□ 侯懷銀，尚瑞茜

社區(qū)教育對(duì)個(gè)體素質(zhì)提升、社會(huì)發(fā)展與國(guó)家穩(wěn)定發(fā)揮著重要作用。發(fā)展社區(qū)教育不僅體現(xiàn)著人本主義情懷，利于提升社會(huì)全體成員的素質(zhì)水平；而且也充滿了公平正義的發(fā)展意蘊(yùn)，利于推動(dòng)學(xué)習(xí)型社會(huì)的構(gòu)建與民族國(guó)家的發(fā)展穩(wěn)定。自改革開(kāi)放以來(lái)，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社區(qū)教育在治理社會(huì)問(wèn)題中占據(jù)著愈來(lái)愈重要的地位，由此國(guó)家與政府亦非常重視社區(qū)教育的發(fā)展，制定了一系列推動(dòng)社區(qū)教育發(fā)展的戰(zhàn)略舉措。在社區(qū)教育政策的推動(dòng)與指引下，我國(guó)社區(qū)教育事業(yè)取得了重大進(jìn)展，但仍然存在著諸多可完善之處，包括社區(qū)教育制度不健全、社區(qū)教育發(fā)展不均衡、社區(qū)教育參與主體不多元，以及社區(qū)教育資源不充沛等問(wèn)題。這些問(wèn)題的解決多多少少都與社區(qū)教育權(quán)力密切相關(guān)，社區(qū)教育政策是關(guān)于權(quán)力支撐的教育理論，加強(qiáng)社區(qū)教育政策研究既能夠豐富其理論研究，亦有助于應(yīng)對(duì)其面臨的實(shí)踐困境。值此改革開(kāi)放四十周年之際，本文嘗試立足于社區(qū)教育政策文本，通過(guò)對(duì)其發(fā)展歷程進(jìn)行系統(tǒng)的梳理，分析社區(qū)教育政策取得的進(jìn)展及演變的邏輯，探尋已有社區(qū)教育政策的不足，展望未來(lái)社區(qū)教育政策的走向，以此為社區(qū)教育事業(yè)的繁榮提供指引。

一、改革開(kāi)放四十年來(lái)社區(qū)教育政策發(fā)展的歷程

筆者根據(jù)中華人民共和國(guó)教育部政府網(wǎng)站與社區(qū)教育網(wǎng)站發(fā)布的社區(qū)教育政策，將改革開(kāi)放四十年來(lái)對(duì)社區(qū)教育發(fā)展產(chǎn)生重要影響的政策進(jìn)行整理，表1為在社區(qū)教育發(fā)展中具有重要影響的社區(qū)教育政策概覽。

改革開(kāi)放以來(lái)，依據(jù)社區(qū)教育重大政策頒布的時(shí)間與社區(qū)教育政策解決的主要問(wèn)題，可以將社區(qū)教育政策的發(fā)展歷程劃分為起步階段(1985—1990年)、探索階段(1991—1999年)、發(fā)展階段(2000—2010年)與完善階段(2011年至今)。

表1　改革開(kāi)放四十年來(lái)社區(qū)教育發(fā)展的重要政策概覽

1.社區(qū)教育政策起步階段(1985—1990年)

我國(guó)社區(qū)教育政策的頒布開(kāi)始于20世紀(jì)80年代，主要是基于解決中小學(xué)校校外教育問(wèn)題而興起的。[1]為了打造學(xué)校良好的外部環(huán)境，需要社會(huì)各界的共同努力與支持，這是社區(qū)教育初興的原因，也是制定社區(qū)教育政策的緣由。以1985年中共中央下發(fā)的《關(guān)于教育體制改革的決定》為標(biāo)志，首次提出教育要與校外社區(qū)資源相結(jié)合，為學(xué)校德育服務(wù)。這一時(shí)期，由于社區(qū)教育政策處于起步階段，下發(fā)的政策數(shù)量較少，其中《關(guān)于改革和加強(qiáng)中小學(xué)德育工作的通知》(1988年)具有重大的影響意義，它規(guī)定了管理社區(qū)教育的組織機(jī)構(gòu)，即“社區(qū)教育委員會(huì)”一類的社會(huì)組織。在該政策的推動(dòng)下，一些社區(qū)教育發(fā)展較快的城市也出臺(tái)了相應(yīng)的規(guī)定，如上海市出臺(tái)了《上海市社區(qū)教育工作暫行規(guī)定》(1990年)。在該規(guī)定的指引下，區(qū)、街道社區(qū)教育委員會(huì)開(kāi)始出現(xiàn)，至同年5月，上海市已完成了區(qū)、街道(鎮(zhèn))兩級(jí)社區(qū)教育委員會(huì)的組織建設(shè)工作。

綜觀這一時(shí)期頒布的社區(qū)教育政策，發(fā)現(xiàn)具有以下兩方面特點(diǎn)：一方面，政策文本不獨(dú)立、不明晰。這一時(shí)期并未形成相對(duì)獨(dú)立的社區(qū)教育的政策文本，相關(guān)政策散見(jiàn)于教育以及學(xué)校教育的政策中，且社區(qū)教育只是作為學(xué)校教育的補(bǔ)充而出現(xiàn)，仍未形成獨(dú)特且完整的內(nèi)涵；另一方面，政策覆蓋面單一。這一時(shí)期的社區(qū)教育政策只規(guī)定了社區(qū)教育的目標(biāo)(校外德育)以及組織形式(社區(qū)教育委員會(huì))，而對(duì)于其他方面(如實(shí)施經(jīng)費(fèi)、參與主體、基本任務(wù)、保障措施、質(zhì)量評(píng)估等方面)則未闡明。可見(jiàn)這一時(shí)期的社區(qū)教育政策處于起步階段。

