陳維亞，鄧李媛，陳春曉 CHEN Weiya,DENG Liyuan,CHEN Chunxiao

（1.中南大學 交通運輸工程學院，湖南 長沙 410075；2.長沙理工大學 交通運輸工程學院，湖南 長沙 410114；3.湖南鐵路科技職業(yè)技術學院 鐵道運輸管理與經(jīng)濟學院，湖南 株洲 412006）

(1.School of Traffic and Transportation Engineering,Central South University,Changsha 410075,China;2.School of Traffic and Transportation Engineering,Changsha University of Science and Technology,Changsha 410114,China;3.School of Railway Transportation Management and Economics,Hunan Vocational College of Railway Technology,Zhuzhou 412006,China)

0 引言

發(fā)展城市軌道交通已成為發(fā)展大中城市公共交通的重要舉措。截至2017年底，我國已開通運營城市軌道交通線路的城市共35個，運營線路總長度達4 823km，城市軌道交通也逐步向二三線城市發(fā)展[1]。基于城市軌道交通服務是典型的準公共產(chǎn)品、建設經(jīng)營投資多元化等特殊性質，城市軌道交通的迅猛發(fā)展將使得行業(yè)主管部門對城市軌道交通運營監(jiān)督管理的責任越來越重，監(jiān)管挑戰(zhàn)性也越發(fā)凸顯。

目前，我國城市軌道交通運營監(jiān)管的焦點集中在運營安全和服務質量監(jiān)管兩個方面，在實踐和理論研究方面主要針對監(jiān)管法律法規(guī)[2]、體制機制[3]、技術方法以及具體城市的管理經(jīng)驗[4]。本文從城市軌道交通運營監(jiān)管組織架構這個視角切入，從宏觀組織結構和屬地組織結構兩個層面分析和闡述監(jiān)管機構的發(fā)展現(xiàn)狀和優(yōu)缺點，以期對軌道交通處于起步階段的城市屬地監(jiān)管組織結構的設置和未來走向網(wǎng)絡化運營后監(jiān)管組織結構的過渡發(fā)展提出參考性建議。

1 我國城市軌道交通運營監(jiān)管組織結構的現(xiàn)狀

1.1 宏觀組織結構及職能分配

2008年國務院開展政府機構改革，交通運輸部取代原建設部對城市軌道交通的運營進行行業(yè)管理。根據(jù)我國《城市軌道交通運營管理辦法》等法規(guī)條例[5]，我國城市軌道交通運營行業(yè)主管部門的宏觀組織結構及職責分配如圖1所示。

我國城市軌道交通運營監(jiān)管主要是采取政府直接監(jiān)管的形式[6]，宏觀組織結構是一種典型的條塊結合的結構。城市軌道交通運營監(jiān)管機構的上層是按照專業(yè)、職能領域的“條”進行管理，到城市軌道交通所在地按“塊”進行屬地管理。宏觀監(jiān)管組織結構層級鮮明，上傳下達，分工明確。

圖1 我國城市軌道交通運營監(jiān)管宏觀組織結構

1.2 屬地組織結構形式及特點

在同一上層監(jiān)管架構下，我國城市軌道交通各地的組織結構、職能分配呈現(xiàn)出不同特征。從組織架構設置對監(jiān)管效率效能的影響角度考慮，由于各城市本身存在直轄市、副省級市、地級市等行政級別差異，因此，直接按照屬地監(jiān)管機構行政級別進行分類意義不大。因此，宜按照各城市設置承擔軌道交通運營監(jiān)管的獨立機構部門（例如軌道交通運營管理辦公室、軌道交通處、軌道交通管理科等）及其所處的監(jiān)管層級等級為依據(jù)，對我國現(xiàn)行的屬地城市監(jiān)管組織結構形式進行模式歸納。綜合分析國內(nèi)各大城市的情況，可提煉出兩種典型的屬地監(jiān)管組織結構形式，詳見圖2。

圖2 我國城市軌道交通運營監(jiān)管屬地組織結構形式

（1）軌道交通專門化運營監(jiān)管

市交委/市交局下設立專門的軌道交通運營管理辦公室——負責軌道交通運營管理各項業(yè)務，例如運營安全、運營服務質量、設備設施管理、綜合協(xié)調、行政執(zhí)法等集一體的組織機構。

以北京為例，北京市交委設置了軌道交通運營監(jiān)管處、軌道交通設備設施監(jiān)管處、軌道交通綜合協(xié)調處、北京市軌道交通指揮中心和北京市交通執(zhí)法總隊軌道執(zhí)法大隊。這“三處、一中心、一大隊”組成軌道交通運營管理辦公室，將原來分散到運管局、路政局、執(zhí)法總隊等二級部門的軌道交通管理職能集中，全面統(tǒng)籌負責軌道交通運營監(jiān)管工作。

這種組織結構形式的明顯特征是有專門的軌道交通運營監(jiān)管機構，直接接受市交委的垂直管理，上下層級關系直接簡單。各部門各司其職，職責明確不沖突，集結統(tǒng)一協(xié)同能力增強[7]，交叉管理、多頭管理、管理真空等問題得到有效地規(guī)避，監(jiān)管效率效能提升，對于軌道交通運營監(jiān)管中的獨特問題能夠得到較為快速和有針對性的解決處理。深圳和武漢等城市屬于這一類組織結構形式。

