哲生

作為浙江人大工作的一張“金名片”，民生實(shí)事項(xiàng)目人大代表票決制為坐實(shí)人大重大事項(xiàng)決定權(quán)提供了一個(gè)可行樣板，進(jìn)一步激發(fā)了人大代表的履職積極性；同時(shí)也有效推動(dòng)了政府公共決策的民主化、科學(xué)化、法治化，使民生實(shí)事項(xiàng)目真正惠及廣大人民群眾。

1月16日上午，寧波市第十五屆人民代表大會(huì)第三次會(huì)議在寧波文化廣場(chǎng)大劇院隆重開(kāi)幕。今年，代表團(tuán)除了審議政府工作報(bào)告和計(jì)劃、預(yù)算報(bào)告等事項(xiàng)外，還票決產(chǎn)生2018年寧波市十大民生實(shí)事項(xiàng)目。

據(jù)悉，人大代表票決的13項(xiàng)民生實(shí)事候選項(xiàng)目，包括棚戶(hù)區(qū)改造工程、“污水零直排區(qū)”創(chuàng)建、學(xué)前教育擴(kuò)容提質(zhì)工程、契約式家庭醫(yī)生制服務(wù)、城市生活垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)設(shè)施建設(shè)、群眾體育工程等，年度投資總額達(dá)到221億元。項(xiàng)目涉及了住房、教育、衛(wèi)生、環(huán)保、養(yǎng)老等各主要民生領(lǐng)域，既體現(xiàn)全市總體民生需求，又關(guān)注區(qū)縣（市）重點(diǎn)民生問(wèn)題；既回應(yīng)新時(shí)代廣大人民群眾對(duì)美好生活的新需求，又充分考慮相關(guān)項(xiàng)目建設(shè)的可行性、連續(xù)性。

接地氣，可復(fù)制，全覆蓋

“票決制更能反映表決人的真實(shí)意愿，避免了舉手表決可能存在的從眾心理。這也是現(xiàn)在科學(xué)決策的一個(gè)整體趨勢(shì)，我認(rèn)為不僅僅要用在民生實(shí)事上，而是有必要多方面、多領(lǐng)域、多層次推廣?！?/p>

“推進(jìn)票決制工作是踐行‘以人民為中心發(fā)展思想的有效載體，是完善發(fā)展人大制度的重要形式。這是我省基層民主政治建設(shè)的創(chuàng)新實(shí)踐?！?/p>

“群眾提出、代表審議、人大決定，實(shí)現(xiàn)了民生實(shí)事項(xiàng)目與群眾需求的對(duì)接，使民生實(shí)事項(xiàng)目更接地氣，更與群眾意愿契合?！?/p>

…………

發(fā)軔于浙江寧海的力洋鎮(zhèn)、大佳何鎮(zhèn)的民生實(shí)事項(xiàng)目代表票決制，十多年來(lái)，一直備受社會(huì)各界關(guān)注，好評(píng)如潮。在各地取得成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，2017年3月，浙江省人大常委會(huì)在寧海召開(kāi)現(xiàn)場(chǎng)交流會(huì)，決定在市縣鄉(xiāng)三級(jí)全面推行“民生實(shí)事項(xiàng)目人大代表票決制”工作。2017年7月，中共浙江省委辦下發(fā)文件，要求各市、縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)全面推廣票決制。

“及時(shí)總結(jié)和完善各地已經(jīng)開(kāi)展的票決制工作情況，力爭(zhēng)通過(guò)兩到三年時(shí)間實(shí)現(xiàn)全省范圍全覆蓋，把民生實(shí)事項(xiàng)目代表票決制打造成浙江基層民主政治建設(shè)的一張‘金名片?！痹趯幒５默F(xiàn)場(chǎng)會(huì)上，浙江省人大常委會(huì)相關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)推廣這項(xiàng)制度劃定了時(shí)間表。僅僅用了一年時(shí)間，票決制在浙江遍地開(kāi)花，形成了一道民主民生的靚麗風(fēng)景。

截至今年4月21日，浙江省11個(gè)市、89個(gè)縣（市、區(qū)）全部開(kāi)展民生實(shí)事項(xiàng)目人大代表票決制。907個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，已開(kāi)人代會(huì)835個(gè)，全部開(kāi)展票決制工作。市本級(jí)、縣（市、區(qū)）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際票決數(shù)總計(jì)6575項(xiàng)，實(shí)際票決項(xiàng)目總投資額3331.58億。盡管對(duì)于街道人大工委沒(méi)有硬性要求全面推開(kāi)該制度，但已有331個(gè)借鑒鄉(xiāng)鎮(zhèn)票決制做法，通過(guò)會(huì)商、合議等形式，確定民生實(shí)事項(xiàng)目。