2.社區(qū)教育政策探索階段(1991—1999年)

隨著終身教育理念的傳播與社區(qū)教育意義的凸顯，社區(qū)教育的輻射范圍越來(lái)越廣，由發(fā)展較快的大城市走向中小城鎮(zhèn)與農(nóng)村，同時(shí)這一時(shí)期的社區(qū)教育也不再是學(xué)校教育的補(bǔ)充，而成為教育體系中的重要組成部分。這一時(shí)期的社區(qū)教育政策非常注重社區(qū)教育的實(shí)踐探索，旨在提升社區(qū)成員素質(zhì)與推動(dòng)社會(huì)發(fā)展。以20世紀(jì)90年代初民政部下發(fā)的《關(guān)于聽(tīng)取對(duì)“社區(qū)建設(shè)”思路的意見(jiàn)的通知》為標(biāo)志，社區(qū)教育的試點(diǎn)工作正式展開(kāi)，該意見(jiàn)確立了天津市河北區(qū)與杭州市下城區(qū)為全國(guó)社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)單位。開(kāi)展社區(qū)教育試點(diǎn)工作是我國(guó)對(duì)社區(qū)教育探索的特有形式，在相關(guān)政策的指導(dǎo)下社區(qū)教育實(shí)驗(yàn)區(qū)呈現(xiàn)出由城市向區(qū)域、由區(qū)域向縣(鄉(xiāng))逐層擴(kuò)展的趨勢(shì)。隨后我國(guó)又出臺(tái)了一系列推進(jìn)社區(qū)教育試點(diǎn)工作的政策文件，例如1996年教育部制定的《全國(guó)教育事業(yè)“九五”計(jì)劃和2010年發(fā)展規(guī)劃》，其中提出要積極進(jìn)行社區(qū)教育試點(diǎn)工作，“社區(qū)教育”的概念首次出現(xiàn)在教育部的政策文本中。

綜觀探索階段的社區(qū)教育政策，可以發(fā)現(xiàn)：第一，政策覆蓋面拓寬。這一時(shí)期的社區(qū)教育政策將關(guān)注對(duì)象由青少年擴(kuò)展至社區(qū)成員，由校外德育擴(kuò)展至全民精神文明教育；第二，關(guān)注社區(qū)教育事業(yè)的發(fā)展。這一時(shí)期的社區(qū)教育政策主要聚焦于社區(qū)建設(shè)與試點(diǎn)工作的展開(kāi)，旨在通過(guò)試點(diǎn)為社區(qū)教育的科學(xué)高效發(fā)展提供經(jīng)驗(yàn)支持，具有濃厚的實(shí)踐傾向；第三，明晰了社區(qū)教育與終身教育的關(guān)系。1999年《面向21世紀(jì)教育振興行動(dòng)計(jì)劃》首次明確了社區(qū)教育與終身教育的關(guān)系，其中指出：“開(kāi)展社區(qū)教育的試驗(yàn)工作，逐步建立和完善終身教育體系，努力提高全民素質(zhì)?！边@說(shuō)明社區(qū)教育的順利開(kāi)展是終身教育體系建立和完善的條件，是終身教育實(shí)現(xiàn)的有效途徑。

3.社區(qū)教育政策發(fā)展階段(2000—2010年)

隨著人們對(duì)終身教育理念的認(rèn)可和學(xué)習(xí)型社會(huì)建設(shè)的要求，全面開(kāi)展社區(qū)教育已成當(dāng)務(wù)之急。2000年到2010年，是我國(guó)社區(qū)教育發(fā)展的試驗(yàn)推廣階段，也是我國(guó)社區(qū)教育政策的發(fā)展階段。中央與地方政府教育主管部門全面介入，社區(qū)教育工作在各地實(shí)驗(yàn)區(qū)有了統(tǒng)一部署，并經(jīng)常進(jìn)行交流互動(dòng)。2000年，教育部先后批準(zhǔn)了81個(gè)國(guó)家級(jí)社區(qū)教育實(shí)驗(yàn)區(qū)，覆蓋了全國(guó)大多數(shù)省、市、自治區(qū)和直轄市。這些實(shí)驗(yàn)區(qū)的開(kāi)展使得社區(qū)教育上升至一個(gè)新的發(fā)展高度，全國(guó)社區(qū)教育呈現(xiàn)出由點(diǎn)到面的發(fā)展，社區(qū)教育政策亦進(jìn)入一個(gè)新的發(fā)展階段。同年，民政部印發(fā)了《全國(guó)城市社區(qū)建設(shè)示范活動(dòng)指導(dǎo)綱要》，其中指明了開(kāi)展社區(qū)建設(shè)示范活動(dòng)的目標(biāo)、任務(wù)、工作原則、要求、范圍、驗(yàn)收以及確認(rèn)程序。隨后教育部于2004年印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)社區(qū)教育工作的若干意見(jiàn)》，從國(guó)家層面明確了社區(qū)教育工作的指導(dǎo)思想、原則、目標(biāo)、主要任務(wù)和保障措施，同時(shí)提出我國(guó)社區(qū)教育發(fā)展的具體意見(jiàn)。這成為中國(guó)社區(qū)教育發(fā)展的重要里程碑。

