng)我們以政社互嵌為框架討論服務(wù)中心化解社會(huì)矛盾的機(jī)理時(shí)，實(shí)際上已經(jīng)將其定位為具有“官民二重性”的社會(huì)組織。近年來，學(xué)界對(duì)社會(huì)組織 的“官民二重性”主要持批判態(tài)度，但筆者認(rèn)為，應(yīng)將社會(huì)組織的官民二重性問題置于特定的社會(huì)歷史背景下加以理解和認(rèn)識(shí)。首先，應(yīng)當(dāng)承認(rèn)社會(huì)組織官民二重性的合理性，官方元素的介入不可簡單地理解為限制因素，其同時(shí)也是社會(huì)組織發(fā)展的重要助推器。無論社會(huì)組織是一葉扁舟還是萬噸巨輪，沒有政府資源的投入便難以啟航。其次，應(yīng)當(dāng)跳出二元對(duì)立的思維禁錮，積極推進(jìn)兩者的互嵌、協(xié)動(dòng)、合作。發(fā)揮兩個(gè)主體的協(xié)同作用，整合政治資源、行政資源、司法資源、社會(huì)資源，共同為實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理目標(biāo)服務(wù)：從政府角度，充分投入和合理配置公共資源，改革和完善社會(huì)治理體制，為社會(huì)組織的萌生、注冊與成長創(chuàng)造環(huán)境；從社會(huì)組織角度，發(fā)揮組織的社會(huì)性優(yōu)勢，補(bǔ)充政府的不足。最后，針對(duì)不同性質(zhì)、開展不同業(yè)務(wù)的社會(huì)組織，官方要素應(yīng)當(dāng)以提升社會(huì)組織服務(wù)效果為中心，適當(dāng)輸入。在行政性與自治性兼具的重層治理結(jié)構(gòu)中，探索政社協(xié)動(dòng)的平衡點(diǎn)和嵌合點(diǎn)，激活二者的協(xié)動(dòng)脈搏。

（責(zé)任編輯：薛立勇）