改革開(kāi)放40年之際，我國(guó)農(nóng)村金融方面也值得回顧，哪些方面做得好，哪些方面還值得改進(jìn)？

農(nóng)村金融體制其實(shí)相對(duì)比較簡(jiǎn)單。除中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行外，最大的一塊是農(nóng)村信用社，現(xiàn)在有很多農(nóng)村信用社改造成了農(nóng)村商業(yè)銀行。農(nóng)村信用社最初是在1950年代建立起來(lái)的，當(dāng)時(shí)只是中國(guó)人民銀行的一個(gè)部門(mén)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代，農(nóng)民對(duì)金融交易的需求很少。

1978年底開(kāi)始改革開(kāi)放的時(shí)候，中國(guó)只有一家金融機(jī)構(gòu)——中國(guó)人民銀行。當(dāng)時(shí)也有中國(guó)銀行，但它只是中國(guó)人民銀行對(duì)外處理業(yè)務(wù)時(shí)用的一塊牌子。也有農(nóng)村信用社，但農(nóng)村信用社就是中國(guó)人民銀行的農(nóng)業(yè)部，所以總體來(lái)說(shuō)就是一家機(jī)構(gòu)。1978年，中國(guó)人民銀行占到全國(guó)金融資產(chǎn)的93%。1979年，農(nóng)村信用社的權(quán)限從中國(guó)人民銀行轉(zhuǎn)到中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行。中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行是1979年從中國(guó)人民銀行分離出來(lái)的三家專(zhuān)業(yè)銀行之一。到1983年各地開(kāi)始成立縣信用聯(lián)社，在這個(gè)時(shí)候農(nóng)村信用社仍然是中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行的一個(gè)部分。一直到1996年，農(nóng)村信用社才開(kāi)始和中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行脫鉤，變成一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的主體。

當(dāng)時(shí)中央的考慮是把它變成農(nóng)村合作組織，但是農(nóng)信社的業(yè)務(wù)一直做得不是很好。2003年全國(guó)開(kāi)展農(nóng)信社改革試點(diǎn)的時(shí)候，它已經(jīng)歸屬中國(guó)人民銀行監(jiān)管。當(dāng)時(shí)的改革有兩條重要的舉措：第一是中國(guó)人民銀行直接出錢(qián)幫助各地的農(nóng)信社清理它們的資產(chǎn)負(fù)債表，當(dāng)時(shí)很多農(nóng)信社都是資不抵債；第二是各省成立省聯(lián)社，其中的一個(gè)原因就是中央最后把處置信用社問(wèn)題的責(zé)任交給了省政府。

目前在農(nóng)村基本上就是農(nóng)信社一家獨(dú)大。在我們所調(diào)研的大多數(shù)地區(qū)，農(nóng)信社都要占到50%以上的市場(chǎng)份額，有的甚至到70%。其中一個(gè)原因是從1990年代末期以來(lái)，四大國(guó)有商業(yè)銀行紛紛撤回了原來(lái)設(shè)在縣一級(jí)區(qū)域的網(wǎng)點(diǎn)?，F(xiàn)在主要就是農(nóng)信社、農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)村發(fā)展銀行和中國(guó)郵政儲(chǔ)蓄銀行。過(guò)去十幾年來(lái)又產(chǎn)生了一些新型的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，比如村鎮(zhèn)銀行、小額信貸公司、資金互助組、數(shù)字信貸公司。

農(nóng)村金融市場(chǎng)“貸款難”、“貸款貴”的問(wèn)題長(zhǎng)期存在。有一個(gè)數(shù)據(jù)說(shuō)農(nóng)村貸款的缺口起碼有三萬(wàn)億元，不過(guò)這個(gè)數(shù)字準(zhǔn)確性難以確認(rèn)。但農(nóng)村有相當(dāng)一部分的融資需求沒(méi)有獲得滿(mǎn)足，這樣一個(gè)定性的判斷可能是成立的。

為什么融資難、融資貴？

從2003年開(kāi)始，中央希望系統(tǒng)性地解決農(nóng)村金融問(wèn)題。政府采取的很多措施對(duì)于改善農(nóng)村金融服務(wù)發(fā)揮了很大的作用，但農(nóng)民和農(nóng)村企業(yè)融資困難的現(xiàn)象并未從根本上得到扭轉(zhuǎn)。