發(fā)展階段的社區(qū)教育政策具有如下特點(diǎn)：第一，政策覆蓋面更加寬泛。這一時(shí)期的社區(qū)教育政策通過(guò)推進(jìn)社區(qū)教育示范區(qū)的工作，不僅對(duì)社區(qū)教育的目標(biāo)、組織形式等進(jìn)行了規(guī)定，還對(duì)社區(qū)教育的主要任務(wù)、隊(duì)伍建設(shè)、保障措施等進(jìn)行了研究；第二，社區(qū)教育目標(biāo)得以提升。這一時(shí)期的社區(qū)教育政策致力于構(gòu)建終身教育體系和建設(shè)學(xué)習(xí)型社會(huì)。政府圍繞這一目標(biāo)，頒布了一系列政策，包括2007年教育部下發(fā)《2007年職業(yè)教育與成人教育工作要點(diǎn)》，2000年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《民政部關(guān)于在全國(guó)推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見(jiàn)》，2010年頒布的《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》等；第三，注重地域性。這一時(shí)期的社區(qū)教育政策非常關(guān)注社區(qū)教育對(duì)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用。以2009年民政部《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)和諧社區(qū)建設(shè)工作的意見(jiàn)》為例，其中指出社區(qū)教育實(shí)驗(yàn)區(qū)要以當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心，深化社區(qū)教育工作力度；第四，非常注重社區(qū)教育與其他類型教育的結(jié)合。如2006年國(guó)務(wù)院《關(guān)于解決農(nóng)民工問(wèn)題的若干意見(jiàn)》指出社區(qū)教育與農(nóng)民工教育的關(guān)系，認(rèn)為社區(qū)教育應(yīng)幫助農(nóng)民工提高生存能力。由此可見(jiàn)，社區(qū)教育政策在以上諸多方面都取得了重要的進(jìn)展。

4.社區(qū)教育政策完善階段(2011年至今)

發(fā)展階段的社區(qū)教育實(shí)驗(yàn)為社區(qū)教育的開(kāi)展積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)，也帶動(dòng)了社區(qū)教育理論研究的開(kāi)展，在理論研究與實(shí)踐探索的雙重推動(dòng)下，我國(guó)社區(qū)教育政策步入完善階段。這一階段社區(qū)教育政策最重要的任務(wù)即是推進(jìn)社區(qū)教育制度化發(fā)展，建立社區(qū)教育發(fā)展新體系。2011年國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃(2011—2015年)》政策中指出，應(yīng)健全新型社區(qū)管理和服務(wù)體系，強(qiáng)化社區(qū)服務(wù)體系和信息化建設(shè)，明確社區(qū)教育服務(wù)的目標(biāo)與內(nèi)容。同年由中國(guó)成人教育協(xié)會(huì)社區(qū)教育專業(yè)委員會(huì)下發(fā)的《全國(guó)“十二五”推進(jìn)數(shù)字化學(xué)習(xí)社區(qū)建設(shè)規(guī)劃》中明晰了新型社區(qū)——數(shù)字化學(xué)習(xí)社區(qū)的建設(shè)情況，并明確了其發(fā)展目標(biāo)。2012年《教育部關(guān)工委2012年工作要點(diǎn)》中指出了社區(qū)教育發(fā)展的新模式，即積極構(gòu)建學(xué)校、家庭和社會(huì)協(xié)作的教育網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)家庭教育和社區(qū)教育相結(jié)合的教育形式。2016年教育部等九部門《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)社區(qū)教育發(fā)展的意見(jiàn)》中指明要加強(qiáng)社區(qū)教育實(shí)驗(yàn)區(qū)、示范區(qū)建設(shè)，推進(jìn)社區(qū)教育規(guī)范化、制度化發(fā)展，明確提出到2020年時(shí)，要基本形成具有我國(guó)特色的、在社區(qū)上具有不同特點(diǎn)的、教育資源能開(kāi)放和共享的、方便社區(qū)居民的社區(qū)教育體系。

完善階段的社區(qū)教育政策呈現(xiàn)出如下特點(diǎn)：第一，注重內(nèi)部體系構(gòu)建。社區(qū)教育的發(fā)展是一項(xiàng)系統(tǒng)的工程，從指導(dǎo)思想、發(fā)展目標(biāo)、遵循原則到主要任務(wù)、保障措施等方面都需要系統(tǒng)的規(guī)劃與研究，這一時(shí)期的社區(qū)教育政策非常注重社區(qū)教育事業(yè)的規(guī)范化與制度化發(fā)展，并將其納入體系建設(shè)規(guī)劃中；第二，目標(biāo)更加完善。這一時(shí)期的社區(qū)教育目標(biāo)相較之前階段的目標(biāo)更加全面與多元，它意在實(shí)現(xiàn)社會(huì)成員自身的發(fā)展、區(qū)域經(jīng)濟(jì)的推動(dòng)及社會(huì)的穩(wěn)定和諧等三大旨?xì)w；第三，教育形式的多樣化。這一時(shí)期的社區(qū)教育在教育形式上更加完善，不僅關(guān)注社區(qū)教育與學(xué)校教育、家庭教育的結(jié)合，而且注重社區(qū)教育的信息化與網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)了線上與線下、理論與實(shí)踐的結(jié)合。

二、改革開(kāi)放四十年來(lái)社區(qū)教育政策取得的進(jìn)展及演變邏輯

社區(qū)教育政策是公共權(quán)威部門基于一定目的在全社會(huì)范圍內(nèi)分配社區(qū)教育利益的活動(dòng)。可以說(shuō)，它是協(xié)調(diào)各種互相沖突的教育利益的活動(dòng)，是負(fù)載各種利益者價(jià)值的文本，是政策“文本”與“過(guò)程”的統(tǒng)一。根據(jù)這一內(nèi)涵，有研究者提供了社區(qū)教育政策分析的一個(gè)基本理論框架，即價(jià)值分析、內(nèi)容分析與過(guò)程分析。[2]價(jià)值分析主要回答的是社區(qū)教育政策承載著的價(jià)值取向；內(nèi)容分析主要回答的是社區(qū)教育政策制定的對(duì)象和手段；過(guò)程分析則關(guān)注社區(qū)教育政策從制定到執(zhí)行的所有形式化階段。通過(guò)以上三個(gè)層面的分析，能夠使我們?nèi)嬲莆丈鐓^(qū)教育政策發(fā)展的概貌及演變邏輯。

