●王 迪

劉家義（2012）將國家審計定位成國家治理大系統(tǒng)中內(nèi)生出的具有預(yù)防、揭示和抵御功能的“免疫系統(tǒng)”，而金融審計作為這個大系統(tǒng)中的一個子系統(tǒng)，在金融領(lǐng)域發(fā)揮著重要作用。國家審計署對金融審計的審計對象作了界定：主要包括人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會、國有及國有資本占控股地位或主導(dǎo)地位的商業(yè)銀行及政策性銀行、證券類、保險類金融機(jī)構(gòu)以及資產(chǎn)管理公司、金融控股公司、信托公司、租賃公司、基金公司等金融機(jī)構(gòu)和交易及結(jié)算類金融機(jī)構(gòu)。國家治理的目標(biāo)是確保國家安全、捍衛(wèi)國家利益、維護(hù)人民利益、保持社會穩(wěn)定、推動科學(xué)發(fā)展。金融審計是國家審計的子系統(tǒng)，國家審計是國家治理的重要組成部分，因此，金融審計的最終目標(biāo)與國家治理是高度一致的。李克強(qiáng)總理在2017年的《政府工作報告》中多次強(qiáng)調(diào)了防范金融風(fēng)險的重要性，穩(wěn)妥推進(jìn)金融監(jiān)管體制改革?！秾徲嬍稹笆濉睂徲嫻ぷ靼l(fā)展規(guī)劃》中提出應(yīng)以防風(fēng)險、增效益、促改革為目標(biāo)，依法對金融監(jiān)管部門、金融機(jī)構(gòu)、金融市場開展全方位、多層次審計監(jiān)督，推動建立安全高效的現(xiàn)代金融體系。作為金融監(jiān)管的重要手段和國家審計的重要組成部分，金融審計如何更加有效地參與到國家治理中是一個值得探討的問題。

一、金融審計參與國家治理的理論基礎(chǔ)

（一）公共受托責(zé)任理論

審計起源于受托責(zé)任，委托人和受托人之間由于利益不完全一致以及一定程度的信息不對稱，存在受托人作出不利于委托人決策的可能，為了解決這一問題，審計部門這樣一個獨(dú)立的機(jī)構(gòu)就此產(chǎn)生。在公共管理領(lǐng)域中，社會公眾和國家金融管理者之間存在這種受托責(zé)任關(guān)系，因此，需要金融審計機(jī)關(guān)對相關(guān)金融機(jī)構(gòu)的工作進(jìn)行監(jiān)督與評價。同時，在金融審計機(jī)關(guān)內(nèi)部，還存在管理層對審計人員和外聘專家、審計人員對外聘專家的受托責(zé)任關(guān)系。

如圖1所示，社會公眾作為委托人把金融事務(wù)代理權(quán)和資源分配權(quán)交與“一行三會”（指代中國人民銀行、銀監(jiān)會、保監(jiān)會和證監(jiān)會）、銀行類、證券類、保險類等金融機(jī)構(gòu)，同時將監(jiān)督、評價及披露國家相關(guān)部門資金資源使用情況的權(quán)利賦予金融審計機(jī)關(guān)。

圖1 基于公共受托責(zé)任的金融審計體系

（二）善治理論

善治理論的基礎(chǔ)是治理理論，學(xué)者發(fā)現(xiàn)雖然治理可以彌補(bǔ)國家和市場在調(diào)控過程中的某些不足，但仍存在治理失靈的情況。為了應(yīng)對治理失靈問題，善治理論便應(yīng)運(yùn)而生。善治是指政府和社會公眾共同管理公共事務(wù)以達(dá)到帕累托最優(yōu)的理想狀態(tài)，是最大化公共利益的過程。善治理論強(qiáng)調(diào)政府與公眾的合作關(guān)系，還權(quán)于民思想貫穿于整個理論。我國學(xué)者俞可平最早將善治理論引入我國并提出善治的基本要素。他在《善治：一種新的政治分析框架》中將善治要素歸納為：合法性、有效性、法制性、責(zé)任性、透明性和回應(yīng)性。

