近年來，一些開發(fā)區(qū)先行先試設(shè)立了人大機構(gòu)，但由于現(xiàn)行法律對開發(fā)區(qū)人大機構(gòu)沒有作出明確規(guī)定，各地開發(fā)區(qū)人大機構(gòu)對“干什么”“怎么干”理解差異性大、隨意性強，影響了開發(fā)區(qū)人大機構(gòu)工作的正常開展和功能的有效發(fā)揮。本刊特邀相關(guān)專家對加強開發(fā)區(qū)人大工作和建設(shè)提出構(gòu)想。

開發(fā)區(qū)人大機構(gòu)運行模式各異

近年來，全國一些發(fā)展比較成熟的開發(fā)區(qū)積極探索實踐，相繼建立了人大機構(gòu)，這些機構(gòu)的現(xiàn)狀如何？

目前，我國各地開發(fā)區(qū)的模式和體量參差不齊，人大機構(gòu)的設(shè)置方式和稱謂也不一致，主要是這樣兩種：一種是由設(shè)立開發(fā)區(qū)的政府一級人大常委會派駐成立開發(fā)區(qū)（或新區(qū)、管理區(qū)）工作機構(gòu)，或稱為工作委員會，或稱為人大（代表）工作聯(lián)絡(luò)處；另一種是在開發(fā)區(qū)黨工委下成立臨時性的工作協(xié)調(diào)機構(gòu)，多稱為人大工作室或人大聯(lián)絡(luò)處。

開發(fā)區(qū)人大機構(gòu)如何履職？

主要有三種運行模式。一是全權(quán)履職型。一些開發(fā)區(qū)人大機構(gòu)積極探索，大膽實踐，創(chuàng)新成立議事機構(gòu)，召開開發(fā)區(qū)“人代會”，推進開發(fā)區(qū)人大工作開展。比如，河南省洛陽高新區(qū)人大工作機構(gòu)自2005年設(shè)立以來，按照市人大常委會的授權(quán)，在區(qū)黨工委的支持下，每年都組織駐區(qū)的各級人大代表和政協(xié)委員召開高新區(qū)人大、政協(xié)聯(lián)席會議（2016年會議名稱改為“人大代表政協(xié)委員全體會議”），聽取審議《管委會工作報告》《財政預(yù)算執(zhí)行情況和財政預(yù)算（草案）的報告》《人大工委工作報告》等7個工作報告，并對每個報告進行表決，形成會議決議，相當(dāng)于“履行人民代表大會職責(zé)”。

二是受托協(xié)助型。一些派駐的人大常委會建立規(guī)范化授權(quán)制度，賦予開發(fā)區(qū)人大機構(gòu)一定的工作職責(zé)。開發(fā)區(qū)人大工作機構(gòu)定期召開議事會議或工作會議，研究某一階段開發(fā)區(qū)人大工作，確定監(jiān)督重點和代表活動內(nèi)容。比如，遼寧省阜新高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)于2015年3月成立開發(fā)區(qū)人大工委，作為市人大常委會派駐工作機構(gòu)，由市人大常委會和高新區(qū)黨工委雙重領(lǐng)導(dǎo)，其主要職責(zé)之一是受市人大常委會委托，組織開發(fā)區(qū)人大代表在開發(fā)區(qū)內(nèi)，對有關(guān)工作進行視察或?qū)ｎ}調(diào)查研究，具體組織實施市人大常委會在開發(fā)區(qū)開展的執(zhí)法檢查工作等。

三是聯(lián)絡(luò)服務(wù)型。一些開發(fā)區(qū)人大機構(gòu)突出代表工作，工作主要是聯(lián)系代表，組織代表活動，為代表履職提供服務(wù)和保障。比如，2010年成立的遼寧省本溪市高新區(qū)人大工委堅持把代表工作作為重要依托和關(guān)鍵抓手，把代表工作貫穿于高新區(qū)人大工作全過程，主要工作是開展代表培訓(xùn)、跟蹤督辦代表建議、監(jiān)督代表履職、搭建代表履職平臺。

