●周賀璇 彭 濤

2015年4月，我國(guó)開(kāi)啟了電力體制新改革，就輸配電領(lǐng)域頒布了新監(jiān)管辦法，建立起新的輸配電成本監(jiān)管體系。過(guò)去，由于發(fā)電、輸配電和售電均由單一的電力公司負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)，電力產(chǎn)業(yè)被認(rèn)定為自然壟斷性產(chǎn)業(yè)，受到嚴(yán)格監(jiān)管。隨著科技創(chuàng)新和管理理念的不斷發(fā)展，這一觀念受到了挑戰(zhàn)，從發(fā)電、輸配電和售電等領(lǐng)域的技術(shù)、管理變化來(lái)看，電力產(chǎn)業(yè)的自然壟斷性與一般壟斷產(chǎn)業(yè)有很大差別。在發(fā)電領(lǐng)域，受利于小機(jī)組發(fā)電成本的降低，大小機(jī)組的發(fā)電效率越來(lái)越接近，大機(jī)組發(fā)電的規(guī)模經(jīng)濟(jì)性逐漸降低。而售電服務(wù)并無(wú)很強(qiáng)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)要求，并不具備自然壟斷性。

隨著發(fā)電技術(shù)手段的提升和售電業(yè)務(wù)模式的成熟，這兩個(gè)領(lǐng)域不再具備自然壟斷性。但由于輸配電的載體是物理電網(wǎng)，沉淀成本很大，其自然壟斷性依然存在。發(fā)售電側(cè)的變化不僅使新的發(fā)售電企業(yè)進(jìn)入門(mén)檻降低了，還促使政府對(duì)電力產(chǎn)業(yè)的管制模式開(kāi)始轉(zhuǎn)變。從國(guó)家電力監(jiān)管的發(fā)展來(lái)看，政府逐漸放松了對(duì)發(fā)售電側(cè)的管制，并建立起相關(guān)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。

一、文獻(xiàn)綜述

（一）電力行業(yè)屬性研究

學(xué)者們對(duì)自然壟斷行業(yè)的監(jiān)管研究起源于對(duì)自然壟斷行業(yè)特性的研究，隨著政府部門(mén)紛紛進(jìn)入了輸配電價(jià)改革階段，學(xué)者們將理論與實(shí)際結(jié)合，對(duì)自然壟斷行業(yè)監(jiān)管的研究越來(lái)越深入與具體?？ㄌ亍啴?dāng)斯（1887）最早對(duì)自然壟斷行業(yè)進(jìn)行系統(tǒng)研究，他將自然壟斷行業(yè)定義為規(guī)模經(jīng)濟(jì)和技術(shù)狀況兩個(gè)因素，他認(rèn)為政府對(duì)自然壟斷行業(yè)進(jìn)行監(jiān)管的目的是在維護(hù)企業(yè)規(guī)模優(yōu)勢(shì)的同時(shí)限制企業(yè)通過(guò)壟斷優(yōu)勢(shì)損害消費(fèi)者的利益。托馬斯（1902）總結(jié)了自然壟斷行業(yè)的五大特征，并指出電力行業(yè)至少符合三項(xiàng)：即電力行業(yè)提供的電能是社會(huì)公眾所必需的，電力行業(yè)是典型資本密集型產(chǎn)業(yè)，電力行業(yè)對(duì)用戶的供給需要協(xié)調(diào)，因此電力行業(yè)是典型的自然壟斷行業(yè)。

（二）自然壟斷行業(yè)監(jiān)管模式研究

隨著學(xué)者對(duì)自然壟斷行業(yè)的研究逐步深入，各國(guó)政府也開(kāi)始了對(duì)自然壟斷行業(yè)的監(jiān)審與規(guī)制，并形成了行業(yè)監(jiān)管和反壟斷監(jiān)管把關(guān)的兩類(lèi)監(jiān)管模式。行業(yè)監(jiān)管是指由政府設(shè)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)自然壟斷行業(yè)施行的事前監(jiān)管，主要通過(guò)市場(chǎng)準(zhǔn)入和價(jià)格制定規(guī)制自然壟斷行業(yè)；而反壟斷監(jiān)管則是反壟斷機(jī)構(gòu)對(duì)自然壟斷行業(yè)施行的事后監(jiān)管，這一監(jiān)管模式主要是通過(guò)反壟斷法對(duì)自然壟斷行業(yè)的壟斷行為進(jìn)行監(jiān)管。但以上兩種監(jiān)管模式都存在不足，史迪格（1971）提出行業(yè)監(jiān)管方常常會(huì)接到被監(jiān)管單位提供的賄賂，成為幫助監(jiān)管單位工作人員和被監(jiān)管單位謀利的組織。維斯庫(kù)斯（1982）指出反壟斷監(jiān)管作為典型的事后監(jiān)管具有信息劣勢(shì)，在監(jiān)管過(guò)程中過(guò)去個(gè)案事件也不利于反壟斷監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)整個(gè)行業(yè)相關(guān)問(wèn)題形成準(zhǔn)確判斷。鮑莫爾（1982）指出了自然壟斷產(chǎn)業(yè)存在典型的成本劣加性和范圍經(jīng)濟(jì)性，為自然壟斷產(chǎn)業(yè)監(jiān)管研究提供了更明確的方向。

