王露

[摘 要]隨著城鄉(xiāng)一體化、農業(yè)現代化的快速發(fā)展，農村土地就出現了所有權、承包權、經營權“三權分置”的現象。2016年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》對土地產權制度改革做出新的部署，但三權分置政策的實施仍然存在問題和挑戰(zhàn)。所以文章主要針對四川省三權分置政策的實施進行討論，闡述其實施的含義和意義，對三權分置政策實施的現狀及遇到的瓶頸進行分析，并針對此提出相應的對策和建議。

[關鍵詞]三權分置；實施的瓶頸；農村土地制度

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2018.13.074

實行農村土地三權分置政策旨在堅持農地集體所有制的前提下穩(wěn)定農地承包權、放活土地經營權，從本質上來看是對土地生產力發(fā)展的土地關系的變革，將對土地生產力的發(fā)展產生巨大推動作用。因此三權分置政策涉及億萬農民的切身利益，認真貫徹落實三權分置政策有助于解決好“三農”問題，有助于為土地產權制度改革指明方向。四川省自古以來就是個農業(yè)大省，擁有較多的農村土地資源，但是卻存在著土地“三權分置”政策貫徹和實施不理想的困境，所以本文針對四川省三權分置政策的實施現狀及遇到的瓶頸進行分析，并提出相應的意見和措施，以妥善處理三權關系，推動現代農業(yè)的發(fā)展，不斷豐富和拓展三權分置的具體形式。

1 三權分置政策的含義及意義

1.1 三權分置政策的含義

所謂的三權分置，實際上是在堅持我國土地所有制的基礎上將土地承包權和經營權的分置，具體是指土地所有權、承包權和使用權三者的分離。學者對土地承包權和經營權的權利內容作如下界定和劃分：土地承包權包括占有權、收益權、繼承權、退出權、承包地位維持權、分離對價請求權。土地經營權包括占有權、處分權、收益權、使用權。

從《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》的政策目的看，對承包權與經營權進行政策上的分離，對兩項權利分別賦權：承包農戶對承包土地享有承包權即占有、使用、收益和流轉權，經營農戶對所流入的土地的經營權擁有抵押權和擔保權。

承包權應主要包括承包地位維持權、分離對價請求權、征收補償獲取權、繼承權、退出權等，經營權則主要表現為對承包地的自主生產經營權和對經營權進行抵押、入股等處分的權利。

1.2 三權分置政策的意義

農村土地制度改革是解決“三農”問題的重中之重，因此認真貫徹落實三權分置政策的實施有助于協調各方利益關系，推動產權結構的調整，調動農民的生產積極性，最大限度提高農村土地利用率，從而加速農村土地的流轉，增加農民收入，促進經濟又好又快發(fā)展。

2 三權分置政策的實施現狀及瓶頸

2.1 農民缺乏三權分置的意識

目前大多數農民對三權分置的認識不夠，領導者也忽視三權分置在農村土地制度改革中的重要作用，整體缺乏通過三權分置促進農業(yè)生產的觀念和意識。年事較高的農民普遍希望通過種植自己生產經營土地從而取得收入以滿足生活需要。大多數農民也由于受教育程度較低，欠缺對新知識新事物的權衡和理解的能力，堅守固有的認知，很少將土地流轉出去，從而影響了三權分置政策的實施效果。在一些生活水平不高的村莊，網絡并沒有做到完全普及，因此農民缺乏通過互聯網了解新政策的渠道和平臺。在調研中也發(fā)現部分領導者也對三權分置政策缺少透徹的認識，對三權分置的具體形式、目的意義、運行機制等內容了解不全面。通過走訪農民也了解到，部分領導者并沒有主動落實實施三權分置政策，也缺乏對政策的普及與宣傳，從而導致農民也缺乏三權分置的觀念。

2.2 三權分置制度體系不健全

多數村鎮(zhèn)在進行土地流轉時由于缺乏相應具體的運行機制引導，導致土地流轉不規(guī)范，從而影響土地流轉效率，因此貫徹落實三權分置政策，需要建立完善相關的制度體系。村鎮(zhèn)政府缺乏與土地流轉有關的具體部門與機構，也沒有同村鎮(zhèn)制訂具體的三權分置實施方案和方針為土地政策指引方向以保證其順利合理進行。同時各級政府沒有緊密聯系在一起形成一個整體建立相應機制從而導致形成斷層，影響了流轉信息的正常傳遞，降低了信息的有效性。