明確開發(fā)區(qū)人大機構(gòu)的定位和職能

設(shè)立開發(fā)區(qū)人大機構(gòu)的主要依據(jù)是什么？

現(xiàn)行地方組織法第三十五條第一款“常務(wù)委員會根據(jù)工作需要，設(shè)立辦事機構(gòu)和其他工作機構(gòu)”是目前設(shè)立開發(fā)區(qū)人大機構(gòu)的主要依據(jù)，但由于該法律沒有對開發(fā)區(qū)人大機構(gòu)工作和建設(shè)作出具體規(guī)定，同時也缺少專門的法律法規(guī)作為基礎(chǔ)，導(dǎo)致開發(fā)區(qū)人大機構(gòu)定位不明、職責(zé)模糊，開展工作不能理直氣壯，職能行使無所適從，一些開發(fā)區(qū)人大機構(gòu)甚至只滿足于上傳下達，很少組織開展活動。

那在您看來，開發(fā)區(qū)人大機構(gòu)該如何定位？

原全國人大常委會法制工作委員會主任李適時主編的《地方組織法、選舉法、代表法導(dǎo)讀與釋義》明確人大常委會辦事機構(gòu)和工作機構(gòu)“是為人大及其常委會、各專門委員會、常委會組成人員及人大代表行使職權(quán)、履行義務(wù)、發(fā)揮作用提供服務(wù)的”。其具體職責(zé)是：作為集體參謀助手，為人大及其常委會的立法決策提供服務(wù)；為本級人大會議、常委會會議、主任會議、專門委員會會議服務(wù)；為日常工作服務(wù)；提供研究、咨詢服務(wù)；提供后勤服務(wù)。關(guān)于地區(qū)人大工作機構(gòu)，該書明確“該機構(gòu)不擁有實體權(quán)力，更不能等同于人大常委會”，“省、自治區(qū)人大常委會交地區(qū)人大工作機構(gòu)辦理的事項，只能是屬于工作機構(gòu)職責(zé)的事項，不能將屬于省、自治區(qū)人大及其常委會職權(quán)范圍內(nèi)的事項交給地區(qū)人大工作機構(gòu)行使”。上一級人大常委會雖然可以在某區(qū)域內(nèi)設(shè)立工作機構(gòu)，但這個工作機構(gòu)不是地方國家權(quán)力機關(guān)，其只具備工作職責(zé)而不具有法定的作為地方國家權(quán)力機關(guān)的職權(quán)，哪怕授權(quán)也不行。

由此，開發(fā)區(qū)人大機構(gòu)在性質(zhì)定位上，應(yīng)屬于設(shè)立開發(fā)區(qū)的政府一級人大常委會在開發(fā)區(qū)的工作機構(gòu)，而不是隸屬開發(fā)區(qū)黨工委的工作協(xié)調(diào)機構(gòu)。開發(fā)區(qū)人大機構(gòu)不是一級常委會，不是依法履職的主體，不能承擔(dān)應(yīng)屬于常委會職權(quán)的事項，如開展執(zhí)法檢查、聽取和審議專項工作報告、審查和批準財政預(yù)算和決算等等。

這一點是不能逾越的法律底線。開發(fā)區(qū)人大機構(gòu)與人大常委會其他工作機構(gòu)一樣，都是為人大常委會行使職權(quán)提供工作服務(wù)，只是在機構(gòu)設(shè)置、工作方式和職責(zé)任務(wù)上有所不同，它指定了負責(zé)區(qū)域和工作范圍，工作內(nèi)容相對寬泛。

□那么開發(fā)區(qū)人大機構(gòu)可以履行哪些職權(quán)？

2015年修改的地方組織法在第五十三條增加一款規(guī)定“市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市的人大常委會可以在街道設(shè)立工作機構(gòu)”，并為“街道人大工作機構(gòu)”進行職能定位，即“負責(zé)聯(lián)系街道轄區(qū)內(nèi)的人大代表，組織代表開展活動，反映代表和群眾的建議、批評和意見，辦理常委會交辦的監(jiān)督、選舉以及其他工作，并向常委會報告工作”。這一規(guī)定為同為“工作機構(gòu)”的開發(fā)區(qū)人大機構(gòu)的職能定位提供了參考依據(jù)。

