黃鵬 段俊

摘要：耕地是人類賴以生存和發(fā)展的物質條件，不僅是糧食生產的基礎、經濟發(fā)展的空間儲備，同時也是人民生活穩(wěn)定的保障和社會生態(tài)安全的條件。劃定基本農田保護區(qū)主要是為滿足未來人口和國民經濟對農產品的需求，將保證農業(yè)生產必須的耕地劃入基本農田保護區(qū)并建立各項基本農田保護制度。隨著工業(yè)化，城鎮(zhèn)化水平的不斷推進，對耕地實行特殊保護，保證劃定的基本農田的數量與質量，為農業(yè)生產乃至國民經濟的持續(xù)、穩(wěn)定、快速發(fā)展起到保障作用。

關鍵詞：云南省永久基本農田；劃定；保護

1GIS空間技術分析

為提高云南省永久基本農田劃定工作質量，如實反映云南省永永久基本農田布局，方便今后永久基本農田保護工作的開展和土地資源的高效管理，確保劃定成果符合相關技術規(guī)程和要求，達到驗收標準，我們對本次劃定成果進行了檢驗。檢驗內容包括數據的完整性和有效性、空間屬性數據標準的符合性、空間圖形數據、表格數據、掃描文件以及基本農田保護面積。

1.1數據完整和有效性檢驗

根據《云南省加強和完善永久基本農田劃定數據庫成果檢查技術細則》（暫行），基本農田數據庫應包括矢量數據、柵格圖數據、文檔數據、表格數據、元數據、說明文檔、影像掃描件和臺賬表格等內容。通過檢驗，本次提交的數據較為完整，數據格式正確，數學基礎符合要求，面積達標，元數據符合相關要求。

1.2空間屬性數據標準符合性檢驗

通過對云南省永久基本農田數據庫的圖層名稱規(guī)范性、屬性數據結構一致性、代碼一致性、數值范圍符合性、編號唯一性、字段必填性等6項指標的檢驗，符合《基本農田數據庫標準》，

1.3空間圖形數據檢驗

空間圖形數據檢驗項目包括點層內拓撲關系、線內拓撲關系、面層內拓撲關系、線面拓撲關系、碎片多邊形、碎線檢查、線層拓撲關系、地類符合性8項指標。通過檢查，數據庫空間圖形數據存在線面拓撲關系錯誤、碎片多邊形及碎線。

2研究方法

以云南省為例，利用ArcGIS的空間分析功能作為輔助手段，確定技術路線，通過對農用地等別、耕地坡度級別、連片程度和行政調整四方面的分析，采用加權因素法對研究區(qū)內的耕地綜合評分。

2.1數量分析

全省劃定永久基本農田面積7348.26萬畝。其中，耕地6971.95萬畝，占全省永久基本農田面積的94.88%；可調整園地等其他農用地376.31萬畝，占全省永久基本農田面積的5.12%。此輪永久基本農田中的可調整園地等農用地均為原有基本農田，與2014年末基本農田面積相比，全省共調出可調整園地等農用地69.63萬畝。

耕地中：水田1670.88萬畝，占全省永久基本農田中耕地面積的23.97%；水澆地55.30萬畝，占0.79%；旱地5245.77萬畝，占75.24%。

2.2坡度分析

全省永久基本農田中坡度小于6度的耕地面積1808.50萬畝，占永久基本農田耕地總面積的25.94%；6-15度耕地面積2048.06萬畝，占29.38%；15-25度耕地面積2252.17萬畝，占32.30%；25度以上耕地面積863.22萬畝，占12.38%。全省耕地坡度主要分布在6度至25度之間，占耕地總面積的61.68%。

2.3質量分析

全省永久基本農田中耕地質量等別分布在1至13等之間（無2等）。平均質量等別10.51等，其中：1至4等優(yōu)等地面積37.52萬畝，占耕地面積的0.54%；5至8等高等地面積599.73萬畝，占8.60%；9至12等中等地面積6309.36萬畝，占90.50%；13至15等低等地面積25.34萬畝，占0.36%。云南省永久基本農田質量等別數據。

