畢建新/蘇州大學(xué)社會(huì)學(xué)院 劉開強(qiáng)/蘇州大學(xué)科學(xué)技術(shù)研究部

劉 衛(wèi)/國家自然科學(xué)基金委員會(huì)計(jì)劃局 李 東/國家自然科學(xué)基金委員會(huì)信息中心

世界范圍內(nèi)的信息化發(fā)展使數(shù)字轉(zhuǎn)型成為全球趨勢，文件管理的數(shù)字轉(zhuǎn)型也已成為世界范圍內(nèi)文件檔案領(lǐng)域的普遍共識(shí)和發(fā)展趨勢[1]。我國《“十三五”國家信息化規(guī)劃》要求“加強(qiáng)國家電子文件管理，促進(jìn)電子文件規(guī)范應(yīng)用”；《國家電子文件管理“十三五”規(guī)劃》要求“規(guī)范業(yè)務(wù)電子文件管理”；國務(wù)院也出臺(tái)了一系列文件，強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)法律法規(guī)建設(shè)、建立健全制度標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、規(guī)范網(wǎng)上服務(wù)事項(xiàng)、優(yōu)化網(wǎng)上服務(wù)流程。國際標(biāo)準(zhǔn)化組織信息與文獻(xiàn)技術(shù)委員會(huì)檔案/文件管理分技術(shù)委員會(huì)（ISO/TC46/SC11）發(fā)布了一系列電子文件管理國際標(biāo)準(zhǔn)[2]，其中部分已被我國相繼采標(biāo)；DoD 5015.2-STD[3]、ERARD v4.0[4]、MoReq2010[5]等電子文件管理需求也都在電子文件管理中被廣泛使用。我國《電子文件管理暫行辦法》出臺(tái)后，各地也陸續(xù)頒布了本地電子文件管理制度，有效促進(jìn)了電子文件管理的規(guī)范化和有序化[6]。

在上述背景下，筆者以國家自然科學(xué)基金委員會(huì)（以下簡稱基金委）的科研項(xiàng)目電子文件為研究對(duì)象，參考《ISO/TR26122：2008信息與文獻(xiàn)—文件過程分析》，通過對(duì)基金委的職能分析確定其整體職能與相應(yīng)的文件管理過程；通過序列分析識(shí)別文件管理過程所對(duì)應(yīng)的制度規(guī)范，在職能分析與序列分析的過程中探尋制度建設(shè)對(duì)業(yè)務(wù)電子文件規(guī)范管理的作用機(jī)制。

1 基金委制度體系及其職能、序列分析

1.1 基金委制度體系分析

對(duì)基金委業(yè)務(wù)電子文件管理產(chǎn)生影響的制度可以分為外部制度體系和內(nèi)部制度體系，前者為國家及檔案系統(tǒng)制定的相關(guān)法規(guī)、部門規(guī)章及標(biāo)準(zhǔn)，后者指組織內(nèi)部制定的具有指導(dǎo)意義的規(guī)范性文件。

基金委項(xiàng)目電子文件管理的內(nèi)部制度體系是以《國家自然科學(xué)基金條例》（以下稱《基金條例》）為上位法構(gòu)建的一套成體系的規(guī)章制度，分別為組織管理規(guī)章、程序管理規(guī)章、經(jīng)費(fèi)管理規(guī)章、監(jiān)督保障規(guī)章和部分其他規(guī)章。其中，針對(duì)科學(xué)基金項(xiàng)目管理的程序管理規(guī)章按科學(xué)基金資助格局又分為探索系列規(guī)章、人才系列規(guī)章、工具系列規(guī)章和融合系列規(guī)章，這一系列規(guī)章制度是基金委業(yè)務(wù)流程和文件管理的制度框架與工作守則。如表1。

1.2 基金委項(xiàng)目管理職能分析

根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)國家自然科學(xué)基金委員會(huì)職能配置內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》（國辦發(fā)[2000]82號(hào)）、《國家自然科學(xué)基金“十三五”發(fā)展規(guī)劃》、基金委官方網(wǎng)站的機(jī)構(gòu)概況介紹，結(jié)合上文所的基金委制度體系，可得出基金委項(xiàng)目管理的戰(zhàn)略—職能—過程，如圖1所示。