（三）自然壟斷行業(yè)監(jiān)管辦法研究

在西方學(xué)者研究基礎(chǔ)上，我國(guó)學(xué)者對(duì)自然壟斷行業(yè)監(jiān)管研究更為細(xì)化。羅林忠（2006）從信息不對(duì)稱(chēng)角度闡述了自然壟斷行業(yè)監(jiān)管的必要性，進(jìn)一步認(rèn)為企業(yè)在信息不對(duì)稱(chēng)情況下存在隱瞞真實(shí)成本信息的動(dòng)機(jī)，這使得監(jiān)管機(jī)構(gòu)獲取的信息不充足，無(wú)法對(duì)自然壟斷行業(yè)的定價(jià)進(jìn)行監(jiān)管，如果出現(xiàn)監(jiān)管不力的狀況，那企業(yè)不僅沒(méi)有降低成本的動(dòng)力，還可能抬高價(jià)格追求更大的利潤(rùn)，因此在無(wú)法規(guī)避信息不對(duì)稱(chēng)的情況下必須對(duì)自然壟斷行業(yè)進(jìn)行成本監(jiān)管。劉安（2005）認(rèn)為政府部門(mén)在對(duì)自然壟斷行業(yè)進(jìn)行成本監(jiān)管的同時(shí)還要建立約束機(jī)制，這樣既利于監(jiān)管機(jī)構(gòu)得到更為真實(shí)、合理的成本信息，也促進(jìn)自然壟斷行業(yè)主動(dòng)進(jìn)行成本管理，降低各電能使用群體的用電負(fù)擔(dān)。楊葉飛（2009）認(rèn)為在自然壟斷領(lǐng)域存在信息不對(duì)稱(chēng)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)構(gòu)建合理監(jiān)管體系，以獲取自然壟斷行業(yè)全面的成本信息，應(yīng)注重分行業(yè)建立成本核算制度，并建立定期披露機(jī)制。湯吉軍和郭硯莉（2013）在對(duì)我國(guó)自然壟斷行業(yè)政府監(jiān)管的研究中認(rèn)為，我國(guó)當(dāng)前的自然壟斷監(jiān)管效率低下，監(jiān)管機(jī)構(gòu)不夠獨(dú)立，與監(jiān)管相關(guān)的法制基礎(chǔ)不健全，還存在著利益沖突顯著的情況，因此建議盡快完善自然壟斷行業(yè)監(jiān)管的法制建設(shè)，并依此設(shè)立第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)，提升監(jiān)管效率。

（四）輸配電成本監(jiān)管體系研究

輸配電成本監(jiān)管的被監(jiān)管方是輸配電網(wǎng)經(jīng)營(yíng)企業(yè)，所以輸配電成本監(jiān)管是針對(duì)電力行業(yè)的監(jiān)管，監(jiān)管部門(mén)的監(jiān)管對(duì)象不具有普遍性，監(jiān)管政策是針對(duì)電力行業(yè)的特性而制定的，輸配電成本監(jiān)管對(duì)監(jiān)管部門(mén)有一定的專(zhuān)業(yè)要求。

由于輸配電成本監(jiān)管對(duì)象提供的是電能，電能是居民、企業(yè)、各類(lèi)團(tuán)體等所有社會(huì)成員的必需品。因此對(duì)輸配電成本進(jìn)行監(jiān)管需要保障輸配電網(wǎng)經(jīng)營(yíng)企業(yè)成本信息的透明與真實(shí)，這樣才能保證電能這一社會(huì)必需品的定價(jià)基礎(chǔ)是合理的。由于輸配電成本監(jiān)管既需要保證輸配電網(wǎng)經(jīng)營(yíng)企業(yè)成本信息的真實(shí)性，還要保證輸配電網(wǎng)經(jīng)營(yíng)企業(yè)對(duì)成本信息的披露行為符合規(guī)范。監(jiān)管機(jī)構(gòu)在監(jiān)管過(guò)程中需要依據(jù)相關(guān)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則來(lái)審查成本信息的生成是否符合專(zhuān)業(yè)規(guī)范，同時(shí)還需要依據(jù)相關(guān)的信息報(bào)送與披露規(guī)定來(lái)監(jiān)管輸配電網(wǎng)經(jīng)營(yíng)企業(yè)的信息報(bào)送行為是否合規(guī)，所以完善的法律法規(guī)是輸配電成本監(jiān)管的基礎(chǔ)依據(jù)。

輸配電成本監(jiān)管體系包含：完善的法律法規(guī)作為監(jiān)管依據(jù)，專(zhuān)業(yè)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)作為監(jiān)管主體，保障利益相關(guān)者合法權(quán)益不受損害及電力行業(yè)穩(wěn)健發(fā)展的監(jiān)管目標(biāo)，以及確保輸配電成本經(jīng)營(yíng)企業(yè)成本信息真實(shí)合理的監(jiān)管措施。

二、英國(guó)構(gòu)建輸配電成本監(jiān)管體系的經(jīng)驗(yàn)

20世紀(jì)90年代，英國(guó)進(jìn)行電力工業(yè)改革，開(kāi)放民間資本進(jìn)入發(fā)電領(lǐng)域，輸電與配電領(lǐng)域依然由政府壟斷，但是就輸配環(huán)節(jié)進(jìn)行了分開(kāi)運(yùn)營(yíng)。英國(guó)開(kāi)啟了對(duì)輸配電價(jià)管制的變革，成立了能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)。

（一）英國(guó)輸配電監(jiān)管概況

英國(guó)的電力監(jiān)管與天然氣監(jiān)管歸屬于同一能源監(jiān)管體系?！度?xì)夥ā?、《電力法》及《公共事業(yè)法》等構(gòu)建起了英國(guó)能源監(jiān)管的法律法規(guī)體系?；谶@些法律法規(guī)，英國(guó)建立了獨(dú)立于政府及被監(jiān)管單位的第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)——燃?xì)馀c電力市場(chǎng)辦公室Ofgem （Office of the Gas and Electricity Markets）。Ofgem在電力監(jiān)管領(lǐng)域主要負(fù)責(zé)對(duì)電力市場(chǎng)各環(huán)節(jié)的價(jià)格進(jìn)行管控，以及負(fù)責(zé)對(duì)外發(fā)布被監(jiān)管單位的各類(lèi)信息。由于Ofgem的運(yùn)行成本全部來(lái)源于向被監(jiān)管企業(yè)收取的監(jiān)管費(fèi)，這使得該監(jiān)管機(jī)構(gòu)在運(yùn)作中需要盡最大努力保持透明性。