2.4成果分析

2014年末，全省耕地面積9311.17萬畝。按耕地地類分：水田2137.77萬畝、占全省耕地面積的22.96%，水澆地95.06萬畝、占1.02%，旱地7078.34萬畝、占76.02%。按耕地坡度級分：坡度6度以下的耕地面積2394.96萬畝、占全省耕地面積的25.7%，6-15度耕地面積2715.8萬畝、占29.17%，15-25度耕地面積2842.39萬畝、占30.52%，25度以上耕地面積1358.02萬畝、占14.58%。

3工作中存在的主要困難與問題

3.1永久基本農田保護任務重、難度大

云南省山地多、平地少，地震、山洪泥石流等易造成耕地損毀的自然災害多發(fā)，全省耕地數量多但質量低，25度以上坡耕地達1358萬畝，雖各級政府均十分重視永久基本農田保護工作，但受各級財力緊張、自然條件惡劣等客觀條件限制，投入到高標準基本農田建設資金有限，施工條件困難，做到數量不減少、質量有提高難度較大。同時云南省經濟社會發(fā)展相對滯后，人均GDP居全國倒數第二位，屬全國扶貧攻堅的主戰(zhàn)場之一，基礎設施、民生項目建設欠帳較多，生態(tài)文明建設任務重。

3.2項目難以避讓永久基本農田

為推進云南扶貧攻堅，實現和全國同步建成小康社會的目標，“十三五”期間，云南省公路、鐵路、機場等交通基礎設施項目和易地扶貧搬遷安置建設力度進一步加大。由于云南特殊的地形地貌和復雜的地質條件，在項目建設過程中，用地范圍往往會發(fā)生變化調整，導致部分項目在實際建設過程中難以避讓永久基本農田。

3.3永久基本農田劃定成果的科學性和可行性有待提高

由于劃定時間緊、任務重、要求高，加之基層基礎工作薄弱，部分地區(qū)在永久基本農田劃定過程中，不同程度存在著“為劃而劃”的情況，與有關部門協(xié)調不夠，對相關問題研究不深、謀劃不全，影響了劃定成果的科學性和可行性。

3.4永久基本農田保護的激勵機制尚未建立

云南地方財力比較困難，加之近幾年有限的財政資金主要向脫貧攻堅作傾斜。在近期內，因缺乏穩(wěn)定的財政資金來源，永久基本農田激勵性保護措施難以落實，在一定程度上影響了廣大農民群眾保護耕地的積極性和主動性。

4結論與對策建議

4.1完善基本農田保護制度

基本農田保護制度作為耕地保護政策體系的核心之一，承擔著保護耕地精華部分的重要職能。因此，要加大基本農田保護法律和政策的宣傳力度，使全民形成保護耕地的共識。同時通過經濟、行政、技術等手段完善鞏固現有的基本農田保護制度，使之成為劃定永久基本農田的堅實基礎。

4.2做好三個結合

一是與各類規(guī)劃相結合。永久基本農田的劃定要科學結合國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設規(guī)劃、農業(yè)發(fā)展規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境建設規(guī)劃、基本農田專項規(guī)劃等規(guī)劃成果，在各類規(guī)劃協(xié)調統(tǒng)一的基礎上劃定永久基本農田范圍，使其能得以長久保護。二是與農用地分等定級的成果以及第二次土地調查的數據相結合。劃定永久基本農田必須根據農用地分等定級的成果，將高等優(yōu)級的耕地劃入，同時利用第二次土地調查成果，在精準地籍的基礎上劃定永久基本農田，使永久基本農田落位準確，方便管理。三是與土地整理項目相結合，經過土地整理的耕地須優(yōu)先劃入永久基本農田。

4.3建立永久基本農田保護補償機制

制定永久基本農田的優(yōu)先優(yōu)惠政策，并整合國土資源、農業(yè)綜合開發(fā)、財政、農業(yè)、水利等部門的惠農資金，建立永久基本農田補償金制度。

4.4建立永久基本農田保護監(jiān)管體系

擬定頒布《永久基本農田保護條例》，積極建立多部門聯動的共同責任機制。同時建立信息系統(tǒng)，備案永久基本農田基礎信息；建立公開查詢系統(tǒng)，向社會公開保護區(qū)坐標位置和保護政策；設立統(tǒng)一規(guī)范的界樁和保護標志；公開網絡舉報系統(tǒng)和舉報電話。土地執(zhí)法部門和土地督察機構要“守土有責”，對借發(fā)展農業(yè)設施為名違法違規(guī)用地的，要嚴肅查處，重典問責，確?！叭齻€不得、三個禁止”規(guī)定切實落到實處：即不得改變土地用途，禁止擅自用于其他非農建設；不得超標準用地，禁止擅自擴大用地規(guī)模；不得改變農業(yè)設施性質，禁止擅自將農業(yè)設施用于其他經營。