（三）免疫系統(tǒng)理論

2007年全國審計工作會議上，劉家義首次提出“現(xiàn)代國家審計是經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行的一個‘免疫系統(tǒng)’”。他指出，審計是在跟進(jìn)財政資金運(yùn)用情況過程中不斷發(fā)現(xiàn)并解決矛盾、保障國家社會經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的免疫系統(tǒng)。免疫系統(tǒng)理論的提出是對國家審計本質(zhì)更深層次的認(rèn)識與定位。隨后，學(xué)者們對免疫系統(tǒng)從不同角度進(jìn)行了探討。齊興利（2009）認(rèn)為審計的免疫系統(tǒng)功能是系統(tǒng)的、積極的、連續(xù)的、主動的功能，和分散式、階段性的監(jiān)督和評價鑒證功能不同。管亞梅（2013）闡述了審計免疫系統(tǒng)的形成機(jī)理：國家審計有責(zé)任更早地感知風(fēng)險、發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，推動人類可持續(xù)發(fā)展。

二、金融審計參與國家治理的過程和機(jī)理分析

金融業(yè)是現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的核心，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，金融業(yè)也日益蓬勃、日趨復(fù)雜，為了有效地參與到國家治理中去，金融審計必須在國家治理的框架下對自身進(jìn)行準(zhǔn)確定位，才能夠充分發(fā)揮作用，保證金融安全。免疫系統(tǒng)理論認(rèn)為國家審計具有免疫功能，預(yù)防、揭示和抵御都是免疫功能的表現(xiàn)形式，金融審計作為國家審計的子系統(tǒng)也同樣具有免疫功能。我國金融審計按照《審計署“十三五”審計工作發(fā)展規(guī)劃》中提出的“防風(fēng)險、增效益、促改革”為目標(biāo)來開展工作，揭示并解決了大大小小的問題，能夠預(yù)知金融風(fēng)險，并不斷完善內(nèi)部制度。所以，金融審計的內(nèi)核就是通過預(yù)防、揭示和防御金融風(fēng)險來發(fā)揮免疫功能，從而不斷完善金融監(jiān)管，推動建立健全安全高效的現(xiàn)代金融體系。基于公共受托責(zé)任理論、善治理論和免疫系統(tǒng)理論，金融審計參與國家治理的過程分析如圖2。

金融審計作為政府與社會公眾的溝通反饋平臺，使公眾能夠及時了解政府金融管理機(jī)構(gòu)的運(yùn)行情況。金融審計將維護(hù)國家安全和人民群眾利益作為審計的最高目標(biāo)，立足于金融監(jiān)管的最高層次，從政府、市場和金融公司層面入手，嚴(yán)肅查處金融監(jiān)管部門和其他金融機(jī)構(gòu)的違規(guī)經(jīng)營、涉嫌違法犯罪等問題，推動完善內(nèi)部制度，有利于反腐倡廉建設(shè)，為實(shí)現(xiàn)國家的“善治”發(fā)揮了一定作用。

圖2 金融審計參與國家治理的過程

三、國家金融審計現(xiàn)狀——基于審計結(jié)果公告

（一）金融審計結(jié)果公告情況

本文整理了近10年來我國審計署的金融審計結(jié)果公告，詳見表1所示。表中a表示主要問題為管理薄弱和內(nèi)控不嚴(yán)；b表示主要問題為業(yè)務(wù)違規(guī)：違規(guī)辦理貸款業(yè)務(wù)（b1）、違規(guī)辦理存款業(yè)務(wù)（b2）、違規(guī)辦理票據(jù)業(yè)務(wù) （b3）；c表示主要問題為涉嫌違法犯罪；d表示主要問題為對外投資、固定資產(chǎn)管理不規(guī)范；e表示主要問題為會計核算、賬務(wù)處理不規(guī)范；f表示主要問題為保險違規(guī)；g表示主要問題為資金長期掛賬未清理；h表示主要問題為損益不實(shí)；i表示主要問題為超標(biāo)準(zhǔn)支出、擴(kuò)大開支范圍等。