1.以社區(qū)教育目標(biāo)轉(zhuǎn)向?yàn)橥黄瓶诘膬r(jià)值取向剖析

社區(qū)教育政策在制定過(guò)程中因不同歷史時(shí)期的情況與制定者所關(guān)注目標(biāo)的差異，致使不同歷史時(shí)期社區(qū)教育政策體現(xiàn)出不同的價(jià)值取向。同時(shí)，基于選擇的受限以及資源的有限等因素，人們不可能要求同時(shí)實(shí)現(xiàn)所有的價(jià)值，因此不同歷史時(shí)期的社區(qū)教育政策都印刻著它們時(shí)代的痕跡。通過(guò)分析不同歷史階段社區(qū)教育政策所承載的價(jià)值取向，能夠?yàn)槲覈?guó)社區(qū)教育政策的完善以及未來(lái)在修訂政策時(shí)如何平衡各價(jià)值取向間的關(guān)系提供經(jīng)驗(yàn)。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)社區(qū)教育政策發(fā)生了由社會(huì)發(fā)展為本到以人為本的轉(zhuǎn)變，由注重培養(yǎng)知識(shí)技能到滿足精神生活價(jià)值的轉(zhuǎn)變。這樣的轉(zhuǎn)變并不意味著目前我國(guó)社區(qū)教育政策不注重社會(huì)的發(fā)展與知識(shí)技能的培養(yǎng)，而是反映出我國(guó)社區(qū)教育政策在發(fā)展的過(guò)程中，逐漸意識(shí)到人的價(jià)值與精神價(jià)值的重要性，將以人為本與精神滿足作為目前我國(guó)社區(qū)教育政策發(fā)展的重中之重，當(dāng)然推動(dòng)社會(huì)發(fā)展與注重知識(shí)技能依然是我國(guó)社區(qū)教育政策兼顧的價(jià)值取向。

(1)從以社會(huì)發(fā)展為本到以人為本

一是關(guān)注社會(huì)發(fā)展階段(1985—21世紀(jì)初)。改革開(kāi)放至21世紀(jì)初期，我國(guó)社區(qū)教育政策的價(jià)值取向都是為社會(huì)發(fā)展服務(wù)的。從社區(qū)教育政策的文本中，我們能夠經(jīng)?？吹健巴ㄟ^(guò)開(kāi)展社區(qū)教育，推進(jìn)城市教育綜合改革，推動(dòng)學(xué)習(xí)型社會(huì)建設(shè)”等類似表述，這些表述背后所蘊(yùn)含的基本要義是將社區(qū)教育看作一種工具，一種推動(dòng)社會(huì)發(fā)展的工具，而較少考慮社會(huì)個(gè)體的需求與興趣。

二是以人為本階段(21世紀(jì)初至今)。隨著社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步、個(gè)體民主意識(shí)的覺(jué)醒，國(guó)家更加關(guān)注人民群眾的需要，旨在發(fā)揮社區(qū)教育的公平正義功能，使每個(gè)人都能接受到適合自己的教育，教育內(nèi)容完全因居民的需求而異。[3]2005年國(guó)務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》中，明確指出要大力發(fā)展社區(qū)教育，以滿足人民群眾多樣化的學(xué)習(xí)需求；2006年在解決農(nóng)民工問(wèn)題的政策文本中，將社區(qū)教育作為保障農(nóng)民工子女平等接受教育的重要手段。除了解決農(nóng)民工子女受教育問(wèn)題，還對(duì)下崗人員、老年人員、家庭主婦等人群的受教育問(wèn)題給予關(guān)注，由此可知，我國(guó)的社區(qū)教育政策正努力關(guān)注受教育個(gè)體的發(fā)展，在目前階段尤為關(guān)注社會(huì)中弱勢(shì)群體的受教育問(wèn)題。

(2)從注重知識(shí)技能培養(yǎng)到滿足精神生活價(jià)值

一是注重知識(shí)技能培養(yǎng)階段(1985—21世紀(jì)初)。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整以及生產(chǎn)、生活方式的升級(jí)換代，既催生出新的產(chǎn)業(yè)、行業(yè)，也衍生出一批轉(zhuǎn)崗人員、下崗人員等。因此，待業(yè)人員的培訓(xùn)、下崗人員子女的受教育問(wèn)題等就成為社區(qū)教育的重要內(nèi)容，如何提升他們的生存就業(yè)技能，使之能在社會(huì)生活中立足，這成為社區(qū)教育面臨的重要問(wèn)題，也成為社區(qū)教育政策重點(diǎn)關(guān)注的內(nèi)容。例如2004年國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)教育部《2003—2007年教育振興行動(dòng)計(jì)劃》，其中指出，要大力發(fā)展多樣化的成人教育和繼續(xù)教育，以更新知識(shí)和提高技能為重點(diǎn)，積極推進(jìn)社區(qū)教育。