如果深入地看，有兩個(gè)主要原因：第一，沒(méi)有真正找到更有效地解決金融問(wèn)題的手段。農(nóng)村金融難做，有一些特殊的原因，過(guò)去十五年政府想了很多辦法，但尚未從根本上克服農(nóng)村金融的障礙。第二，過(guò)去出臺(tái)的一些政策，不僅沒(méi)有真正幫助解決問(wèn)題，可能還起了反作用。

農(nóng)村金融難做甚至普惠金融難做是一個(gè)世界性的問(wèn)題，其實(shí)是由它們的特定的客戶(hù)決定的。農(nóng)村金融有三類(lèi)潛在的客戶(hù)：第一類(lèi)是農(nóng)村的小微企業(yè)；第二類(lèi)是養(yǎng)牛、養(yǎng)羊、種糧、種水果等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)戶(hù)；第三類(lèi)是農(nóng)民個(gè)人，主要是跟生活相關(guān)的需要。

這三類(lèi)客戶(hù)基本上就是2005年聯(lián)合國(guó)提出來(lái)的普惠金融這個(gè)概念所覆蓋的。

為什么普惠金融難做？無(wú)非就是兩個(gè)困難，第一是獲客，第二是風(fēng)控。

錢(qián)貸出去之后能不能收回來(lái)？根本的問(wèn)題是信息不對(duì)稱(chēng)。而信息不對(duì)稱(chēng)在具體的貸款業(yè)務(wù)上就體現(xiàn)為獲客成本高和風(fēng)控難。獲客難是因?yàn)檗r(nóng)村企業(yè)和居民都很分散。為什么那些大型銀行的網(wǎng)點(diǎn)都從縣級(jí)區(qū)域撤回來(lái)了？主要就是客戶(hù)既少又分散，辦分行規(guī)模不經(jīng)濟(jì)。

風(fēng)控更不好做。即使找到了客戶(hù)，要把錢(qián)貸給他，還需要判斷風(fēng)險(xiǎn)有多大，客戶(hù)有沒(méi)有還錢(qián)能力。傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)做風(fēng)控的辦法就是看你的財(cái)務(wù)報(bào)表、歷史數(shù)據(jù)和抵押資產(chǎn)。但農(nóng)村企業(yè)與農(nóng)民的基本特點(diǎn)就是規(guī)模小、不穩(wěn)定、缺乏數(shù)據(jù)、也沒(méi)有抵押資產(chǎn)。

金融行業(yè)有一個(gè)“二八法則”，就是只要抓住最上面20%的客戶(hù)，基本上就占有80%的市場(chǎng)份額。再去服務(wù)下面的80%的客戶(hù)，在經(jīng)濟(jì)上往往不合算。

不過(guò)農(nóng)村金融的融資難和融資貴是兩個(gè)問(wèn)題，不是一回事。融資難是說(shuō)很難獲得貸款，融資貴是說(shuō)成本太高。但是成本太高是根據(jù)什么來(lái)判斷？金融還有一條基本規(guī)則，就是成本必須覆蓋風(fēng)險(xiǎn)。因?yàn)榻鹑诮灰资且軌蚩刂骑L(fēng)險(xiǎn)和最后獲利的，它不同于慈善事業(yè)。

一些政策會(huì)影響金融機(jī)構(gòu)的積極性。比如，政府鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)去給農(nóng)民貸款，同時(shí)還要求金融機(jī)構(gòu)大幅降低融資成本。一家金融機(jī)構(gòu)如果低于市場(chǎng)利率發(fā)貸款是很難持續(xù)的，對(duì)于本來(lái)利潤(rùn)率就不那么高的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，難度就會(huì)很大。因此，在考慮農(nóng)村金融服務(wù)的時(shí)候，不能簡(jiǎn)單地要求服務(wù)水平跟城市的金融服務(wù)拉齊，更不能要求其融資成本與城市拉齊。如果不能準(zhǔn)確理解這一點(diǎn)，我們的政策將很難解決中國(guó)農(nóng)村金融問(wèn)題。

準(zhǔn)入管制過(guò)嚴(yán)導(dǎo)致競(jìng)爭(zhēng)不充分

農(nóng)村金融市場(chǎng)管制是指金融機(jī)構(gòu)的成立和市場(chǎng)準(zhǔn)入以牌照管理的形式受到管控。我個(gè)人的主張是金融是要持牌經(jīng)營(yíng)。原因在于，第一，金融交易的信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題比任何其他行業(yè)都突出。第二，金融信息不對(duì)稱(chēng)如果出問(wèn)題，容易傳導(dǎo)，它導(dǎo)致的后果比其它行業(yè)的問(wèn)題要更突出。