（二）英國(guó)輸配電成本監(jiān)管措施及效果

1、運(yùn)行成本的監(jiān)管。Ofgem十分重視對(duì)輸配電網(wǎng)經(jīng)營(yíng)企業(yè)運(yùn)行成本核算的監(jiān)管，因此制定了輸配電網(wǎng)經(jīng)營(yíng)企業(yè)管制會(huì)計(jì)規(guī)則。該規(guī)則制定了詳細(xì)的輸配電網(wǎng)成本歸集、分配的原則，例如在管制會(huì)計(jì)規(guī)則的要求中，輸配電網(wǎng)經(jīng)營(yíng)企業(yè)應(yīng)該將其成本按直接成本和間接成本分別進(jìn)行歸集，并在報(bào)送成本信息時(shí)對(duì)每項(xiàng)作業(yè)進(jìn)行完整的解釋說(shuō)明。此外，Ofgem還強(qiáng)制性地規(guī)定輸配電網(wǎng)經(jīng)營(yíng)企業(yè)在成本核算時(shí)應(yīng)根據(jù)成本動(dòng)因原則對(duì)日常運(yùn)行所發(fā)生的成本進(jìn)行歸集。

根據(jù)管制會(huì)計(jì)規(guī)則的規(guī)定，直接成本主要包括材料費(fèi)、運(yùn)輸費(fèi)和人工成本等輸配電網(wǎng)經(jīng)營(yíng)企業(yè)在對(duì)與電網(wǎng)有效資產(chǎn)進(jìn)行直接作業(yè)時(shí)產(chǎn)生的成本。間接成本是包括材料費(fèi)、人工成本等在內(nèi)的輸配電網(wǎng)經(jīng)營(yíng)企業(yè)在對(duì)與電網(wǎng)有效資產(chǎn)進(jìn)行無(wú)關(guān)作業(yè)時(shí)產(chǎn)生的成本。此外，根據(jù)該準(zhǔn)則的規(guī)定，輸配電網(wǎng)經(jīng)營(yíng)企業(yè)在對(duì)間接成本進(jìn)行歸集后要按照合理的作業(yè)估計(jì)分配至輸配電業(yè)務(wù)成本和非輸配電業(yè)務(wù)成本中。程指引

圖1 管制會(huì)計(jì)規(guī)則對(duì)輸配電網(wǎng)經(jīng)營(yíng)企業(yè)成本核算流

2、固定資產(chǎn)的監(jiān)管。Ofgem在輸配電價(jià)監(jiān)管中采取了價(jià)格上限的管制模型，其價(jià)格上限是根據(jù)制定的最大準(zhǔn)許收入除以監(jiān)管周期內(nèi)過(guò)網(wǎng)電量預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)得來(lái)。因此在制定收入過(guò)程時(shí)對(duì)上一監(jiān)管周期的成本審查以及對(duì)本周期的成本預(yù)估中，需要對(duì)輸配電網(wǎng)經(jīng)營(yíng)企業(yè)的資產(chǎn)進(jìn)行合理監(jiān)管。Ofgem對(duì)輸配電網(wǎng)經(jīng)營(yíng)企業(yè)固定資產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)管時(shí)，針對(duì)輸配電網(wǎng)經(jīng)營(yíng)企業(yè)制定了一套專(zhuān)門(mén)的固定資產(chǎn)評(píng)估體系。這套體系以地區(qū)每個(gè)企業(yè)歷年的資產(chǎn)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，在劍橋經(jīng)濟(jì)政策研究公司提供社會(huì)通脹率預(yù)估數(shù)據(jù)后，通過(guò)對(duì)被監(jiān)管企業(yè)資本化支出和折舊費(fèi)的調(diào)整來(lái)認(rèn)定資產(chǎn)價(jià)值。由于Ofgem在監(jiān)管工作中需要根據(jù)輸配電網(wǎng)經(jīng)營(yíng)企業(yè)提交的資本化支出等數(shù)據(jù)估算出企業(yè)資產(chǎn)價(jià)值，Ofgem對(duì)被監(jiān)管企業(yè)歸集資本性支出作出了詳盡、嚴(yán)密的規(guī)定。具體而言資本化支出至少需要滿足下述規(guī)定中的一項(xiàng)：與輸配電業(yè)務(wù)相關(guān)資產(chǎn)的購(gòu)入或投產(chǎn)相關(guān)；與提升輸配電網(wǎng)線路過(guò)載電量或設(shè)備運(yùn)行能力相關(guān)；與降低輸配電網(wǎng)線路及電氣設(shè)備故障率相關(guān)；與延長(zhǎng)輸配電網(wǎng)線路及電氣設(shè)備工作年限相關(guān)。

此外，企業(yè)在歸集資本化支出時(shí)可將與輸配電網(wǎng)經(jīng)營(yíng)無(wú)關(guān)的支出核算為資本化費(fèi)用。但是由于輸配電網(wǎng)固定資產(chǎn)與輸配電價(jià)息息相關(guān)，Ofgem在評(píng)估輸配電網(wǎng)資產(chǎn)價(jià)值時(shí)并不會(huì)列入此類(lèi)費(fèi)用，例如員工通勤班車(chē)的購(gòu)置等。Ofgem會(huì)對(duì)此類(lèi)資產(chǎn)進(jìn)行嚴(yán)格審查，輸配電網(wǎng)企業(yè)在提交成本信息時(shí)也需要對(duì)此類(lèi)資產(chǎn)進(jìn)行詳盡的說(shuō)明，以便Ofgem對(duì)被監(jiān)管企業(yè)的成本信息進(jìn)行全面的了解與分析，為價(jià)格上限的制定提供輔助性支持。