4.5加強永久基本農田劃定成果的信息化管理與共享

加快構建云南省永久基本農田數據庫及管理系統(tǒng)，將永久基本農田保護圖、表、冊等相關內容納入數據庫管理。借助國土資源主干網、金土工程及“一張圖”工程的支持，實現永久基本農田劃定成果充分運用于國土資源管理日常業(yè)務，為土地資源宏觀規(guī)劃和管理決策，提供快速、準確、翔實基礎數據。

4.6建議盡快制定永久基本農田特殊保護政策措施

建議部盡快制定出臺永久基本農田特殊保護相關政策措施，進一步明確依法占用永久基本農田重點建設項目的范圍，永久基本農田及城鎮(zhèn)周邊永久基本農田占用及補劃方案編制的具體程序和要求等。

5工作取得的成效

5.1促進了新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，優(yōu)化了三生空間

云南省山地占國土總面積的94%，境內山高谷深、地形破碎，城鎮(zhèn)周邊既是優(yōu)質耕地集中分布區(qū)域，也是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要空間。開展城鎮(zhèn)周邊永久基本農田劃定，合理布局永久基本農田，對貫徹落實國家新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略和生態(tài)文明建設戰(zhàn)略具有重大意義。云南省經濟社會發(fā)展相對滯后，城市規(guī)模普遍偏小，除省會昆明市外，其余市、縣政府駐地均為小型城鎮(zhèn)，大部分城鎮(zhèn)具有按國家和省戰(zhàn)略部署適當擴大的客觀需要，同時在新型城鎮(zhèn)化建設過程中，土地節(jié)約集約利用水平低、占用優(yōu)質耕地比例過高的情況仍不同程度存在。通過城鎮(zhèn)周邊永久基本農田劃定，全省城鎮(zhèn)周邊永久基本農田劃定比例由46.54%提高到61.88%，在基本保障全省“十三五”期間發(fā)展空間的基礎上，形成了城市開發(fā)實體邊界，進一步優(yōu)化城市發(fā)展空間。

5.2促進了農業(yè)現代化轉型發(fā)展和新農村建設

云南省耕地數量占全國第8位，但總體質量不高，90%以上為中、低等地。在永久基本農田劃定與土地利用總體規(guī)劃調整完善過程中，國土資源部充分考慮云南實際，調減了云南省耕地保有量與基本農田保護面積，通過按照兩部規(guī)定開展永久基本農田劃定工作，云南省永久基本農田中坡地、劣地、不穩(wěn)定耕地和非耕地的面積進一步下降，永久基本農田總體質量和集中連片程度有一定提高，使得云南省各級政府得以集中資源、集聚力量實行特殊保護，并加快推進高原糧倉建設和高原特色現代農業(yè)發(fā)展，為云南農業(yè)現代化轉型發(fā)展和新農村建設提供了有利條件。

6結束語

永久基本農田劃定與保護研究結果：一是城市（鎮(zhèn)）周邊永久基本農田布局得到了進一步優(yōu)化。二是永久基本農田質量得到進一步提高。三是新設立了一批永久基本農田保護標志，將永久基本農田保護邊界和建設用地邊界落到實地。四是建立了永久基本農田數據庫，提高了永久基本農田管理科學化、規(guī)范化、精細化水平。五是各地保護耕地和基本農田的意識得到了進一步增強。六是永久基本農田促進了新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，優(yōu)化了三生空間，促進了農業(yè)現代化轉型發(fā)展和新農村建設。

參考文獻

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[2].張鳳榮.中國土地資源及其可持續(xù)利用.北京：中國農業(yè)大學出版社，2000

第一作者：黃鵬（1985-），男，湖南省洪江市人，云南翔鵬測繪地理信息有限公司工程師，本科學位，主要從事國土資源管理及測繪地理信息工作及研究

（作者單位：云南翔鵬測繪地理信息有限公司）