現(xiàn)在農(nóng)村金融管制比較嚴(yán)格，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)數(shù)量比較少，競(jìng)爭(zhēng)不充分，農(nóng)信社、農(nóng)商行在當(dāng)?shù)匾患要?dú)大，缺乏競(jìng)爭(zhēng)，績(jī)效較差。雖然近年來(lái)新型農(nóng)村金融組織獲得了發(fā)展，但數(shù)量還極其有限。市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不夠，就不會(huì)有好的服務(wù)，在金融領(lǐng)域也是這樣子。

舉幾個(gè)簡(jiǎn)單的例子。2016年，全國(guó)已經(jīng)設(shè)立村鎮(zhèn)銀行1519家，但目前大部分運(yùn)營(yíng)狀況不佳。其面臨的主要問(wèn)題是由于村鎮(zhèn)銀行是法人銀行，一方面受到資本金約束，另一方面限制跨區(qū)域經(jīng)營(yíng)政策又導(dǎo)致其資金平衡能力較差，存貸比居高不下。我們?cè)瓉?lái)的考慮是，村鎮(zhèn)銀行可以在當(dāng)?shù)氐慕鹑诜?wù)中發(fā)揮很大的作用。但事實(shí)上，村鎮(zhèn)銀行似乎沒(méi)有發(fā)揮很重要的作用。

第二個(gè)例子是網(wǎng)商銀行。網(wǎng)商銀行是螞蟻金服作為大股東發(fā)起成立的中國(guó)第一家核心系統(tǒng)基于云計(jì)算構(gòu)架的商業(yè)銀行。網(wǎng)商銀行在提供金融服務(wù)方面是走在很前面的。網(wǎng)商銀行在一定程度上改變了農(nóng)村金融比較難做的狀況，截至2016年12月末，網(wǎng)商銀行累計(jì)向小微企業(yè)發(fā)放879億元貸款，服務(wù)小微企業(yè)客戶(hù)數(shù)達(dá)到277萬(wàn)戶(hù)，其中戶(hù)均貸款余額達(dá)1.5萬(wàn)元，但網(wǎng)商銀行的員工不過(guò)幾百人，全部在杭州。

但網(wǎng)商銀行面臨一個(gè)很大的約束，就是不能遠(yuǎn)程開(kāi)戶(hù)，意思是說(shuō)每個(gè)人開(kāi)賬戶(hù)都必須要面對(duì)面，這對(duì)互聯(lián)網(wǎng)民營(yíng)銀行業(yè)務(wù)能力是致命的制約。

隱性的利率限制

2015年底，中國(guó)人民銀行取消了對(duì)商業(yè)銀行存貸款利率的最后的限制。存貸款基本利率還在，但名義上已經(jīng)不再管制。如果上下都沒(méi)有限制了，相當(dāng)于完全市場(chǎng)化了，但實(shí)際還存在各種隱性監(jiān)管或者約束。

幾年前我去一家商業(yè)銀行調(diào)研，詢(xún)問(wèn)放棄了對(duì)存貸款利率區(qū)間的限制之后，實(shí)際情況如何？銀行高管說(shuō)，還是有約束。比如要是貸款利率太高了，監(jiān)管部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)就會(huì)打電話(huà)來(lái)表示關(guān)切。

因?yàn)槲覈?guó)的政策是要幫助農(nóng)民和小微企業(yè)，有人覺(jué)得如果金融機(jī)構(gòu)把利率定很高，就是和政策唱反調(diào)。但這從根本上違背了金融規(guī)律。如果是真的是高利貸，當(dāng)然要監(jiān)管、要處置。但如果它的風(fēng)險(xiǎn)比較高，利率是不是應(yīng)該比較高一些？成本必須覆蓋風(fēng)險(xiǎn)，這是金融的基本規(guī)律。

現(xiàn)代企業(yè)治理缺陷

農(nóng)村信用社的基層組織是縣聯(lián)社，有的已經(jīng)變成了農(nóng)村商業(yè)銀行，有的甚至已經(jīng)上市了，上一級(jí)是省聯(lián)社。