2.3 土地流轉信息欠缺

各地土地流轉存在欠缺有效流轉信息的問題，從而導致多數農民無法更好地將空閑的土地流轉出去。很多地區(qū)沒有建立土地流轉中心或有效的土地流轉市場，農民獲得土地流轉信息的方式大多僅僅通過企業(yè)或機構的主動直接溝通獲得，這種單一的獲得信息方式會直接影響到土地流轉的效果。村民與用地企業(yè)溝通的次數、溝通的效果及合同的內容等也會影響到村民獲得信息的數量和質量，因此土地流轉信息市場的建立和完善也對貫徹落實三權分置政策發(fā)揮著關鍵的作用。

2.4 地理環(huán)境因素限制

四川省地形西高東低，大致西部為高原山地，海拔多在4000米以上；東部為盆地丘陵，海拔多在1000—3000米，由于地形復雜、地勢有較大落差，四川整體的地理環(huán)境較為復雜，導致高原山地以及有地勢落差的土地流轉會因此受到較大程度的限制，極大地降低了高原山地地區(qū)的土地利用率。一些偏遠的地區(qū)，由于距離中心城鎮(zhèn)的距離較遠，從而用地企業(yè)選擇的機會較少，限制了當地土地流轉更好地發(fā)展，影響了三權分置政策的實施效果。

3 三權分置政策實施瓶頸的對策與建議

3.1 加大三權分置政策的宣傳和普及力度

為加大群眾對三權分置政策的了解程度，促進該政策的認真貫徹落實，各級政府機構應當加大力度對三權分置的宣傳普及，讓農民更加深刻地認識該政策的含義、目的及意義，提高他們土地流轉的積極性，以穩(wěn)定農戶承包權、放活土地經營權。同時政府可以邀請相應的專業(yè)指導人員定期對農戶進行合理的指引和指導，以期豐富和拓展三權分置的具體形式。各級政府應切實將土地制度改革放到日程上來，正確運用三權分置理論指導改革實踐，盡己所能發(fā)揮產權的激勵作用，提高經濟效益，促進經濟可持續(xù)發(fā)展。

3.2 建立完善三權分置的相關制度體系

三權分置政策的順利實施離不開各級政府的積極支持和制度體系建設，同時需要各村鎮(zhèn)政府一同合理規(guī)劃建立三權分置具體實施方案，如四川崇州主要實行農村土地承包經營權股份合作社制度，合作社社員以土地入股，聘請專人管理，公司訂單種植，在這種制度體系下提高了糧食規(guī)?；N植效益。各級政府也應當完善與土地流轉有關的部門與機構，如完善國土資源機構科室建設，細化其職能以提高行政管理能力。在制度運行過程中風險問題也是不可忽視的問題，相關政府可以與合適的保險公司取得聯系，針對在土地流轉中可能遇到的租金風險問題進行協商，并與農戶簽訂保險協議，建立有效的風險防范制度來保障農合的切身利益，協調各產權主體間的利益關系，從而提高農戶的參與積極性。為了保障土地流轉公平公正進行，政府機構也應當健全土地流轉信息公示制度，讓各項工作都在陽光下進行，促進土地流轉市場健康發(fā)展。

3.3 加快建立土地流轉市場服務體系

土地流轉信息的合理利用程度對于農戶土地流轉效率的高低有著直接的影響，因此加快建立土地流轉市場服務體系是各地落實三權分置政策亟待解決的首要問題。各級政府應一同建立土地流轉服務平臺，并注重在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立完善土地流轉中介服務機構，完善流轉信息庫供農戶進行信息獲取、咨詢鑒證、土地評估等。另外各地區(qū)應當完善土地流轉網，為農戶提供最新有效的流轉信息供其參考，同時也降低了看地交易成本，使農戶可以更便捷地完成出租、轉包、交易。

3.4 因地制宜合理利用土地

各地政府應當因地制宜、循序漸進指引農戶合理利用土地，同時政府也應當通過專業(yè)的實地考察對地形特殊的土地進行土地整理，以保證土地環(huán)境更適合規(guī)?；N植經營。另外政府應當加大農地基礎設施建設，進行合理規(guī)劃合理利用，最大限度調動農業(yè)生產潛力。

4 結 論

總而言之，認真貫徹落實三權分置政策的實施對解決“三農”問題有著非常重要的推動作用。盡管當前該政策的實施還存在著很多瓶頸和障礙，但通過在加大三權分置政策的宣傳和普及力度、建立完善三權分置的相關制度體系、加快建立土地流轉市場服務體系、因地制宜合理利用土地等方面的不斷完善和進步，豐富和拓展三權分置的具體形式，從而使三權分置政策的實施效果會逐步達到預期目標，推動土地生產力和現代農業(yè)的發(fā)展。

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