如此快的推廣速度，出乎許多人的意料，也正說(shuō)明了該項(xiàng)制度的可復(fù)制性、可操作性。票決制設(shè)計(jì)的初衷是“讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表在閉會(huì)期間有一個(gè)履職平臺(tái)，讓代表們?cè)卩l(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)中發(fā)揮更大作用”，如今得以推廣并上升到縣、市級(jí)人大，足見(jiàn)其生命力和制度價(jià)值所在。

看得見(jiàn)，抓得住，好操作

“民生實(shí)事項(xiàng)目代表票決，是人大履行重大事項(xiàng)決定權(quán)的積極實(shí)踐?！比舜蠊ぷ餮芯繉W(xué)者潘國(guó)紅認(rèn)為，重大事項(xiàng)決定權(quán)，是憲法和法律賦予人大的一項(xiàng)重要職權(quán)，是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)應(yīng)有的根本特征。

“但長(zhǎng)期以來(lái)，由于各方面原因，一些本屬地方人大及其常委會(huì)決定的重大事項(xiàng)，往往卻‘無(wú)權(quán)去決定，要么是‘一府兩院直接決定，要么就是政府與黨委聯(lián)合發(fā)文決定?！迸藝?guó)紅表示，重大事項(xiàng)決定權(quán)虛置、流失的現(xiàn)象普遍存在。

黨的十八屆三中全會(huì)《決定》強(qiáng)調(diào)，要“健全人大討論、決定重大事項(xiàng)制度，各級(jí)政府重大決策出臺(tái)前向本級(jí)人大報(bào)告”。2017年1月，中共中央辦公廳下發(fā)《關(guān)于健全人大討論決定重大事項(xiàng)、各級(jí)政府重大決策出臺(tái)前向本級(jí)人大報(bào)告的實(shí)施意見(jiàn)》。

目前，理論界和實(shí)務(wù)界已逐漸達(dá)成對(duì)重大事項(xiàng)決定權(quán)重要性的共識(shí)，但從各地人大常委會(huì)行權(quán)看，“四多四少”現(xiàn)象仍存在。

“法律有明確規(guī)定的行使的多，法律原則規(guī)定或未明確規(guī)定的行使的少；做出的決定面面俱到、隔靴搔癢的多，抓住重點(diǎn)、切中要害的少；被動(dòng)行使的多，主動(dòng)決定的少；做出決定的多，落實(shí)到位的少?！睂?dǎo)致這種現(xiàn)狀的主要原因是：“黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大決定、政府執(zhí)行”的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制還沒(méi)有完全理順，何為“重大事項(xiàng)”法律規(guī)定不明確，開(kāi)啟決定權(quán)的程序設(shè)計(jì)不足等。

“民生實(shí)事項(xiàng)目票決制正是抓住了人大重大事項(xiàng)決定權(quán)難以落地這個(gè)‘痛點(diǎn)，讓決定權(quán)看得見(jiàn)，抓得住，好操作?！庇袑W(xué)者指出，民生實(shí)事項(xiàng)目事關(guān)人民群眾最直接、最現(xiàn)實(shí)、最迫切的利益問(wèn)題，是政府提升公共服務(wù)水平，讓人民群眾共享改革發(fā)展成果的有效載體，無(wú)疑是本行政區(qū)域內(nèi)“事關(guān)全局”，“人民群眾普遍關(guān)注”的重要事情和問(wèn)題，屬于人大討論決定的重大事項(xiàng)范圍。

對(duì)于推行民生實(shí)事項(xiàng)目人大代表票決制的意義，杭州市社科聯(lián)（社科院）主席（院長(zhǎng)）沈翔認(rèn)為，這樣做一方面擴(kuò)大了民主，民意吸納更為科學(xué)，另一方面也促進(jìn)了民生實(shí)事更加有效地實(shí)施：“民生實(shí)事項(xiàng)目人大代表票決制先向廣大人民群眾征集意見(jiàn)，而不是政府先定，這樣更貼近百姓需求，百姓更有獲得感，提高了人民滿(mǎn)意度。這樣一來(lái)，政府為民辦事自然更加順利，更加有效，更加實(shí)在。”