省聯(lián)社是2003年全國(guó)各地搞農(nóng)信社改革試點(diǎn)結(jié)果。它不是監(jiān)管部門(mén)，卻發(fā)揮監(jiān)管的作用；它不是上級(jí)部門(mén)，卻發(fā)揮上級(jí)部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)作用；它不是股東，卻比股東權(quán)力大；它不是服務(wù)部門(mén)，卻發(fā)揮服務(wù)的功能。省聯(lián)社當(dāng)然也有做的好的地方，比如開(kāi)發(fā)系統(tǒng)、培訓(xùn)干部等。但最大的問(wèn)題是沒(méi)有解決現(xiàn)代企業(yè)治理中誰(shuí)出錢(qián)、誰(shuí)做決定、誰(shuí)承擔(dān)后果的問(wèn)題，2003年開(kāi)始的改革沒(méi)有從根本上解決這個(gè)矛盾，成為一個(gè)歷史遺留問(wèn)題。

去地方調(diào)研還碰到一個(gè)很大的問(wèn)題是概念上的混淆，普惠金融、政策性金融和慈善金融實(shí)際上不是一回事。

抓住未來(lái)機(jī)遇

我們經(jīng)過(guò)大概一年時(shí)間的調(diào)研，發(fā)現(xiàn)最近農(nóng)村金融發(fā)展可能面臨著一些新的契機(jī)。也就是說(shuō)過(guò)去做得不好，未來(lái)可能真的有一個(gè)重大的關(guān)口，為我們改善農(nóng)村金融服務(wù)提供機(jī)遇。主要在三個(gè)方面：

新契機(jī)一：市場(chǎng)化

市場(chǎng)化說(shuō)到底首先就是利率市場(chǎng)化，真正讓市場(chǎng)來(lái)決定風(fēng)險(xiǎn)定價(jià)。為什么現(xiàn)在有契機(jī)？因?yàn)檎诓粩嗤七M(jìn)利率市場(chǎng)化的進(jìn)程。

我們要區(qū)分融資難和融資貴兩個(gè)問(wèn)題。首先要解決融資難的問(wèn)題，然后再來(lái)考慮有沒(méi)有可能讓融資成本適當(dāng)降低的方法。中國(guó)今天的金融體系存在一個(gè)雙軌制，就是正規(guī)體系和到非正規(guī)體系同時(shí)并存，正規(guī)體系的融資很便宜，但很難獲得。非正規(guī)體系融資很貴，但比較容易獲得。為什么會(huì)造成兩個(gè)極端的問(wèn)題？其實(shí)是因?yàn)榻鹑诟母餂](méi)有到位。正規(guī)金融部門(mén)把利率壓得太低了，這就導(dǎo)致非正規(guī)金融部門(mén)的利率奇高，兩者是相關(guān)聯(lián)的。

推動(dòng)利率市場(chǎng)化就是要把正規(guī)和非正規(guī)金融系統(tǒng)融合到一起。我們看風(fēng)險(xiǎn)收益率曲線(xiàn)，風(fēng)險(xiǎn)越高利率越高，其實(shí)融資市場(chǎng)應(yīng)該也是如此，但目前正規(guī)金融部門(mén)和非正規(guī)金融部門(mén)之間是分隔的，風(fēng)險(xiǎn)收益率曲線(xiàn)中間出現(xiàn)了斷點(diǎn)。

新契機(jī)二：產(chǎn)業(yè)化

未來(lái)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展會(huì)越來(lái)越產(chǎn)業(yè)化，也許生產(chǎn)是可以分散的，但真正的經(jīng)營(yíng)是規(guī)?；a(chǎn)業(yè)化。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度，產(chǎn)業(yè)化能幫助農(nóng)民擺脫過(guò)去一家一戶(hù)很難規(guī)?；?jīng)營(yíng)的約束。而從金融的角度看，產(chǎn)業(yè)化最大的好處就是利用供應(yīng)鏈幫我們解決獲客成本高和風(fēng)控難做的問(wèn)題，不需要再一家一戶(hù)地去服務(wù)。

新契機(jī)三：數(shù)字化

數(shù)字技術(shù)在今天生活中的應(yīng)用已經(jīng)無(wú)處不在，實(shí)實(shí)在在改變了我們的生活，對(duì)農(nóng)村金融也是一樣的。我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)金融為什么比其他國(guó)家做得好，其中一個(gè)很重要的原因就是我們有很多有應(yīng)用場(chǎng)景的移動(dòng)終端，比如淘寶、京東等各種上億用戶(hù)的平臺(tái)，這樣的話(huà)獲客成本就非常低，不需要再跑出去做風(fēng)控，分析他們的大數(shù)據(jù)，風(fēng)控成本很低。