3、對(duì)信息報(bào)送與披露的監(jiān)管。英國(guó)Ofgem為了便于對(duì)輸配電經(jīng)營(yíng)企業(yè)的財(cái)務(wù)與運(yùn)營(yíng)信息進(jìn)行收集和后續(xù)分析，制定了一個(gè)監(jiān)管信息報(bào)送指南，對(duì)輸配電成本信息的報(bào)告要求都匯總在報(bào)送指南內(nèi)，該報(bào)送指南包含監(jiān)管信息匯總Excel表和指引兩部分。一方面，在監(jiān)管信息匯總Excel表中，成本明細(xì)表是對(duì)輸配電網(wǎng)經(jīng)營(yíng)企業(yè)成本信息匯總的核心表格。另一方面，在該匯總表中還包括按直接成本和間接成本分別填報(bào)的勞工成本表，以及匯集輸配電網(wǎng)經(jīng)營(yíng)企業(yè)成本動(dòng)因信息的成本動(dòng)因表，這類(lèi)表格均對(duì)成本信息有補(bǔ)充說(shuō)明的作用。在報(bào)送指南指引中，對(duì)監(jiān)管信息匯總表中每一個(gè)表格都列出了詳盡的表格填報(bào)指引、解釋說(shuō)明、信息收集目的等。該指南極大地方便了被監(jiān)管電網(wǎng)員填報(bào)信息匯總表。

4、輸配電電價(jià)的管制。在輸配電價(jià)管制方面，Ofgem采用價(jià)格上限管制模式來(lái)限定最大輸配電價(jià)。由于英國(guó)電力市場(chǎng)中輸配電環(huán)節(jié)是由國(guó)有壟斷公司負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)，Ofgem制定了嚴(yán)格的輸配電價(jià)監(jiān)管方式。Ofgem制定的價(jià)格上限模型如公式（1）所示。

式中：Pt+1——下一監(jiān)管周期輸配電價(jià)格；Pt——當(dāng)前監(jiān)管周期輸配電價(jià)格；RPI——通貨膨脹率；X——技術(shù)進(jìn)步率。

英國(guó)輸配電監(jiān)管以8年為一周期，在每一個(gè)監(jiān)管周期末，Ofgem會(huì)通過(guò)結(jié)合當(dāng)期輸配電網(wǎng)經(jīng)營(yíng)企業(yè)報(bào)送的相關(guān)信息制定出收入上限，然后根據(jù)對(duì)下一監(jiān)管周期過(guò)網(wǎng)電量的預(yù)測(cè)而制定輸配電網(wǎng)經(jīng)營(yíng)企業(yè)下一周期的收入上限。同時(shí)，Ofgem還規(guī)定：輸配電網(wǎng)經(jīng)營(yíng)企業(yè)每年收入若超出監(jiān)管周期期初制定的限額，那么輸配電網(wǎng)經(jīng)營(yíng)企業(yè)將受到來(lái)自O(shè)fgem的處罰。由于每一監(jiān)管周期內(nèi)的電價(jià)最高值都被限定，英國(guó)輸配電網(wǎng)經(jīng)營(yíng)企業(yè)會(huì)主動(dòng)采取各項(xiàng)有助于降低成本的措施來(lái)獲取較高的收益。

2012年，英國(guó)為應(yīng)對(duì)社會(huì)環(huán)境和能源行業(yè)的巨大變化，推行了全新能源投資與價(jià)格監(jiān)管體系——RIIO（Revenue=Incentives+Innovation+Outputs）管制模式，即收入=激勵(lì)+創(chuàng)新+產(chǎn)出。這一模式是Ofgem制定的全新能源監(jiān)管框架。相較于過(guò)往的管制模式，RIIO體現(xiàn)了英國(guó)能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)被監(jiān)管企業(yè)在新能源利用以及有效投資方面的鼓勵(lì)。但是在這一全新的管制模式中，基于價(jià)格上限的輸配電價(jià)管制手段仍然存在。

三、美國(guó)構(gòu)建輸配電成本監(jiān)管體系的經(jīng)驗(yàn)

上世紀(jì)70年代，美國(guó)開(kāi)始對(duì)電力行業(yè)改革，將發(fā)電與售電側(cè)開(kāi)放給民間資本，輸配電環(huán)節(jié)仍由政府壟斷經(jīng)營(yíng)。雖然美國(guó)的改革早于英國(guó)，但是由于美國(guó)聯(lián)邦政府與州政府共同對(duì)輸配電價(jià)進(jìn)行監(jiān)管，各州具體的監(jiān)管模式并不統(tǒng)一，監(jiān)管模式的發(fā)展速度不如英國(guó)，具體如表1所示。

表1 輸配電成本監(jiān)管體系構(gòu)建的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

（一）美國(guó)輸配電監(jiān)管概況

美國(guó)電力監(jiān)管體系的發(fā)展是通過(guò)立法來(lái)引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)改革并賦予監(jiān)管機(jī)構(gòu)相關(guān)職能?！稇椃ā泛汀顿Q(mào)易條款》可看作美國(guó)最初的監(jiān)管法律。后期頒布的《國(guó)家能源法》、《公用事業(yè)監(jiān)管政策法案》以及單獨(dú)為電力行業(yè)監(jiān)管頒布的《公用電業(yè)會(huì)計(jì)制度》等法律法規(guī)構(gòu)建起了美國(guó)的電力監(jiān)管法規(guī)體系。這一法律體系為美國(guó)輸配電監(jiān)管機(jī)構(gòu)提供了法律支撐。