（2）公共交通協(xié)調化運營監(jiān)管

市交委/市交局既設置有負責軌道交通的內(nèi)設機構部門，又設置有負責軌道交通的直屬單位。這種“內(nèi)設外屬”結構形式的形成主要是基于機構體制編制、改革重構和專業(yè)人才的考慮?？紤]到行政內(nèi)設機構部門的編制有限，現(xiàn)有機構調整幅度不宜過大，軌道專業(yè)管理人員需求增加，為了滿足軌道交通監(jiān)管的需要，外設直屬單位輔助其進行軌道交通監(jiān)管各項業(yè)務的展開落實。

這一做法主要有如下特征：在城市軌道交通開通運營后，在原有的城市交通管理部門基礎上增加軌道交通職能和相應編制，與此同時，在上級交通行政主管部門中同樣增設軌道交通管理職能和編制，滿足對城市軌道交通運營監(jiān)管的需要。

以廣州為例，廣州市客運交通管理處內(nèi)設公交管理科承擔對原有公交行業(yè)和新增軌道交通的監(jiān)管職能，同時，在廣州市交通委員會這一上級行政主管部門中的內(nèi)設部門客運管理處中增設軌道交通的職能，將廣州多種公共交通方式如公共汽（電）車、輪渡、出租小客車、軌道交通等集中起來統(tǒng)一進行監(jiān)管。

這一組織結構形式通過小幅度的機構調整改革實現(xiàn)對軌道交通的運營監(jiān)管，可行性和可操作性較強，而且，在城市公共交通的協(xié)調發(fā)展發(fā)面優(yōu)勢更為顯著，便于開展多模式城市公共交通規(guī)劃，協(xié)調多模式公共交通的綜合管理[8]。這一組織結構形式目前在國內(nèi)各大城市的應用較廣，上海、重慶、杭州、南京、長沙等城市都有不同程度的應用。

綜合上述分析，上述兩種屬地軌道交通運營監(jiān)管組織結構形式各有優(yōu)勢，見圖3。

圖3 屬地軌道交通運營監(jiān)管組織結構形式對比分析圖

2 發(fā)展建議

2.1 合理選擇組織結構形式

除北上廣深等少數(shù)軌道交通發(fā)展較為成熟的城市之外，對大多數(shù)城市來說，城市軌道交通還處于發(fā)展起步階段，監(jiān)管機構的設置受限于相應的體制編制和管理人員的專業(yè)化程度。因此，對于軌道交通處于起步階段的二三線城市而言，采用公共交通協(xié)調化運營監(jiān)管這一組織結構形式能夠基本滿足對軌道交通的監(jiān)管需求，而且對現(xiàn)有機構的改革重構影響程度較小，人力、物力、財力的要求相對較低，可行性和可操作性強。隨著城市軌道交通逐步邁入網(wǎng)絡化運營，監(jiān)管任務繁重，可考慮過渡選擇軌道交通專門化運營監(jiān)管，配置專業(yè)的人力物力資源，建立更為精細化的工作機制，加大軌道交通的各項業(yè)務職能的監(jiān)管力度，更具針對性地解決城市軌道交通的獨特問題。

2.2 充分借助外部資源力量

受制于軌道交通行業(yè)的龐大復雜性和網(wǎng)絡化運營發(fā)展程度，僅依靠政府部門監(jiān)管資源，監(jiān)管效率和效能難以保障?？偨Y國內(nèi)外監(jiān)管經(jīng)驗，積極引入第三方專業(yè)機構如行業(yè)協(xié)會、國際標準化組織、第三方檢測認證機構等，通過它們的合法性、專業(yè)性和技術性來克服監(jiān)管部門的瓶頸盲點，強化行業(yè)監(jiān)管力度；加強社會化監(jiān)管如開展乘客滿意度調查、疏通公眾意見或志愿者服務等，建立健全政府部門、運營單位和乘客大眾的溝通渠道，查補監(jiān)管漏洞，提高監(jiān)管針對性。

2.3 積極創(chuàng)新監(jiān)管方式

監(jiān)管機構應創(chuàng)新監(jiān)管方式，可采用“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”、“大數(shù)據(jù)+監(jiān)管”和“雙隨機—公開”等新手段，建立監(jiān)管信息平臺，實現(xiàn)監(jiān)測、執(zhí)法檢查、項目稽查的實時化，成為客流預測/預警和應急管理的輔助手段，保證監(jiān)管工作的公開公正透明化，落實監(jiān)管評估的科學合理性。

3 結束語

在以政府直接監(jiān)管為主導的條塊型組織結構中，城市軌道交通運營屬地監(jiān)管機構形成了軌道交通專業(yè)化運營監(jiān)管和公共交通協(xié)調化運營監(jiān)管兩種典型的組織結構形式，兩種形式各有優(yōu)勢。為了充分發(fā)揮監(jiān)管的效率和效能，在城市軌道交通發(fā)展的不同階段，屬地監(jiān)管機構可合理選擇和發(fā)展組織結構形式，充分借助外部資源力量，積極探索“互聯(lián)網(wǎng)+”、“大數(shù)據(jù)”和“雙隨機—公開”等監(jiān)管新手段，引導城市軌道交通行業(yè)的健康發(fā)展。

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