表1：基金委內(nèi)部制度體系

圖1：基金委項(xiàng)目管理的戰(zhàn)略—職能—過程

對(duì)基金委項(xiàng)目管理的職能進(jìn)行分析可以看出，在目標(biāo)、戰(zhàn)略層面對(duì)應(yīng)的機(jī)構(gòu)是整個(gè)基金委，對(duì)應(yīng)的法律是《基金條例》，《基金條例》以法律的形式規(guī)范基金的使用與管理，促進(jìn)基礎(chǔ)研究、培養(yǎng)科學(xué)技術(shù)人才、增強(qiáng)自主創(chuàng)新能力。在職能層面對(duì)應(yīng)的機(jī)構(gòu)是四個(gè)職能局（室）與八個(gè)科學(xué)部，在過程層面對(duì)應(yīng)的機(jī)構(gòu)是職能局（室）與科學(xué)部下設(shè)的各處（室），它們共同對(duì)應(yīng)內(nèi)部制度體系中的組織管理規(guī)章、程序管理規(guī)章、經(jīng)費(fèi)管理規(guī)章、監(jiān)督保障規(guī)章和其他規(guī)章。內(nèi)部制度體系在基金委內(nèi)部各層級(jí)上規(guī)范著項(xiàng)目管理的過程，使項(xiàng)目管理業(yè)務(wù)流程始終保持規(guī)范化運(yùn)行。

圖2：重點(diǎn)項(xiàng)目電子文件全過程管理及制度約束

1.3 項(xiàng)目電子文件全過程管理序列分析

筆者以基金重點(diǎn)項(xiàng)目為例進(jìn)行序列分析，以明確項(xiàng)目電子文件全過程管理中的事務(wù)順序，以及與其他流程的關(guān)聯(lián)性與依附性，并分析業(yè)務(wù)流程中每一階段所受具體規(guī)章制度的規(guī)范情況。

重點(diǎn)項(xiàng)目的管理過程在基金委各種類型項(xiàng)目中具有代表性和典型性，涵蓋了項(xiàng)目申請、項(xiàng)目評(píng)審、項(xiàng)目實(shí)施、項(xiàng)目結(jié)題、項(xiàng)目歸檔等幾個(gè)環(huán)節(jié)，所有管理工作均在科學(xué)基金網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)中完成，相應(yīng)地所有項(xiàng)目電子文件從創(chuàng)建、捕獲到管理控制的全過程也都在該系統(tǒng)中完成。重點(diǎn)項(xiàng)目管理過程自始至終都在組織管理規(guī)章、程序管理規(guī)章和經(jīng)費(fèi)管理規(guī)章的框架內(nèi)規(guī)范運(yùn)行，在各個(gè)管理階段還受到監(jiān)督保障規(guī)章及其他規(guī)章制度的監(jiān)督管理，確保項(xiàng)目在評(píng)審階段的公平與客觀，同時(shí)在結(jié)題階段實(shí)現(xiàn)成果的共享及轉(zhuǎn)化，并在歸檔階段文件材料按規(guī)定及時(shí)向國家檔案館移交。

項(xiàng)目電子文件是在基金委與依托單位之間相互流轉(zhuǎn)的，因此其規(guī)范化管理也涉及依托單位。依托單位在遵守程序管理規(guī)章和經(jīng)費(fèi)管理規(guī)章的前提下，還必須遵守基金委制定的有關(guān)依托單位的相關(guān)規(guī)章制度，如《國家自然科學(xué)基金依托單位基金工作管理辦法》《國家自然科學(xué)基金地區(qū)聯(lián)絡(luò)網(wǎng)管理實(shí)施細(xì)則》《國家自然科學(xué)基金依托單位注冊管理實(shí)施細(xì)則》等。項(xiàng)目電子文件全過程管理序列分析如圖2。

ISO/TR26122：2008中還指出，許多工作過程由例行方式和各種變化構(gòu)成，當(dāng)關(guān)鍵要素的變化迫使例行方式變化時(shí)，就必須識(shí)別這些變化以及變化出現(xiàn)的原因，以保證文件管理系統(tǒng)在過程發(fā)生變化時(shí)也能捕獲這些變化。項(xiàng)目電子文件管理過程中也存在著“序列變化”。

根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”工作的指導(dǎo)意見》（國發(fā)[2016]55號(hào)）的要求，基金委決定在2018年開展無紙化申請?jiān)圏c(diǎn)工作。申請人無需提交紙質(zhì)申請書，待項(xiàng)目獲批準(zhǔn)后再補(bǔ)交紙質(zhì)申請書的簽字蓋章頁，申請書的其余部分由基金委負(fù)責(zé)打印。從試點(diǎn)工作流程上看，所謂的無紙化申請并非真正意義上的“無紙”，僅僅是將打印紙質(zhì)文件的事務(wù)延后，并由申請人改為基金委負(fù)責(zé)。但是這一決定恰恰是基金委遵循了外部制度體系的結(jié)果。目前，各類法律和規(guī)章制度均未禁止電子文件歸檔“單套制”，但《電子文件管理暫行辦法》規(guī)定“具有永久保存價(jià)值或者其他重要價(jià)值的電子文件，應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)換為紙質(zhì)文件或者縮微膠卷同時(shí)歸檔”，而重點(diǎn)項(xiàng)目恰恰是科學(xué)基金中具有重要保存價(jià)值的項(xiàng)目類型，應(yīng)當(dāng)做到“雙套制”歸檔，因此本次試點(diǎn)工作增加了補(bǔ)交紙質(zhì)申請書簽字蓋章頁及由基金委負(fù)責(zé)打印申請書剩余部分的工作環(huán)節(jié)。在試點(diǎn)工作取得一定經(jīng)驗(yàn)并進(jìn)一步完善基金委項(xiàng)目檔案鑒定工作后，再進(jìn)一步擴(kuò)大無紙化申請實(shí)施范圍，實(shí)現(xiàn)真正意義上的“無紙化申請”。