美國(guó)是聯(lián)邦制，因此輸配電監(jiān)管機(jī)構(gòu)由聯(lián)邦能源監(jiān)管委員 FERC（Federal Energy Regulatory Commission）和各州電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)組成。其中FERC主要負(fù)責(zé)對(duì)全國(guó)的電力交易和輸電網(wǎng)經(jīng)營(yíng)企業(yè)進(jìn)行監(jiān)管。FERC的運(yùn)行成本同英國(guó)Ofgem一樣全部來(lái)自于被監(jiān)管企業(yè)上繳的監(jiān)管費(fèi)用。美國(guó)各州的電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)分為兩種，一種設(shè)置于州政府能源部門(mén)內(nèi)，另一種是獨(dú)立的第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)，但大都以公共事業(yè)委員會(huì)PUC（Public Utilities Commission）命名。美國(guó)各州PUC主要負(fù)責(zé)對(duì)配電網(wǎng)經(jīng)營(yíng)企業(yè)進(jìn)行監(jiān)管，并確保電力企業(yè)對(duì)用戶、市場(chǎng)和公眾的需求及關(guān)注事項(xiàng)做出響應(yīng)。除了以上兩級(jí)電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)外，美國(guó)聯(lián)邦政府的其他政府部門(mén)也對(duì)電力行業(yè)負(fù)有監(jiān)管責(zé)任，這一點(diǎn)同我國(guó)類(lèi)似。

（二）美國(guó)輸配電成本監(jiān)管措施及效果

1、運(yùn)行成本的監(jiān)管。美國(guó)同英國(guó)一樣，十分重視對(duì)輸配電網(wǎng)經(jīng)營(yíng)企業(yè)成本核算的監(jiān)管。FERC制定的監(jiān)管措施有單獨(dú)的一章是對(duì)電網(wǎng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)成本的核算規(guī)定，因此美國(guó)輸配電網(wǎng)經(jīng)營(yíng)企業(yè)可以根據(jù)制度進(jìn)行成本核算。此外，美國(guó)各州PUC在對(duì)運(yùn)行成本進(jìn)行監(jiān)管時(shí)，通常會(huì)通過(guò)某些特定基準(zhǔn)來(lái)判斷成本的變動(dòng)是否合理。例如，PUC在審查輸配電網(wǎng)經(jīng)營(yíng)企業(yè)職工薪酬時(shí)，除了審查企業(yè)提供的成本信息外，還會(huì)將其與相近企業(yè)的勞動(dòng)力成本進(jìn)行比對(duì)。對(duì)于個(gè)別非正常的運(yùn)營(yíng)和維護(hù)成本，比如暴風(fēng)雨損壞電線的成本，PUC通常使用一個(gè)多年的平均值。對(duì)于提供電力服務(wù)不必要的成本，例如樹(shù)立形象的廣告等，則不允許包括在內(nèi)，由電網(wǎng)公司自身承擔(dān)。對(duì)于與輸配有關(guān)的折舊，大多的美國(guó)電網(wǎng)公司使用一種線性的剩余使用年限方法計(jì)算輸配收入中應(yīng)該包含多少折舊。

2、固定資產(chǎn)的監(jiān)管。輸配電網(wǎng)經(jīng)營(yíng)企業(yè)擁有大量的電力線路、電氣設(shè)備等固定資產(chǎn)，其有效資產(chǎn)的認(rèn)定和計(jì)提折舊對(duì)運(yùn)營(yíng)成本的影響非常大。美國(guó)《公用電業(yè)會(huì)計(jì)制度》中對(duì)輸配電網(wǎng)經(jīng)營(yíng)企業(yè)有效資產(chǎn)認(rèn)定和資產(chǎn)折舊有著非常詳細(xì)的規(guī)定。由于美國(guó)采取兩級(jí)監(jiān)管制度，在FERC層面主要是通過(guò)制度的頒布來(lái)規(guī)范輸配電網(wǎng)經(jīng)營(yíng)企業(yè)的資產(chǎn)確認(rèn)與核算，F(xiàn)ERC要求歸集到輸配電網(wǎng)經(jīng)營(yíng)企業(yè)成本的固定資產(chǎn)必須是有用且有效的。同時(shí)，各州PUC對(duì)州內(nèi)被監(jiān)管企業(yè)的固定資產(chǎn)監(jiān)管制定了各種制度。

FERC在《公用電業(yè)會(huì)計(jì)制度》中對(duì)有用的定義是：輸配電網(wǎng)經(jīng)營(yíng)企業(yè)投資的輸電配電線路或電氣設(shè)備等處于運(yùn)行狀態(tài)，例如已經(jīng)建造完成且通過(guò)并網(wǎng)前各項(xiàng)審查的區(qū)域配電網(wǎng)絡(luò)只有在進(jìn)入過(guò)載狀態(tài)下才能被認(rèn)定為有用資產(chǎn)。有效的定義是：輸配電線路或電氣設(shè)備的使用有助于降低運(yùn)營(yíng)成本或提升供電可靠性。因此，各州PUC規(guī)定只有在達(dá)到上述有效資產(chǎn)認(rèn)定條件下，輸配電網(wǎng)經(jīng)營(yíng)企業(yè)才能通過(guò)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的投資審核。在項(xiàng)目建設(shè)中可能會(huì)出現(xiàn)某項(xiàng)固定資產(chǎn)投資的部分線路或設(shè)備未達(dá)到FERC對(duì)有效資產(chǎn)的認(rèn)定，那么輸配電網(wǎng)經(jīng)營(yíng)企業(yè)在對(duì)固定資產(chǎn)計(jì)提時(shí)需要排除這一部分。

3、信息報(bào)送與披露的監(jiān)管。美國(guó)FERC對(duì)被監(jiān)管電網(wǎng)經(jīng)營(yíng)企業(yè)需定期報(bào)送的財(cái)務(wù)與運(yùn)營(yíng)信息作了詳細(xì)規(guī)定，其中對(duì)輸配電成本信息的報(bào)送要求包含在FERC主要電力公司年度財(cái)務(wù)報(bào)告FORM-1中。FERC制定的FORM-1表格由聯(lián)邦賦予了強(qiáng)制性法律效應(yīng)，因此所有的輸配電網(wǎng)經(jīng)營(yíng)企業(yè)都需要按規(guī)定報(bào)送相關(guān)信息，未能按規(guī)定報(bào)送的企業(yè)可能會(huì)面臨民事處罰或法律規(guī)定的其他制裁。FERC認(rèn)定這些表格信息不具保密性，因此會(huì)向社會(huì)公眾進(jìn)行披露。在填報(bào)FORM-1表格時(shí)，被監(jiān)管單位需提供企業(yè)基本信息、年度財(cái)務(wù)報(bào)表等33類(lèi)信息。該表格對(duì)每一類(lèi)填報(bào)信息都有詳細(xì)的指引，既方便各類(lèi)被監(jiān)管電力企業(yè)填寫(xiě)，也方便信息使用者進(jìn)行比較分析。