（二）對金融審計結(jié)果情況的分析

通過對以上審計結(jié)果的匯總，可以發(fā)現(xiàn)金融審計充分發(fā)揮了揭示功能。可以看出審計揭露出了許多問題：對于“一行三會”，其主要問題包括對外投資、固定資產(chǎn)管理不規(guī)范，會計核算、賬務(wù)處理不規(guī)范，管理薄弱，資金長期掛賬未清理，損益不實(shí)，超標(biāo)準(zhǔn)支出等；對于國有商業(yè)銀行和國家控股銀行，其主要問題包括管理薄弱和內(nèi)控不嚴(yán)，違規(guī)辦理貸款、存款、票據(jù)、結(jié)算等業(yè)務(wù)，會計核算不規(guī)范，還有涉嫌違法犯罪問題；對于保險類金融機(jī)構(gòu)，其主要問題為管理薄弱和內(nèi)控不嚴(yán)，違規(guī)承保、退保、理賠等，還有涉嫌違法犯罪問題。同時，從整改結(jié)果公告中可以發(fā)現(xiàn)金融審計的抵御功能也有所顯現(xiàn)，各金融機(jī)構(gòu)針對查出的問題完善流程、優(yōu)化管理制度。比如2013年第1號公告顯示，人民銀行通過多次調(diào)研來完善非吸收存款類專業(yè)放貸人相關(guān)法律法規(guī)，銀監(jiān)會對信貸規(guī)模統(tǒng)計和管理方面也出臺有關(guān)政策予以規(guī)范，制定修訂了離岸公司管理等方面制度和辦法。2015年第33號公告顯示，商業(yè)銀行通過收回貸款、凍結(jié)授信額度、訴訟清收、加強(qiáng)監(jiān)控等方式對違規(guī)放貸問題全部整改，修訂規(guī)章制度53項(xiàng)。

表1 國家金融審計結(jié)果匯總表

目前，金融審計尚存在一些問題。首先，從審計結(jié)果來看，金融審計的主要對象集中在“一行三會”、銀行以及保險類金融機(jī)構(gòu)，較少涉及證券、信托、租賃等金融機(jī)構(gòu)，可見金融審計還存在盲區(qū)，無法以點(diǎn)帶面，揭示出具有普遍性的問題。其次，金融審計的內(nèi)容仍然集中于傳統(tǒng)金融業(yè)務(wù)，大多是對資產(chǎn)負(fù)債損益情況的審計，對金融創(chuàng)新業(yè)務(wù)的監(jiān)管缺位，而當(dāng)前金融創(chuàng)新業(yè)務(wù)愈加豐富，經(jīng)濟(jì)國際化、市場一體化進(jìn)程加快，資本大規(guī)模無序流動，審計內(nèi)容覆蓋面狹窄不利于預(yù)知包含金融衍生交易等在內(nèi)的創(chuàng)新業(yè)務(wù)的風(fēng)險。另外，我國金融審計過于微觀，沒有建立起宏觀的金融風(fēng)險預(yù)警體系，審計出的問題大多是分散的，還只是停留在出現(xiàn)問題解決問題的層面，缺乏對問題背后深層次原因的分析，尚未就一些重要問題和領(lǐng)域形成整體宏觀的認(rèn)識。

四、金融審計參與國家治理的實(shí)現(xiàn)路徑

（一）強(qiáng)化金融創(chuàng)新審計

我國金融市場開放度不斷提高，國際資本流動頻繁，風(fēng)險傳導(dǎo)效應(yīng)也有所加強(qiáng)。近年來，電子計算機(jī)在金融領(lǐng)域的廣泛應(yīng)用，一方面降低了交易成本，另一方面也增加了金融風(fēng)險，比如傳統(tǒng)金融產(chǎn)品的線上銷售、紐約清算所銀行同業(yè)支付系統(tǒng)（CHIPS）、美國聯(lián)邦通信系統(tǒng)（FEDWIRE）等新的支付體系與信息系統(tǒng)等；另外，我國商業(yè)銀行也從過去的單一銀行業(yè)務(wù)發(fā)展為銀行、證券、信托、保險、租賃等多種業(yè)務(wù)，銀行業(yè)務(wù)也在存款、貸款、匯款三大傳統(tǒng)業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)上衍生出了結(jié)算、信用卡、本外幣存款、證券、外匯業(yè)務(wù)以及保管、代理、咨詢、評估等多種服務(wù)性業(yè)務(wù)。由于金融創(chuàng)新風(fēng)險具有較強(qiáng)的隱蔽性，加之高收益導(dǎo)致人們往往過分樂觀預(yù)期其風(fēng)險，因此，金融審計應(yīng)該強(qiáng)化對金融創(chuàng)新業(yè)務(wù)的審計力度，揭示金融機(jī)構(gòu)在開展金融創(chuàng)新業(yè)務(wù)過程中潛在的風(fēng)險、監(jiān)管及制度等問題。金融創(chuàng)新業(yè)務(wù)審計的最終目標(biāo)是找到維護(hù)金融安全和促進(jìn)金融創(chuàng)新的平衡點(diǎn)。