二是滿足精神生活階段(21世紀(jì)初至今)。隨著我國(guó)城鄉(xiāng)居民物質(zhì)生活條件的改善，他們對(duì)精神生活的要求愈來(lái)愈高[4]，期盼著自己的精神生活能夠充實(shí)富足，能與周圍的人群建立一種融洽和諧的人際關(guān)系，能夠在生活的基礎(chǔ)上享受生活。而社區(qū)教育所具有的功能與屬性既能滿足社區(qū)居民提升自身精神文化生活的需求，又能推動(dòng)社區(qū)乃至社會(huì)的穩(wěn)定。在這一階段，社區(qū)教育政策積極地通過(guò)推動(dòng)學(xué)習(xí)型社會(huì)建設(shè)與終身教育體系構(gòu)建，來(lái)滿足社區(qū)居民對(duì)精神生活的追求。同時(shí)在社區(qū)教育政策文本中非常關(guān)注對(duì)社區(qū)居民實(shí)施合適、適時(shí)的教育，這說(shuō)明社區(qū)教育關(guān)注每一個(gè)個(gè)體的受教育需求，不只是弱勢(shì)群體的教育需求，還包括社會(huì)上生活水平和文化素質(zhì)較高人群的發(fā)展需求。

2.以利益主體轉(zhuǎn)變?yōu)樽ナ值纳鐓^(qū)教育政策內(nèi)容分析

社區(qū)教育政策是各團(tuán)體之間為爭(zhēng)取自身利益而互相競(jìng)爭(zhēng)并達(dá)成妥協(xié)的一種平衡的結(jié)果。[5]社區(qū)教育政策文本中能夠體現(xiàn)出政策的優(yōu)勢(shì)利益主體，以利益主體的轉(zhuǎn)變?yōu)樽ナ謱?duì)社區(qū)教育政策進(jìn)行內(nèi)容分析，能夠挖掘出社區(qū)教育政策未來(lái)的發(fā)展旨?xì)w。改革開(kāi)放以來(lái)，社區(qū)教育利益主體的轉(zhuǎn)變經(jīng)歷了由國(guó)家利益主體向地方利益、集體利益主體轉(zhuǎn)向，再到個(gè)人利益主體轉(zhuǎn)向的過(guò)程。

(1)以安定團(tuán)結(jié)為中心的國(guó)家利益主體階段(1985—20世紀(jì)90年代初)

在改革開(kāi)放初期，我國(guó)處于舊的管理體制與教育體制還未完全革新、新的體制也未完全建立的境況下，人們面對(duì)新舊兩種體制交替，思想觀念極易受不良影響而發(fā)生偏差，尤其是對(duì)于心智并不健全的青少年而言，正是為了防治、解決學(xué)校青少年的思想問(wèn)題，社區(qū)教育政策開(kāi)始勃興。無(wú)論是《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》，還是《中共中央關(guān)于改革和加強(qiáng)中小學(xué)德育工作的通知》政策文本，這一時(shí)期的社區(qū)教育政策歸根結(jié)底都是從國(guó)家整體的利益出發(fā)，通過(guò)推進(jìn)青少年的德育教育來(lái)實(shí)現(xiàn)整個(gè)社會(huì)的安定。

(2)以地方利益和集體利益為主的階段(20世紀(jì)90年代)

隨著單位制的瓦解、戶籍制度的改革以及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，大量的勞動(dòng)者從農(nóng)村涌入了城市，人口大規(guī)模的流動(dòng)既解決了農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的問(wèn)題、擴(kuò)大了市場(chǎng)消費(fèi)、促進(jìn)了城市建設(shè)等，也導(dǎo)致了城市秩序混亂、下崗工人激增以及農(nóng)民工子女上學(xué)等問(wèn)題。為了治理這些社會(huì)問(wèn)題，國(guó)家將社區(qū)建設(shè)與城市的改革和發(fā)展聯(lián)系起來(lái)，同時(shí)將社區(qū)建設(shè)的職責(zé)下放至地方。從《關(guān)于聽(tīng)取對(duì)“社區(qū)建設(shè)”思路的意見(jiàn)的通知》《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》以及《全國(guó)教育事業(yè)“九五”計(jì)劃和2010年發(fā)展規(guī)劃》等政策文本中能夠看出，國(guó)家將社區(qū)教育與鞏固基層政權(quán)、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、推進(jìn)城市改革和發(fā)展聯(lián)系起來(lái)。因此，這一時(shí)期的社區(qū)教育政策由以國(guó)家安定為主的國(guó)家利益主體轉(zhuǎn)向以發(fā)展地方特色為主的地方利益主體，地方政府的權(quán)力開(kāi)始擴(kuò)大、主體地位突顯，社區(qū)教育政策呈現(xiàn)出注重地方特色與實(shí)際的特點(diǎn)。

(3)以個(gè)人利益主體為主的階段(21世紀(jì)初至今)

進(jìn)入21世紀(jì)，隨著高齡化、都市化、信息化的發(fā)展，社會(huì)又出現(xiàn)了新的問(wèn)題，如何解決老年人的受教育問(wèn)題、如何實(shí)現(xiàn)教育信息的快速傳遞、如何滿足社會(huì)每一位成員的受教育需求等都成為我們面臨的挑戰(zhàn)，社區(qū)教育的公平與正義成為當(dāng)前社會(huì)最為關(guān)注的話題。為了保證每一位社會(huì)成員受到公平公正的對(duì)待，社區(qū)教育的一系列政策也都呈現(xiàn)出關(guān)注個(gè)人利益的特點(diǎn)。2002年的十六大報(bào)告強(qiáng)調(diào)要促進(jìn)人的全面發(fā)展，2004年教育部《關(guān)于推進(jìn)社區(qū)教育工作的若干意見(jiàn)》指出要“面向社區(qū)居民開(kāi)展內(nèi)容豐富、靈活多樣的教育培訓(xùn)活動(dòng)，提供全員、全程、全面的教育服務(wù)，努力滿足社區(qū)建設(shè)和社區(qū)居民的要求”等。由此可見(jiàn)，以人為本是我國(guó)社區(qū)教育政策可持續(xù)發(fā)展的旨?xì)w，也是社區(qū)教育發(fā)展的不竭動(dòng)力，只有真正關(guān)注每一位參與社區(qū)教育的利益主體，讓他們從中享受到社區(qū)教育為其帶來(lái)的福祉，那么社區(qū)教育事業(yè)才能蓬勃發(fā)展。