FORM-1表格對(duì)輸配電成本信息的填報(bào)要求非常詳細(xì)。例如，根據(jù)該表格的規(guī)定，輸配電網(wǎng)經(jīng)營(yíng)企業(yè)需要對(duì)每一條132千伏以上的輸電線路單獨(dú)填報(bào)成本費(fèi)用，并且要從電力設(shè)施成本和費(fèi)用兩方面來(lái)歸集。通過(guò)FERC制定的這些表格，美國(guó)各監(jiān)管機(jī)構(gòu)能客觀、全面地了解輸配電網(wǎng)經(jīng)營(yíng)企業(yè)成本信息，利于開(kāi)展后續(xù)的監(jiān)管工作。

4、輸配電價(jià)的管制。美國(guó)對(duì)輸配電價(jià)的監(jiān)管是通過(guò)對(duì)輸配電網(wǎng)經(jīng)營(yíng)企業(yè)準(zhǔn)許收入的管制來(lái)監(jiān)管輸配電價(jià)。美國(guó)輸配電監(jiān)管機(jī)構(gòu)制定的準(zhǔn)許收入計(jì)算方法如公式（2）所示。

式中：R——輸配電網(wǎng)經(jīng)營(yíng)企業(yè)準(zhǔn)許收入；C——輸配電網(wǎng)經(jīng)營(yíng)企業(yè)成本；r——投資回報(bào)率；RB——投入資本基數(shù)。

電力行業(yè)是典型資本密集型產(chǎn)業(yè)，電力行業(yè)需要協(xié)調(diào)對(duì)用戶的供給，因此電力行業(yè)是典型的自然壟斷行業(yè)。這一計(jì)算方法與我國(guó)現(xiàn)行的準(zhǔn)許收入計(jì)算方法基本類(lèi)似。美國(guó)輸配電監(jiān)管機(jī)構(gòu)也設(shè)置了輸配電價(jià)格調(diào)整機(jī)制。整個(gè)機(jī)制可劃分為三個(gè)階段，首先由輸配電網(wǎng)經(jīng)營(yíng)企業(yè)向監(jiān)管機(jī)構(gòu)提出申請(qǐng)并提交相關(guān)申請(qǐng)材料。然后監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)立審查小組對(duì)輸配電網(wǎng)經(jīng)營(yíng)企業(yè)提交的申請(qǐng)材料進(jìn)行審核。最后由審查小組告知用戶等利益相關(guān)方對(duì)于調(diào)價(jià)申請(qǐng)將舉行聽(tīng)證并交由會(huì)務(wù)組處理。由于美國(guó)的輸電領(lǐng)域是由FERC進(jìn)行監(jiān)管，而配電領(lǐng)域是由PUC進(jìn)行監(jiān)管，所以在配電價(jià)格管制模型上各州采取了不同的模式，投資回報(bào)率模型已被廣泛運(yùn)用。但是由于基于投資回報(bào)率模型的管制模式無(wú)法避免“A-J”效應(yīng)，目前有部分州已開(kāi)始著手學(xué)習(xí)英國(guó)的做法，構(gòu)建價(jià)格上限管制模式對(duì)輸配電價(jià)進(jìn)行監(jiān)管。

四、德國(guó)構(gòu)建輸配電成本監(jiān)管體系的經(jīng)驗(yàn)

（一）德國(guó)輸配電監(jiān)管概況

德國(guó)的輸配電監(jiān)管由聯(lián)邦網(wǎng)絡(luò)管理局(FNA)負(fù)責(zé)，是一個(gè)獨(dú)立的高級(jí)管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)電力等多項(xiàng)公共事業(yè)的監(jiān)管。在電力監(jiān)管中，F(xiàn)NA主要負(fù)責(zé)第三方準(zhǔn)入、超額收費(fèi)、過(guò)網(wǎng)費(fèi)和管理，同時(shí)確保德國(guó)的電力能夠以較低成本、高安全、高效率的方式保持電力長(zhǎng)期穩(wěn)定供給、電力安全發(fā)展，滿足德國(guó)電力需求的同時(shí)履行歐盟法律。德國(guó)輸配電監(jiān)管特色是分工明確和高度透明，使監(jiān)管者處于中立位置，保持獨(dú)立性，具體如表1所示。

（二）德國(guó)輸配電成本監(jiān)管措施及效果

1、運(yùn)行成本的監(jiān)管。德國(guó)電網(wǎng)在對(duì)成本的管理上仍較為缺欠。德國(guó)的能源正處于向可再生能源轉(zhuǎn)變的轉(zhuǎn)型期，投入了大量資源在可再生能源的獲取、調(diào)度和調(diào)配上，同時(shí)對(duì)可再生能源發(fā)電的電價(jià)進(jìn)行了政策保障。但由于風(fēng)能、光伏等可再生能源本身具備的不穩(wěn)定性，德國(guó)的電網(wǎng)運(yùn)行成本仍然較高，同時(shí)德國(guó)的配電網(wǎng)大多是改革前所使用的配電網(wǎng)，因此為了適應(yīng)改革必須進(jìn)行升級(jí)，這也帶來(lái)了額外的成本。