2 制度建設(shè)對(duì)規(guī)范電子文件管理的作用機(jī)制分析

本文借鑒“多場耦合”理論來分析制度體系建設(shè)對(duì)業(yè)務(wù)電子文件規(guī)范管理的作用機(jī)制。基金委的項(xiàng)目電子文件規(guī)范化管理問題，可以認(rèn)為是由人、機(jī)構(gòu)、職能、制度等多個(gè)“場”疊加作用的，這些“場”相互關(guān)聯(lián)、相互作用，共同規(guī)范著項(xiàng)目電子文件管理。

2.1 制度與人的耦合

《基金條例》頒布實(shí)施以來，基金委圍繞全面推進(jìn)依法治國的總目標(biāo)，推動(dòng)科學(xué)基金資助與管理工作的法治化，不斷完善部門規(guī)章和內(nèi)部規(guī)范性文件，形成符合國家法律法規(guī)的、完整的、相互配套的內(nèi)部制度體系。目前與項(xiàng)目管理及項(xiàng)目電子文件管理相關(guān)的內(nèi)部規(guī)章制度已達(dá)30余項(xiàng)，覆蓋了項(xiàng)目管理的全過程和幾乎所有的項(xiàng)目類型?；鹞€建立了決策合法性審查機(jī)制，完善了法律顧問制度，確保決策科學(xué)、程序正當(dāng)、過程公開、責(zé)任明確。法治基金的理念已經(jīng)深入人心，一切基金管理工作均依法辦事，依規(guī)章制度辦事。在項(xiàng)目電子文件管理上，一方面根據(jù)基金委劃歸科技部管理的背景，基金委正在開展項(xiàng)目檔案管理辦法的預(yù)先研究；另一方面積極介入《科學(xué)技術(shù)研究檔案管理暫行規(guī)定》修訂工作，將科學(xué)基金項(xiàng)目電子文件管理的理念和經(jīng)驗(yàn)融入其中。這就在全委上下形成了一種法治精神共識(shí)，即“多場耦合”中的“制度場”與“精神場”的耦合。

2.2 制度與機(jī)構(gòu)、職能的耦合

組織機(jī)構(gòu)設(shè)置確定了機(jī)構(gòu)的職能，相應(yīng)的職能又包含了具體的過程和事務(wù)。法治基金的理念決定了必須構(gòu)建完善的制度體系來規(guī)范科學(xué)基金的“職能”、“過程”和“事務(wù)”，因此基金委的內(nèi)部制度體系必然是針對(duì)具體的機(jī)構(gòu)及職能來制定的。相關(guān)規(guī)章制度的制定可以是針對(duì)具體的機(jī)構(gòu)，也可以是針對(duì)“職能”、“過程”和“事務(wù)”。如，針對(duì)具體機(jī)構(gòu)制定的規(guī)章制度有《國家自然科學(xué)基金委員會(huì)章程》《國家自然科學(xué)基金委員會(huì)監(jiān)督委員會(huì)章程》等；針對(duì)具體“職能”制定的規(guī)章制度有《國家自然科學(xué)基金委員會(huì)資助項(xiàng)目審批管理辦法》等；針對(duì)具體“過程”制定的規(guī)章制度有探索系列、人才系列、工具系列和融合系列四大系列項(xiàng)目管理規(guī)定；針對(duì)具體“事務(wù)”制定的規(guī)章制度有《國家自然科學(xué)基金項(xiàng)目復(fù)審管理辦法》《國家自然科學(xué)基金信息系統(tǒng)權(quán)限管理規(guī)定（試行）》等。這就在委內(nèi)形成了“多場耦合”中的“制度場”與“機(jī)構(gòu)場”“職能場”的耦合。