我認為，開發(fā)區(qū)人大機構(gòu)在職能定位上，主要是履行監(jiān)督、組織代表履職、民意收集和反映等工作，這三項工作相輔相成，有機統(tǒng)一，缺一不可。

□開發(fā)區(qū)人大機構(gòu)沒有法定的監(jiān)督權(quán)，對于履行監(jiān)督的職能該如何理解？

開發(fā)區(qū)人大機構(gòu)沒有法定的監(jiān)督職權(quán)，但并不意味開發(fā)區(qū)人大機構(gòu)沒有監(jiān)督工作可做。

根據(jù)監(jiān)督法的有關(guān)規(guī)定，開發(fā)區(qū)人大機構(gòu)應(yīng)按照常委會的部署安排，應(yīng)常委會之令行協(xié)助之責(zé)，上下聯(lián)動，在常委會組織開展執(zhí)法檢查、工作評議、視察調(diào)研等活動時，組織轄區(qū)內(nèi)人大代表開展相應(yīng)的活動，提出有關(guān)意見建議，同時積極向人大常委會提出監(jiān)督議題和工作建議。根據(jù)代表法的有關(guān)規(guī)定，開發(fā)區(qū)人大機構(gòu)應(yīng)充分發(fā)揮代表的主體作用，借代表之力施監(jiān)督之效，閉會期間組織代表對開發(fā)區(qū)管委會和上級派駐機構(gòu)執(zhí)行憲法、法律法規(guī)和上級人大及其常委會決議、決定情況，以及開展重要工作的情況進行視察和評議，提出建議意見。

□開發(fā)區(qū)人大機構(gòu)沒有本級人大代表，如何做好代表工作？

開發(fā)區(qū)人大機構(gòu)要通過建立代表小組，將開發(fā)區(qū)選區(qū)選出的上一級人大代表和在開發(fā)區(qū)轄區(qū)的其他人大代表聯(lián)系和組織起來，以代表小組活動為平臺，組織代表開展閉會期間的學(xué)習(xí)培訓(xùn)和履職活動，推動代表聯(lián)系選民，指導(dǎo)代表自覺接受群眾監(jiān)督。

提升開發(fā)區(qū)人大工作水平

□當(dāng)前，隨著改革開放的深入和開發(fā)區(qū)面積的不斷擴展，開發(fā)區(qū)的功能呈現(xiàn)出由單一工業(yè)化的經(jīng)濟功能區(qū)向多功能新城區(qū)發(fā)展的趨勢。開發(fā)區(qū)人大機構(gòu)該如何應(yīng)對？

加強開發(fā)區(qū)人大機構(gòu)工作和建設(shè)，提升開發(fā)區(qū)人大工作水平十分緊迫和重要。

一是建立健全制度，規(guī)范和推進開發(fā)區(qū)人大工作。開發(fā)區(qū)人大工作屬于新生事物，從全國人大到省人大，至今沒有關(guān)于開發(fā)區(qū)人大工作方面的立法，立法工作明顯滯后于工作實踐。開發(fā)區(qū)人大工作機構(gòu)建立后，機構(gòu)如何運作，工作如何開展，職能如何發(fā)揮，需要加快立法工作，規(guī)范、指導(dǎo)和推進各級開發(fā)區(qū)人大工作。在國家尚未修改法律或制定開發(fā)區(qū)條例之前，我建議，有條件的省、設(shè)區(qū)的市人大可以考慮出臺地方性法規(guī)，明確開發(fā)區(qū)人大機構(gòu)的性質(zhì)、地位、領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系、組織機構(gòu)、工作職責(zé)、議事規(guī)則。明確開發(fā)區(qū)人大工作機構(gòu)主任、副主任及辦公室的具體職責(zé)，做到定崗定位，職責(zé)分明，為開發(fā)區(qū)人大機構(gòu)開展工作提供制度保障。

二是積極履職作為，充分發(fā)揮開發(fā)區(qū)人大機構(gòu)作用。在開發(fā)區(qū)設(shè)立人大機構(gòu)，主要是出于基層人大工作的需要，防止人大工作在轄區(qū)形成斷層，有利于人大工作深入到最基層，但這并不意味著將人大常委會的職權(quán)下放。人大常委會要進一步強化履職主體地位，依法行使對開發(fā)區(qū)的監(jiān)督權(quán)。同時，開發(fā)區(qū)人大工作機構(gòu)要充分發(fā)揮主觀能動作用。