2、輸配電電價(jià)的管制。德國(guó)在對(duì)電價(jià)進(jìn)行監(jiān)管時(shí)采取分類(lèi)法。聯(lián)邦網(wǎng)絡(luò)管理局從2006年開(kāi)始每年會(huì)根據(jù)《能源法》公布監(jiān)管報(bào)告，并要求電力行業(yè)對(duì)各類(lèi)電價(jià)的相關(guān)資料進(jìn)行普查，通過(guò)對(duì)電價(jià)資料進(jìn)行評(píng)估和通報(bào)，依據(jù)用電量加權(quán)平均分類(lèi)計(jì)算電價(jià)。德國(guó)通過(guò)電力市場(chǎng)化和有效的電價(jià)監(jiān)管，使電價(jià)分類(lèi)越來(lái)越詳細(xì)，這也讓德國(guó)電力監(jiān)管部門(mén)能夠準(zhǔn)確判斷電價(jià)合理性。

五、法國(guó)構(gòu)建輸配電成本監(jiān)管體系的經(jīng)驗(yàn)

（一）法國(guó)輸配電監(jiān)管概況

法國(guó)電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)主要由獨(dú)立電力委員會(huì)構(gòu)成，該委員會(huì)按照法國(guó)政府與電力公司之間的合同，全面管理法國(guó)電力行業(yè)、電力企業(yè)和電力市場(chǎng)。法國(guó)獨(dú)立電力委員會(huì)的電力監(jiān)督功能主要面對(duì)法國(guó)電力公司：一是獲得電價(jià)期望值，保證電力企業(yè)日常運(yùn)行，但不得以壟斷地位為基礎(chǔ)獲取市場(chǎng)的超額利潤(rùn)；二是監(jiān)督企業(yè)成本控制，要求提高收益；三是以合同管理為基礎(chǔ)，全面控制電力投資規(guī)模和電價(jià)制定政策的審批。21世紀(jì)初，根據(jù)歐盟對(duì)電力市場(chǎng)化改革的要求，法國(guó)成立了電力監(jiān)管委員會(huì)，2003年更名為法國(guó)能源監(jiān)管委員會(huì)（CRE），同時(shí)加入了天然氣市場(chǎng)監(jiān)管的職能，具體如表1所示。

（二）法國(guó)輸配電成本監(jiān)管措施及效果

1、運(yùn)行成本監(jiān)管。法國(guó)核電站的建設(shè)運(yùn)行和維護(hù)等成本的有效監(jiān)管極大地降低了輸配電運(yùn)行成本。法國(guó)政府對(duì)電力系統(tǒng)投入了大量財(cái)政資金，同時(shí)嚴(yán)格控制外部投資，加之法國(guó)核電機(jī)組標(biāo)準(zhǔn)化和設(shè)備國(guó)產(chǎn)化完成較早，成本得到較好控制。在后期使用上，法國(guó)核電站運(yùn)行性能優(yōu)秀，相關(guān)體系健全，這也讓核電站的后續(xù)運(yùn)行工作、維護(hù)工作和燃料費(fèi)用得以控制，整體運(yùn)營(yíng)成本較為低廉。

2、固定資產(chǎn)監(jiān)管。法國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)加強(qiáng)對(duì)法國(guó)電力公司(EDF)管理的貝爾維爾核電站的監(jiān)管，因?yàn)樵摵穗娬景踩阶?016年以來(lái)有所下降，這是由于減少因核電站意外事故產(chǎn)生的支出。

3、電價(jià)監(jiān)管。法國(guó)重點(diǎn)針對(duì)輸配電業(yè)務(wù)進(jìn)行定價(jià)審查和日常運(yùn)行監(jiān)管，以法國(guó)電力公司的配電成本為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量配電價(jià)格。法國(guó)政府掌握價(jià)格監(jiān)管和市場(chǎng)監(jiān)管的權(quán)力，監(jiān)管成效好，還建立了以市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)效率為基準(zhǔn)的電力定價(jià)機(jī)制，使電價(jià)和市場(chǎng)供需掛鉤。政府保留了電力價(jià)格監(jiān)督權(quán)，根據(jù)用戶反饋查處設(shè)定不合理價(jià)格的電力企業(yè)，企業(yè)也能夠向法院提交對(duì)電力管理的申訴，這些舉措綜合保障了法國(guó)電力價(jià)格的穩(wěn)定。

六、澳大利亞構(gòu)建輸配電成本監(jiān)管體系的經(jīng)驗(yàn)

（一）澳大利亞輸配電監(jiān)管概況

澳大利亞負(fù)責(zé)電力市場(chǎng)監(jiān)管的機(jī)構(gòu)和組織包括國(guó)家電力規(guī)則管理委員會(huì)(NECA)、澳大利亞競(jìng)爭(zhēng)及消費(fèi)者委員會(huì)(ACCC)、國(guó)家電力市場(chǎng)監(jiān)管公司(NEMMCO)等，同時(shí)澳大利亞還頒布了國(guó)家電力法、交易行為法等相關(guān)法規(guī)。同時(shí)，澳大利亞制定了《國(guó)家電力條例》，確定了澳大利亞電力市場(chǎng)包括運(yùn)行、安全、網(wǎng)絡(luò)接入、定價(jià)、輸電規(guī)劃等在內(nèi)的具體運(yùn)行機(jī)制以及監(jiān)管框架，具體如表1所示。

（二）澳大利亞輸配電成本監(jiān)管措施及效果

1、運(yùn)行成本監(jiān)管。澳大利亞、挪威、菲律賓等國(guó)均采用收入上限管制模式對(duì)運(yùn)行成本進(jìn)行有效控制。收入上限模式下壟斷企業(yè)被限制了最大允許收入，因此企業(yè)在制定投資計(jì)劃時(shí)會(huì)將其考慮在內(nèi)，然后再進(jìn)行調(diào)整,收入上限管制和價(jià)格上限管制都會(huì)對(duì)受管制公司提供最小化成本的激勵(lì)。同時(shí)，實(shí)施收入上限管制能夠使企業(yè)有合理的投資回報(bào)。