3.以制度規(guī)范為著力點(diǎn)的社區(qū)教育政策實(shí)施的過(guò)程保障解析

社區(qū)教育政策實(shí)施的過(guò)程保障是指通過(guò)一定的細(xì)則和要求來(lái)使社區(qū)教育政策得到貫徹落實(shí)，強(qiáng)調(diào)的是社區(qū)教育政策的執(zhí)行過(guò)程，是對(duì)整個(gè)社區(qū)教育政策執(zhí)行或?qū)嵤┻^(guò)程中各種變量以及它們之間相互關(guān)系的認(rèn)識(shí)和控制。為了使社區(qū)教育政策得以更好地貫徹和落實(shí)，國(guó)家制定了相應(yīng)的保障措施來(lái)促進(jìn)政策的執(zhí)行。

(1)社區(qū)教育協(xié)同管理體制

就管理體制而言，在社區(qū)教育的相關(guān)政策中，目前正在積極推動(dòng)形成“由黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府統(tǒng)籌、教育部門主管、相關(guān)部門配合、社會(huì)積極支持、社區(qū)自主活動(dòng)、市場(chǎng)有效介入、群眾廣泛參與”的社區(qū)教育協(xié)同治理的體制和運(yùn)行機(jī)制。由此可知，社區(qū)教育涉及的利益主體眾多，既包括各政府相關(guān)部門，也包括社會(huì)眾多組織機(jī)構(gòu)與個(gè)體成員。為了更好地推動(dòng)社區(qū)教育發(fā)展，必須推行由上至下與由下至上相結(jié)合的管理體制。政府部門是推動(dòng)社區(qū)教育政策與事業(yè)發(fā)展最主要的機(jī)構(gòu)，如何對(duì)與社區(qū)教育相關(guān)的不同部門進(jìn)行統(tǒng)籌管理，使其系統(tǒng)準(zhǔn)確地協(xié)調(diào)社區(qū)教育的相關(guān)事宜，是社區(qū)教育協(xié)同管理體制中需解決的重要問(wèn)題。

(2)社區(qū)教育多渠道經(jīng)費(fèi)籌措機(jī)制

就經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制而言，現(xiàn)有社區(qū)教育政策旨在建立健全政府投入、社會(huì)捐贈(zèng)、學(xué)習(xí)者合理分擔(dān)等多種渠道的籌措機(jī)制，以加大對(duì)社區(qū)教育的支持力度。對(duì)具有較大作用效力的政府而言，可通過(guò)購(gòu)買、項(xiàng)目外包與委托管理等形式，吸引行業(yè)性、專業(yè)性的社會(huì)組織以及民辦社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)參與社區(qū)教育；鼓勵(lì)社會(huì)資本通過(guò)興辦實(shí)體、資助項(xiàng)目、贊助活動(dòng)、提供設(shè)施、設(shè)立社區(qū)教育基金等方式支持社區(qū)教育發(fā)展；鼓勵(lì)自然人、法人或其他組織捐助社區(qū)教育或舉辦社區(qū)教育機(jī)構(gòu)，并依法享受有關(guān)政策優(yōu)惠。

(3)社區(qū)教育多元評(píng)價(jià)反饋機(jī)制

隨著社區(qū)教育政策的不斷發(fā)展與完善，社區(qū)教育政策文本中開(kāi)始日益重視社區(qū)教育實(shí)踐后的質(zhì)量評(píng)估問(wèn)題。根據(jù)社區(qū)教育政策的文本可知，政府當(dāng)前主要通過(guò)以下方式進(jìn)行社區(qū)教育質(zhì)量評(píng)估：通過(guò)制訂科學(xué)、合理的社區(qū)教育評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，建立和完善社區(qū)教育統(tǒng)計(jì)制度，加強(qiáng)對(duì)社區(qū)教育發(fā)展?fàn)顩r基本信息的收集和分析；逐步完善社區(qū)教育實(shí)驗(yàn)區(qū)、示范區(qū)進(jìn)入和退出的動(dòng)態(tài)管理機(jī)制；建立社會(huì)第三方對(duì)社區(qū)教育發(fā)展的評(píng)價(jià)與反饋機(jī)制，定期開(kāi)展社區(qū)居民對(duì)社區(qū)教育滿意度的測(cè)評(píng)。

三、對(duì)今后我國(guó)社區(qū)教育發(fā)展政策的展望

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)社區(qū)教育事業(yè)在政策的推動(dòng)下獲得了較大程度的發(fā)展，無(wú)論是政策目標(biāo)與內(nèi)容方面，還是政策制定和實(shí)施過(guò)程方面都在逐步完善中，但通過(guò)對(duì)社區(qū)教育政策進(jìn)展與演變邏輯的分析后可知，其在一些方面仍存在完善的空間。我們有必要在明晰這些不完善之處的基礎(chǔ)上，把握社區(qū)教育政策發(fā)展的趨勢(shì)，為今后社區(qū)教育的發(fā)展指明與引領(lǐng)方向。