有學(xué)者認(rèn)為，票決制充分體現(xiàn)以人民為中心的發(fā)展思想。為民辦實(shí)事，就是把解決人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題，擺在最突出的位置上，切實(shí)辦好順民意、解民憂(yōu)、謀民利、得民心的好事實(shí)事。

票決制著眼于強(qiáng)化對(duì)公權(quán)力的制約，把監(jiān)督項(xiàng)目化、具體化，賦予票決項(xiàng)目具有較強(qiáng)的執(zhí)行力，且針對(duì)實(shí)施環(huán)節(jié)進(jìn)行全程監(jiān)督，體現(xiàn)了“政府對(duì)人大負(fù)責(zé)、受人大監(jiān)督”的人大制度基本原理。

對(duì)人大而言，找到了服務(wù)中心工作的結(jié)合點(diǎn)，把社會(huì)關(guān)切的重大民生事項(xiàng)納入到人大依法議決、監(jiān)督和評(píng)價(jià)的法治軌道，可以更好服務(wù)黨委、政府中心工作的落實(shí)。票決制為人大依法履行法定職權(quán)提供了很好的載體，推進(jìn)了決定事項(xiàng)的實(shí)體化和持續(xù)監(jiān)督的常規(guī)化。特別對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大而言，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)的會(huì)議形式更加豐富、審議內(nèi)容更加充實(shí)、監(jiān)督實(shí)效更加明顯，也使人大代表在閉會(huì)期間有了實(shí)質(zhì)性活動(dòng)載體，代表履職方式由“虛”轉(zhuǎn)為“實(shí)”，進(jìn)一步激發(fā)了代表履職熱情，從而為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大依法規(guī)范履職，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作經(jīng)常化制度化提供了很好的平臺(tái)。

深扎根、防走偏、漸完善

橘生淮南則為橘，生于淮北則為枳。一項(xiàng)新制度能否發(fā)揮好應(yīng)有的功效，關(guān)鍵是看其能否深入到當(dāng)?shù)氐耐寥乐校芊裆l(fā)芽開(kāi)花，否則即便制度再美麗也有可能淪為花瓶和擺設(shè)，不但無(wú)法取得預(yù)期的效果，還有可能成為基層的包袱和負(fù)擔(dān)。票決制在一些地方已經(jīng)實(shí)施十多年，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，并在全省范圍得以推廣，但也不可避免地存在一些令人擔(dān)憂(yōu)的現(xiàn)實(shí)難題。

“由于擔(dān)心列入當(dāng)年建設(shè)計(jì)劃的民生實(shí)事項(xiàng)目不能按期完成，代表意見(jiàn)大，影響年度考核，因此政府個(gè)別職能部門(mén)和部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)在項(xiàng)目征集過(guò)程中不積極主動(dòng)申報(bào)項(xiàng)目。”浙江省人大常委會(huì)相關(guān)部門(mén)在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)，特別是地方財(cái)力不足的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，為了完成上級(jí)部署的工作任務(wù)，把一些已經(jīng)明確有上級(jí)財(cái)政支持，原本就已列入年度建設(shè)計(jì)劃的項(xiàng)目又放到人代會(huì)上進(jìn)行票決，影響了代表參與票決制工作的積極性。

中山大學(xué)教授、人大制度研究專(zhuān)家何俊志在接受記者采訪(fǎng)時(shí)表示：“票決制能否發(fā)揮好作用，重點(diǎn)要看三個(gè)環(huán)節(jié)：立項(xiàng)的民意基礎(chǔ)是否充分，票決采用哪種投票方式，后期人大對(duì)項(xiàng)目實(shí)施的監(jiān)督作用發(fā)揮是否充分?！备骷?jí)人大要通過(guò)一系列制度設(shè)計(jì)和安排，防止“長(zhǎng)官意志”披上“民主外衣”，“代表主導(dǎo)決策”淪為“代表陪同決策”。

“在人大代表票決民生實(shí)事項(xiàng)目之前，應(yīng)該有更為精細(xì)的民意聽(tīng)取和吸納機(jī)制。”專(zhuān)家指出，當(dāng)下的“民意”是復(fù)雜、多元的，有些所謂的“民意”，可能是假“民意”。而且，在較大的行政區(qū)劃內(nèi)（比如設(shè)區(qū)的市），也有可能出現(xiàn)對(duì)重大民生工程認(rèn)識(shí)和看法上的分歧。