除了傳統(tǒng)線(xiàn)下利用熟人軟信息的普惠金融模式以外，又出現(xiàn)了利用供應(yīng)鏈進(jìn)行數(shù)據(jù)化放貸、融資租賃和數(shù)字普惠技術(shù)等新型農(nóng)村金融的解決辦法，比如說(shuō)宜信融資租賃、京東數(shù)據(jù)農(nóng)貸、螞蟻金服等提供的農(nóng)村金融服務(wù)。

綜合起來(lái)看，今天農(nóng)村金融發(fā)展確實(shí)面臨一些難得的契機(jī)。也許考慮采用一個(gè)分層市場(chǎng)的商業(yè)模式：最上層是龍頭企業(yè)帶領(lǐng)的產(chǎn)業(yè)鏈，中間是一家一戶(hù)的農(nóng)戶(hù)和工商個(gè)體戶(hù)，最下層是農(nóng)民個(gè)人。分層模式是對(duì)最上層的客戶(hù)用供應(yīng)鏈金融的方式、對(duì)最下層的客戶(hù)用數(shù)字金融的方式，而對(duì)中間的客戶(hù)則用線(xiàn)上、線(xiàn)下結(jié)合的方式。

為此提五點(diǎn)政策建議：一是盡快實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化利率，取消對(duì)農(nóng)村存貸款利率的變相限制，增加農(nóng)村金融服務(wù)的有效供給。

二是建立金融市場(chǎng)非歧視性準(zhǔn)入準(zhǔn)則，鼓勵(lì)民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)服務(wù)農(nóng)村金融市場(chǎng)，增加競(jìng)爭(zhēng)。提供農(nóng)村金融服務(wù)的主力必定是中小金融機(jī)構(gòu)。有必要在不降低資質(zhì)條件的前提下放開(kāi)準(zhǔn)入，增加農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)包括民營(yíng)小銀行和新型互聯(lián)網(wǎng)金融機(jī)構(gòu)的數(shù)量，可以改善服務(wù)質(zhì)量，同時(shí)遏制融資成本的上升。

三是遵循“誰(shuí)出資、誰(shuí)決策、誰(shuí)承諾擔(dān)后果”的原則理順農(nóng)村信用社的公司治理機(jī)制。關(guān)于省聯(lián)社改革有兩條具體建議：其一是做實(shí)各農(nóng)村商業(yè)銀行的治理結(jié)構(gòu)，保留區(qū)域性牌照的定位，鼓勵(lì)深耕本地市場(chǎng)，允許農(nóng)村商業(yè)銀行之間市場(chǎng)基礎(chǔ)上的跨區(qū)域并購(gòu)，增強(qiáng)市場(chǎng)化的競(jìng)爭(zhēng)。其二是建議省聯(lián)社轉(zhuǎn)型為市場(chǎng)基礎(chǔ)上的服務(wù)平臺(tái)，主要功能定位在做好基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、建立健全信息系統(tǒng)等，在專(zhuān)業(yè)性的基礎(chǔ)上努力提升服務(wù)職能，由專(zhuān)業(yè)的人做專(zhuān)業(yè)的事。

四是積極支持?jǐn)?shù)字技術(shù)的軟硬件設(shè)施建設(shè)，為數(shù)字金融的健康發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。政府應(yīng)幫助建設(shè)良好的數(shù)據(jù)與信用環(huán)境，例如可以開(kāi)放諸如稅收和電費(fèi)等信息，特別是把數(shù)字金融納入征信體系。同時(shí)要規(guī)范市場(chǎng)行為，在保護(hù)個(gè)人隱私和運(yùn)用大數(shù)據(jù)分析之間劃一道界線(xiàn)。

五是重構(gòu)中央和地方雙層的農(nóng)村金融監(jiān)管框架，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、分散實(shí)施，同時(shí)建立有效的風(fēng)險(xiǎn)防范和處置機(jī)制。建議明確雙層的農(nóng)村金融監(jiān)管框架，可以把監(jiān)管政策的實(shí)施責(zé)任交給地方的金融監(jiān)管局。另外要防范與化解農(nóng)村金融風(fēng)險(xiǎn)，建議設(shè)立一個(gè)日常的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)與分析機(jī)制，預(yù)防金融風(fēng)險(xiǎn)的累積與蔓延，同時(shí)應(yīng)該建立一個(gè)統(tǒng)一的、市場(chǎng)化的風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制。

（本文為黃益平副院長(zhǎng)在題為“中國(guó)農(nóng)村金融的新方向”講座中的發(fā)言?xún)?nèi)容）