2.3 制度與文件管理的耦合

根據(jù)ISO/TR26122：2008對(duì)組織業(yè)務(wù)流程的分析，可以得出兩種映射關(guān)系，即業(yè)務(wù)流映射文件流以及業(yè)務(wù)分類方案映射文件分類方案[7]。其中，業(yè)務(wù)流映射文件流在基金委內(nèi)部體現(xiàn)為基金委“職能—過程—事務(wù)—文件”的對(duì)應(yīng)關(guān)系，業(yè)務(wù)分類方案映射文件分類方案則體現(xiàn)為基金委各部門業(yè)務(wù)活動(dòng)的結(jié)構(gòu)直接決定了其文件分類方案。簡單理解，就是基金委的機(jī)構(gòu)、職能與其文件管理具有對(duì)應(yīng)的映射關(guān)系；而基金委的每一項(xiàng)職能都有相應(yīng)的規(guī)章制度對(duì)其進(jìn)行約束，這樣就建立起了基金委的內(nèi)部制度體系與文件管理之間的映射關(guān)系。如，基金委各科學(xué)部下設(shè)的學(xué)科處負(fù)責(zé)本學(xué)科重點(diǎn)項(xiàng)目的管理，《國家自然科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目管理辦法》是其最為重要的管理依據(jù)，其中規(guī)定了重點(diǎn)項(xiàng)目管理流程中申請人應(yīng)當(dāng)提交的項(xiàng)目文件材料種類及數(shù)量、部分項(xiàng)目文件材料的產(chǎn)生方式，強(qiáng)調(diào)了項(xiàng)目實(shí)施情況原始記錄的保存，指出申請人應(yīng)當(dāng)對(duì)所提交的申請材料的真實(shí)性負(fù)責(zé)，依托單位應(yīng)當(dāng)對(duì)申請材料的真實(shí)性和完整性進(jìn)行審核。通過這種映射關(guān)系，就實(shí)現(xiàn)了“多場耦合”中的“制度場”與“文件管理場”的耦合。

2.4 制度與制度的耦合

基金委的制度體系相互之間并不是獨(dú)立存在的，而是相互關(guān)聯(lián)、相互制約的。每當(dāng)基金委在項(xiàng)目管理過程中需要開展改革前，均要針對(duì)相關(guān)問題開展規(guī)章制度審查，確保改革行為不僭越相關(guān)規(guī)章制度。如果確有需要，則首先要開展規(guī)章制度的修訂工作，便于改革行為的順利進(jìn)行。如，2014年以前，不同類型的項(xiàng)目有各自的經(jīng)費(fèi)管理辦法，當(dāng)國家出臺(tái)了《國務(wù)院關(guān)于改進(jìn)加強(qiáng)中央財(cái)政科研項(xiàng)目和資金管理的若干意見》《國務(wù)院印發(fā)關(guān)于深化中央財(cái)政科技計(jì)劃（專項(xiàng)、基金等）管理改革方案的通知》之后，基金委便根據(jù)這兩個(gè)文件制定了適用于基金委所有項(xiàng)目類型的《國家自然科學(xué)基金資助項(xiàng)目資金管理辦法》，并在其中指出了依托單位應(yīng)當(dāng)提交的與項(xiàng)目相關(guān)的財(cái)務(wù)文件。另外，在無紙化試點(diǎn)前，基金委專門研究了試點(diǎn)工作與現(xiàn)有的檔案法律法規(guī)是否沖突，并根據(jù)《電子文件管理暫行辦法》修正了原試點(diǎn)方案，這樣就實(shí)現(xiàn)了“多場耦合”中的“制度場”的內(nèi)部耦合。

本文系國家社科基金青年項(xiàng)目“云計(jì)算環(huán)境下電子文件一體化管理實(shí)證研究”（項(xiàng)目編號(hào)：13CTQ053）、國家自然科學(xué)基金“國家自然科學(xué)基金依托單位管理戰(zhàn)略研究”（項(xiàng)目編號(hào)：J1424001）和“國家自然科學(xué)基金項(xiàng)目檔案管理與發(fā)展策略研究”（批準(zhǔn)號(hào)：J1524001）研究成果之一。

注釋與參考文獻(xiàn)：

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[3]US DoD. DoD 5015.2- STD Electronic Records Management Software Applications Design Criteria Standard[EB/OL].[2017-11-11].http：//www.dtic.mil/whs/directives/corres/pdf/501502std.pdf.

[4]US NARA. Electronic Record Archives Requirements Document（RD v4.0）[EB/OL].[2017-11-11].http：//www.archives.gov/era/about/requirements.pdf.

[5]Modular Requirements for Records Sys tems2010[EB/OL].[2017-11-11].http：//www.dlmforum.eu/index.php?option =com_jotloader&view=categories&cid=40_4e47a2a bad7422897e078fd469dd9933&Itemid=129&lang=en.

[6]朱莉,劉越男.中國地方電子文件標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范研究[J].電子政務(wù),2012(1):32-40.

[7]馬林青.業(yè)務(wù)活動(dòng)分析方法在文件管理中的應(yīng)用研究[J].檔案學(xué)研究,2013(6):4-8.