1.社區(qū)教育政策的價(jià)值取向應(yīng)多元化

伴隨著改革開(kāi)放四十年來(lái)我國(guó)社會(huì)的發(fā)展，社區(qū)教育政策的價(jià)值取向在不斷地進(jìn)行著調(diào)整，但無(wú)論如何調(diào)整，理想的社區(qū)教育政策價(jià)值取向應(yīng)追求多元化，應(yīng)努力兼顧各類利益主體訴求的普遍性和特殊性。未來(lái)我國(guó)社區(qū)教育價(jià)值取向的理想狀態(tài)為：推動(dòng)社會(huì)發(fā)展與實(shí)現(xiàn)個(gè)人價(jià)值共存，培養(yǎng)知識(shí)技能與滿足精神生活共存，效率與平等共存等。

(1)推動(dòng)社會(huì)發(fā)展與實(shí)現(xiàn)個(gè)人價(jià)值共存

社會(huì)的發(fā)展與個(gè)人價(jià)值的實(shí)現(xiàn)應(yīng)該是共存的，兩者不是非此即彼的關(guān)系，它們統(tǒng)合于社區(qū)教育之中。社區(qū)教育既是一種面向全員的教育類型，又是實(shí)現(xiàn)終身教育的平臺(tái)與途徑。社會(huì)成員的構(gòu)成復(fù)雜多元，他們對(duì)社區(qū)教育的需求也呈現(xiàn)多樣化的狀態(tài)，有的下崗成員需要再就業(yè)的教育，有的老年成員需要閑暇的娛樂(lè)教育，有的青少年需要知識(shí)技能教育，有的高級(jí)知識(shí)分子需要更專業(yè)化的教育。社區(qū)教育通過(guò)滿足他們多樣化的教育需求，能夠提升他們的工作能力與文化素養(yǎng)，進(jìn)而推動(dòng)社會(huì)的發(fā)展與和諧。社會(huì)的發(fā)展與和諧又能夠?yàn)闈M足社會(huì)成員的受教育需求、提升他們的工作技能與精神品質(zhì)提供強(qiáng)大的物質(zhì)基礎(chǔ)，兩者相輔相成，互相促進(jìn)。

(2)培養(yǎng)知識(shí)技能與滿足精神生活共存

在當(dāng)前貧富差距較大的社會(huì)背景下，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平與正義，為不同人群提供適合自身需求的教育已成為當(dāng)務(wù)之急。社區(qū)教育是在社區(qū)中的教育，是面向全體成員的教育，是為了社區(qū)的教育。[6]在社區(qū)中每一類群體都有不同的社區(qū)教育需求，在職人群需要崗位培訓(xùn)，失業(yè)人群需要再就業(yè)培訓(xùn)，休閑人群需要娛樂(lè)指導(dǎo)。為了滿足他們的差異化需求，也為了實(shí)現(xiàn)社區(qū)教育的公平屬性，社區(qū)教育政策既應(yīng)關(guān)注人們知識(shí)技能的提高，也應(yīng)注重人們精神生活的愉悅。

(3)效率與平等共存

通過(guò)對(duì)社區(qū)教育政策文本的分析可知，目前我國(guó)社區(qū)教育政策非常關(guān)注平等的價(jià)值取向。它一方面倡導(dǎo)全民參與社區(qū)教育活動(dòng)，另一方面為社區(qū)下崗人員及其子女提供再就業(yè)與受教育的機(jī)會(huì)，這在一定程度上體現(xiàn)了社區(qū)教育的公平屬性。但就國(guó)家整個(gè)社區(qū)教育發(fā)展?fàn)顩r來(lái)講，在發(fā)達(dá)地區(qū)以及沿海地區(qū)開(kāi)展社區(qū)教育實(shí)驗(yàn)區(qū)和示范區(qū)的政策，卻又為新的不平衡埋下了伏筆，因?yàn)槿绾螌?shí)驗(yàn)區(qū)與示范區(qū)的經(jīng)驗(yàn)推廣至其他地區(qū)，其是否具有推廣性等都是社區(qū)教育政策制定時(shí)需廣泛關(guān)注的問(wèn)題。如何在提高效率的前提下突出公平的屬性是我國(guó)社區(qū)教育政策應(yīng)堅(jiān)持的價(jià)值取向。

2.社區(qū)教育政策的內(nèi)容應(yīng)體系化

盡管我國(guó)社區(qū)教育政策在指導(dǎo)思想、發(fā)展目標(biāo)、遵循原則、主要任務(wù)、保障措施等內(nèi)部體系方面都逐步得以完善，但其在法律法規(guī)方面仍存在缺位的狀況，與其他相關(guān)教育類型的關(guān)系也仍不明晰。社區(qū)教育政策內(nèi)容體系化必須加快立法，不斷完善我國(guó)社區(qū)教育法律法規(guī)，明晰與其他各類相關(guān)教育類型的關(guān)系。

(1)完善社區(qū)教育法律法規(guī)

依據(jù)法律效力的高低，可將我國(guó)的法律層次分為法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)、自治條例與單行條例五類。就我國(guó)社區(qū)教育目前的立法狀況看，還沒(méi)有一部真正意義上的社區(qū)教育法律法規(guī)，有的只是民政部、教育部等部門的部門規(guī)章。這些部門規(guī)章屬于教育政策，它們與法律法規(guī)在法律效力方面相差甚遠(yuǎn)。由此可見(jiàn)，我國(guó)社區(qū)教育在最具法律效力的法律與行政法規(guī)兩個(gè)層面還處于缺失狀態(tài)，完善社區(qū)教育法律法規(guī)、形成完整的社區(qū)教育體系，是社區(qū)教育政策面臨的首要問(wèn)題。