2、電價(jià)監(jiān)管。澳大利亞實(shí)施電價(jià)監(jiān)管的方法是電力庫(kù)監(jiān)測(cè)。國(guó)家電力庫(kù)中納入了所有電力公司的發(fā)電數(shù)據(jù)，按照規(guī)定，各發(fā)電公司必須每天在上午10點(diǎn)以前，向電力庫(kù)報(bào)出第二天發(fā)電機(jī)組的可調(diào)出力、每天開(kāi)停次數(shù)和電價(jià)，具體包括三個(gè)部分：即冷備用價(jià)格、熱備用價(jià)格和發(fā)電價(jià)格。電力庫(kù)則負(fù)責(zé)監(jiān)測(cè)全電網(wǎng)的運(yùn)行負(fù)荷，對(duì)電力庫(kù)的發(fā)電機(jī)組從低到高進(jìn)行價(jià)格排隊(duì)，優(yōu)化發(fā)電成本，協(xié)調(diào)每臺(tái)機(jī)組的發(fā)電出力和運(yùn)行時(shí)間。同時(shí)，電力庫(kù)還能以某一時(shí)間段滿足負(fù)荷需求的電力報(bào)價(jià)為依據(jù)確定電力庫(kù)的收購(gòu)價(jià)。

七、國(guó)外輸配電成本監(jiān)管體系構(gòu)建的經(jīng)驗(yàn)借鑒

英美兩國(guó)已構(gòu)建起完整的輸配電成本監(jiān)管體系，其監(jiān)管出發(fā)點(diǎn)都是為了在促進(jìn)本國(guó)電力工業(yè)發(fā)展的同時(shí)，保障電力用戶的合法權(quán)綜合比較，具體如表1所示。

（一）輸配電成本監(jiān)管體系的應(yīng)用環(huán)境具有可類(lèi)比性

我國(guó)改革目標(biāo)和英國(guó)電力市場(chǎng)結(jié)構(gòu)較為一致，英國(guó)電力市場(chǎng)改革經(jīng)驗(yàn)具有可借鑒性。英國(guó)電力市場(chǎng)發(fā)售電側(cè)有充分市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，而輸配電環(huán)節(jié)則實(shí)行壟斷經(jīng)營(yíng)，因此英國(guó)電力行業(yè)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)與我國(guó)改革目標(biāo)一致，英國(guó)輸配電成本監(jiān)管機(jī)構(gòu)在這一市場(chǎng)結(jié)構(gòu)中采取的監(jiān)管措施。同時(shí)，美國(guó)幅員遼闊，電能分布與用電需求分散，這些特性與我國(guó)類(lèi)似。美國(guó)也采取基于投資回報(bào)率的管制模式規(guī)制輸配電價(jià)，這與我國(guó)“準(zhǔn)許成本加合理收益”在實(shí)質(zhì)上類(lèi)似。監(jiān)管環(huán)境也同我國(guó)有類(lèi)似之處，其部分經(jīng)驗(yàn)值得我國(guó)參考。

（二）輸配電成本監(jiān)管體系應(yīng)以完備的法律法規(guī)作為監(jiān)管依據(jù)

多國(guó)均針對(duì)電力行業(yè)頒布了相應(yīng)的會(huì)計(jì)準(zhǔn)則、監(jiān)管條例、信息披露條例等法律法規(guī)，使得監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管行為既有法律依據(jù)也有法律保障。同時(shí)，輸配電成本監(jiān)管體系應(yīng)由獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)作為監(jiān)管主體。英美兩國(guó)的輸配電成本監(jiān)管機(jī)構(gòu)均獨(dú)立于政府部門(mén)，且均是通過(guò)收繳的監(jiān)管費(fèi)用來(lái)覆蓋運(yùn)行成本。

（三）輸配電成本監(jiān)管體系應(yīng)包含完善的成本核算體系

英美兩國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)均頒布了針對(duì)電網(wǎng)經(jīng)營(yíng)企業(yè)的會(huì)計(jì)準(zhǔn)則或指南，其中均涵蓋了完善的成本核算體系，包括詳盡的成本科目設(shè)置、明確具體的成本核算標(biāo)準(zhǔn)、合理的核算方法等。為輸配電網(wǎng)經(jīng)營(yíng)企業(yè)成本核算提供了具有實(shí)操性的依據(jù)，有利于監(jiān)管機(jī)構(gòu)獲取真實(shí)、合理的成本信息。

（四）輸配電成本監(jiān)管體系應(yīng)包含合理的電價(jià)管制方式

政府對(duì)輸配電成本進(jìn)行監(jiān)管是為了服務(wù)于對(duì)輸配電價(jià)的管制，英國(guó)Ofgem建立的管制模型給予了輸配電經(jīng)營(yíng)企業(yè)主動(dòng)降低成本的動(dòng)力，這樣既達(dá)到了對(duì)自然壟斷行業(yè)的監(jiān)管目標(biāo)，還消除了被監(jiān)管方瞞報(bào)成本信息的動(dòng)機(jī)。美國(guó)部分州的PUC計(jì)劃在未來(lái)采取此種監(jiān)管模式。

（五）輸配電成本監(jiān)管體系應(yīng)包含完善的信息報(bào)送與披露制度

英美兩國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)都建立了成本信息報(bào)送制度，且均制定了信息報(bào)送框架和指南。如FERC制作的FORM-1和Ofgem制作的監(jiān)管信息報(bào)送指南，都包含了詳盡的信息報(bào)送要求信息填報(bào)指引，這樣既利于被監(jiān)管企業(yè)填報(bào)相關(guān)成本信息，又利于監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)形式統(tǒng)一的成本信息進(jìn)行分析。兩國(guó)均通過(guò)法律法規(guī)對(duì)被監(jiān)管機(jī)構(gòu)報(bào)送成本信息作了強(qiáng)制要求?！?/p>

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