（二）擴(kuò)大金融審計覆蓋面

從審計公告結(jié)果看出，我國金融審計重點(diǎn)關(guān)注的是“一行三會”、國有及國有資本占控股地位或主導(dǎo)地位的商業(yè)銀行、政策性銀行及保險類公司，較少涉及資產(chǎn)管理公司、信托公司、租賃公司等其他國有金融機(jī)構(gòu)，事實(shí)上，這些數(shù)量龐大的金融機(jī)構(gòu)也不可避免地存在許多問題。例如，資產(chǎn)管理公司往往存在著資產(chǎn)處置評估不規(guī)范、資金管理薄弱、實(shí)物抵債家底不清等問題；證券公司也有較多問題，比如挪用客戶保證金、操縱市場等違法行為。另外，隨著金融改革的推進(jìn)，民營資本逐漸活躍于金融領(lǐng)域，擔(dān)保公司、農(nóng)村合作基金、小額貸款公司、村鎮(zhèn)銀行等各類型的民間金融機(jī)構(gòu)越來越多，相對于國有金融機(jī)構(gòu)而言，這些金融機(jī)構(gòu)的成立門檻低，自身管理水平較差，國家對其監(jiān)管不嚴(yán)從而導(dǎo)致金融風(fēng)險增加，監(jiān)管漏洞給不法分子提供了犯罪機(jī)會。因此，金融審計機(jī)關(guān)應(yīng)注意擴(kuò)大審計范圍，協(xié)調(diào)好金融審計機(jī)關(guān)與非國有金融機(jī)構(gòu)間的關(guān)系。

（三）建立健全金融風(fēng)險預(yù)警體系

金融安全是國家安全的基礎(chǔ)，無論社會主義國家還是資本主義國家，若想維護(hù)本國自身金融的穩(wěn)定，必須保證其金融制度和體系、金融機(jī)構(gòu)、金融運(yùn)行及發(fā)展的安全等，以抵御國內(nèi)外的沖擊，促進(jìn)金融秩序的健康發(fā)展。劉家義（2008）認(rèn)為，國家審計要發(fā)揮保障國家經(jīng)濟(jì)社會健康運(yùn)行的“免疫系統(tǒng)”功能，有責(zé)任更早地感知風(fēng)險。因此，建立健全金融風(fēng)險預(yù)警機(jī)制對金融審計是十分必要的。

金融審計應(yīng)該充分利用自身獨(dú)立性、綜合性、靈活性等優(yōu)勢，從微觀、中觀和宏觀三個層次設(shè)計指標(biāo)體系、選擇預(yù)警方法，應(yīng)該根據(jù)我國特色確定指標(biāo)數(shù)量、范圍、各指標(biāo)間的關(guān)系以及預(yù)警效率等，注意長短期預(yù)警相結(jié)合，從而構(gòu)建一個有機(jī)風(fēng)險預(yù)警體系。具體而言，微觀層面上，加強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部制度建設(shè)，建立以企業(yè)內(nèi)控為基礎(chǔ)的自我監(jiān)管體制；中觀層面上，“一行三會”應(yīng)該充分發(fā)揮監(jiān)管職責(zé)，建立嚴(yán)格的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，從源頭控制風(fēng)險；宏觀層面上，金融審計充分發(fā)揮再監(jiān)督作用，推動建立金融安全委員會和金融危機(jī)應(yīng)急機(jī)制。

（四）強(qiáng)化金融審計問責(zé)

問責(zé)制的推行是落實(shí)所有審計結(jié)果的基礎(chǔ)。從金融審計結(jié)果來看，金融機(jī)構(gòu)存在屢審屢犯的現(xiàn)象，比如：對“一行三會”的審計中總是出現(xiàn)超標(biāo)準(zhǔn)支出、擴(kuò)大開支范圍等問題，還有會計核算不規(guī)范等。屢審屢犯的原因在于問責(zé)的缺位和處罰力度較小，每次審計的處罰對于金融機(jī)構(gòu)來說“不痛不癢”，違規(guī)成本較低，因此便進(jìn)入了“審計—處罰—違規(guī)—審計”的惡性循環(huán)。為了解決這一問題，金融審計機(jī)關(guān)可以加強(qiáng)與其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)及宏觀決策系統(tǒng)的溝通與合作，強(qiáng)化問責(zé)力量，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究。另外，充分發(fā)揮媒體等中介作用，加大審計結(jié)果公告力度，讓金融機(jī)構(gòu)的違法違規(guī)行為充分暴露在廣大人民群眾面前，接受輿論監(jiān)督。同時，進(jìn)一步深化金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，及時揭露違法犯罪案件，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，推進(jìn)責(zé)任追究制度和民主法治建設(shè)?！?/p>

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