三是加快機構(gòu)建設(shè)，推進人大制度在開發(fā)區(qū)全覆蓋。目前，開發(fā)區(qū)在經(jīng)濟社會發(fā)展中的地位舉足輕重。要從貫徹我國人民代表大會這一根本政治制度和人民當(dāng)家作主制度體系的高度，充分認識建立健全開發(fā)區(qū)人大制度的重要性和必要性。

四是加強聯(lián)系指導(dǎo)，提升開發(fā)區(qū)人大機構(gòu)工作水平。開發(fā)區(qū)人大機構(gòu)要在轄區(qū)內(nèi)相對獨立地開展人大常委會交辦的綜合性工作。人大常委會應(yīng)把對開發(fā)區(qū)人大機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)放在更加突出的位置。加強開發(fā)區(qū)人大機構(gòu)工作的整體謀劃，指導(dǎo)幫助開發(fā)區(qū)人大機構(gòu)建立、健全和規(guī)范各項議事規(guī)則及工作程序。建立開發(fā)區(qū)人大機構(gòu)向人大常委會報告工作制度，建立健全交辦、督辦、辦結(jié)報告工作制度。強化上下工作銜接聯(lián)動，形成人大工作聯(lián)動的機制化。加強對開發(fā)區(qū)人大機構(gòu)職責(zé)履行工作的指導(dǎo)，不斷提升開發(fā)區(qū)人大機構(gòu)工作水平。在開發(fā)區(qū)人大機構(gòu)干部配備和成長、工作條件改善等方面，積極爭取黨委對開發(fā)區(qū)人大機構(gòu)工作人員的重視和支持，為開發(fā)區(qū)人大機構(gòu)開展工作營造良好環(huán)境。

□如何實現(xiàn)人大制度在開發(fā)區(qū)的全覆蓋？

一方面要加快開發(fā)區(qū)人大機構(gòu)建設(shè)。目前我國已擁有各級各類開發(fā)區(qū)數(shù)萬家，但已建立人大組織僅有60多家，省一級的開發(fā)區(qū)人大組織數(shù)量較少。不少開發(fā)區(qū)成了經(jīng)濟上的“巨人”、民主政治建設(shè)的“矮子”、人大工作的“盲區(qū)”。一些開發(fā)區(qū)已經(jīng)建立了人大工作機構(gòu)，但處于有名無實狀態(tài)。設(shè)立開發(fā)區(qū)的政府一級人大常委會要加強分類指導(dǎo)，推動建立健全符合開發(fā)區(qū)特點、符合本地實際情況的開發(fā)區(qū)人大機構(gòu)和運行機制，在法律法規(guī)沒有明確規(guī)定的情況下，積極探索開發(fā)區(qū)人大工作的有效途徑，促進和支持開發(fā)區(qū)經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展。

另一方面，要積極推進開發(fā)區(qū)與行政區(qū)融合，使開發(fā)區(qū)的管理區(qū)域成為嚴格意義上的行政區(qū)劃。2011年，江蘇省南通市出臺《南通市沿海前沿地區(qū)重點中心鎮(zhèn)實行區(qū)鎮(zhèn)合一管理體制指導(dǎo)意見》，推進產(chǎn)業(yè)園區(qū)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃融合，實現(xiàn)功能互補，統(tǒng)籌發(fā)展。目前，80%以上的園區(qū)與鄰近鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行了合一管理模式。近年來，蘇州高新區(qū)與虎丘區(qū)、杭州高新區(qū)與濱江區(qū)、寧波開發(fā)區(qū)與北侖區(qū)、青島開發(fā)區(qū)與黃島區(qū)等均實行了合一管理模式。這樣的區(qū)劃調(diào)整，符合整合精簡機構(gòu)、縮減政府層級、節(jié)約財政支出的發(fā)展方向，可以避免許多法律制度上的問題，使開發(fā)區(qū)的各項職能包括人大工作的職能進一步健全完善，從而促進開發(fā)區(qū)更好更快地發(fā)展。