因此，對(duì)征集到的民意進(jìn)行甄別，讓其真正成為代表決策的正當(dāng)性基礎(chǔ)和重要來(lái)源，就需要發(fā)揮代表聯(lián)絡(luò)站在收集民意中的作用，充分利用網(wǎng)絡(luò)等新媒體廣泛聽(tīng)取民意，要在審議政府民生實(shí)事候選項(xiàng)目時(shí)，讓政府部門(mén)相關(guān)負(fù)責(zé)人到會(huì)接受詢(xún)問(wèn)，有條件的地方，可以召開(kāi)專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)，夯實(shí)票決的民意基礎(chǔ)，使政府的意見(jiàn)與民意呼聲形成最大公約數(shù)。

開(kāi)會(huì)討論是人大行權(quán)的主要手段。如何開(kāi)好會(huì)，討論好候選項(xiàng)目，也直接影響著票決效果。從目前的實(shí)踐看，人大在審議議案時(shí)，人大代表或常委會(huì)組成人員雖然也發(fā)表意見(jiàn)建議，但尚未形成辯論制度。重大事項(xiàng)是事關(guān)一地“全局性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性、根本性”的問(wèn)題，在行使重大事項(xiàng)決定權(quán)時(shí)，應(yīng)鼓勵(lì)人大代表或常委會(huì)組成人員圍繞所審議的事項(xiàng)發(fā)表意見(jiàn)、開(kāi)展辯駁，甚至采取逐條逐項(xiàng)辯論的方式，討論形成決定。只有如此，才能最大程度凝聚共識(shí)，提高重大事項(xiàng)的決定質(zhì)量。

票決只是票決制中的一個(gè)環(huán)節(jié)，票決后如何進(jìn)行有效監(jiān)督就成為頭等大事。任何一種權(quán)力的有效施行，都有賴(lài)于完善的制度保障。就目前來(lái)看，對(duì)于如何將人大的決定貫徹執(zhí)行下去、如何對(duì)決定的執(zhí)行跟蹤監(jiān)督、如何對(duì)執(zhí)行不力追究責(zé)任等方面，尚缺乏系統(tǒng)可行的規(guī)范。票決是非常嚴(yán)肅的事情，一經(jīng)票決就產(chǎn)生了法律效力。要建立健全問(wèn)責(zé)機(jī)制，對(duì)票決執(zhí)行不力的，通過(guò)采取詢(xún)問(wèn)和質(zhì)詢(xún)，滿(mǎn)意度測(cè)評(píng)，特定問(wèn)題調(diào)查等方式進(jìn)行監(jiān)督問(wèn)責(zé)，以維護(hù)票決制的嚴(yán)肅性，樹(shù)立人大權(quán)威。

民生實(shí)事項(xiàng)目必然涉及到資金問(wèn)題，如果“只看項(xiàng)目，不看賬目”，人大監(jiān)督很可能是隔靴搔癢，只牽住了“牛尾巴”，沒(méi)能牽住“牛鼻子”。例如，美麗公路項(xiàng)目，要綠化種樹(shù)，但種什么樹(shù)，多少樹(shù)齡的苗，間隔距離多少，如果監(jiān)督不到位就可能導(dǎo)致決策的不科學(xué)、不合理，施工不到位，不規(guī)范。

對(duì)此，“票決項(xiàng)目+預(yù)算審查”被一些專(zhuān)家認(rèn)為是深化票決制的一條有效路徑。而這一方面，溫嶺人大探索實(shí)施的參與式預(yù)算已經(jīng)走過(guò)了十多年歷程，其工作方式和經(jīng)驗(yàn)值得總結(jié)推廣。

“一種地方創(chuàng)新，無(wú)論其效果多好，多么地受到群眾擁護(hù)，最終都要靠制度的護(hù)航才能走得更遠(yuǎn)。”專(zhuān)家表示，要在總結(jié)、提煉票決制工作經(jīng)驗(yàn)并形成制度基礎(chǔ)上，積極穩(wěn)妥地將這套行之有效的做法延伸至人民群眾有更多關(guān)切的重大事項(xiàng)上面，從而產(chǎn)生“多米諾骨牌”效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)人大討論決定重大事項(xiàng)的“擴(kuò)面”，由民生實(shí)事覆蓋到所有重大事項(xiàng)。