從國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，社區(qū)教育的成功離不開(kāi)完備的法律法規(guī)體系，例如美國(guó)于1974年制定了《社區(qū)學(xué)校發(fā)展法》確保了社區(qū)、學(xué)校對(duì)教育的重視；1976年頒布的《終身學(xué)習(xí)法》確立了終身學(xué)習(xí)的法律地位。這說(shuō)明建立法律法規(guī)體系對(duì)社區(qū)教育發(fā)展的重要性，但當(dāng)前我國(guó)是否具備了社區(qū)教育法律法規(guī)的立法條件，仍有待考察和商榷。不過(guò)爭(zhēng)取使其及早進(jìn)入立法程序，完成法律法規(guī)的起草工作，從法律層面明確社區(qū)教育的相關(guān)問(wèn)題(包括地位、職責(zé)、經(jīng)費(fèi)、制度等)，是推動(dòng)社區(qū)教育平穩(wěn)發(fā)展、構(gòu)建學(xué)習(xí)型社會(huì)的重要途徑。

(2)明晰與其他各類相關(guān)教育類型的關(guān)系

就我國(guó)目前的社區(qū)教育而言，它與職業(yè)教育、繼續(xù)教育、成人教育的歸屬比較混亂，社區(qū)研究者、實(shí)踐工作者對(duì)這些教育類型以及它們所承擔(dān)的任務(wù)易于混淆。為了使社區(qū)教育與其他的教育類型共同促進(jìn)社會(huì)成員素質(zhì)的提升與國(guó)家的繁榮穩(wěn)定，在社區(qū)教育政策制定過(guò)程中必須首先將社區(qū)教育納入社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃中，并明晰社區(qū)教育與各類相關(guān)教育類型的關(guān)系及其各自的職責(zé)。筆者認(rèn)為，學(xué)校教育與學(xué)校后的繼續(xù)教育是終身教育體系的兩大支柱，成人教育、職業(yè)教育與社區(qū)教育應(yīng)納入繼續(xù)教育的范疇。

3.社區(qū)教育政策的保障措施應(yīng)完善化

目前，我國(guó)雖已出臺(tái)了一系列的社區(qū)教育政策文本，但其在實(shí)踐中運(yùn)用失調(diào)已成為阻礙社區(qū)教育發(fā)展的重要問(wèn)題[7]，這與我國(guó)社區(qū)教育政策落實(shí)主體的權(quán)責(zé)息息相關(guān)，也與社區(qū)教育政策的制定和實(shí)施密切相連。為了保障社區(qū)教育政策高效地落實(shí)到實(shí)踐中，必須明晰相關(guān)利益主體的職責(zé)，改進(jìn)社區(qū)教育政策的制定和實(shí)施環(huán)節(jié)，保障社區(qū)教育的順利開(kāi)展。

(1)明晰相關(guān)利益主體的職責(zé)

我國(guó)社區(qū)教育政策文本中規(guī)定了社區(qū)教育要形成“黨和政府的推動(dòng)力、市場(chǎng)運(yùn)作力、社會(huì)參與力、社區(qū)自治力和社區(qū)民眾主體力”的運(yùn)作機(jī)制，但對(duì)于它們的權(quán)責(zé)卻未做清晰的界定，這樣使得實(shí)踐中出現(xiàn)五龍治水的現(xiàn)象，政策的有效性大打折扣。為了解決這一問(wèn)題，在社區(qū)教育政策制定時(shí)，應(yīng)清晰地指明相關(guān)利益主體的職責(zé)。政府與社區(qū)居民是社區(qū)教育中最重要的利益者，正確處理兩者的關(guān)系，是實(shí)現(xiàn)社區(qū)教育順利發(fā)展的前提。站在政策制定者的視角，一方面要積極轉(zhuǎn)變政府的職能，使其為社區(qū)教育的發(fā)展提供保障。[8]具體而言，政府可將原先負(fù)有社區(qū)教育管理權(quán)的不同部門優(yōu)化組合，從各自為政中解脫出來(lái)，形成可以統(tǒng)籌社區(qū)內(nèi)教育事務(wù)的新管理機(jī)制；放手培育社會(huì)各類中介組織、評(píng)估機(jī)構(gòu)、辦學(xué)機(jī)構(gòu)，鼓勵(lì)各類社區(qū)教育組織按照市場(chǎng)法則獨(dú)立辦學(xué)等；另一方面應(yīng)鼓勵(lì)社區(qū)居民自發(fā)地開(kāi)展社區(qū)教育活動(dòng)。[9]

(2)改進(jìn)社區(qū)教育政策的制定和實(shí)施環(huán)節(jié)

社區(qū)教育政策的制定是實(shí)施的前提和根源，實(shí)施是制定的延續(xù)和檢驗(yàn)。如果不能制定出臺(tái)正確的社區(qū)教育政策，那么其實(shí)施必然會(huì)停滯不前；沒(méi)有實(shí)施作為政策的后續(xù)推進(jìn)，制定亦將毫無(wú)意義。社區(qū)教育政策的制定和實(shí)施歸根結(jié)底是組織行為，只有擁有合理健全的社區(qū)教育政策制定機(jī)構(gòu)，才能保證社區(qū)教育政策制定的合理與實(shí)施的順利。為此，有必要建立審查社區(qū)教育政策制定和監(jiān)督社區(qū)教育政策實(shí)施的職能部門。具體而言，第一，設(shè)立健全的社區(qū)教育法律法規(guī)及政策的制定機(jī)構(gòu)，其構(gòu)成人員需考慮按一定比例納入各類利益相關(guān)者；第二，用制定的社區(qū)教育法律法規(guī)或政策指導(dǎo)社區(qū)教育實(shí)踐；第三，密切監(jiān)督社區(qū)教育政策的實(shí)施狀況。