◆李為人 ◆沈 靜 ◆林慧娟

一、京津冀協(xié)同發(fā)展及稅收征管政策梳理

2014年2月26日，習近平總書記在北京主持的座談會上就推進京津冀協(xié)同發(fā)展提出了五點要求，到2015年政府工作報告提出，推動京津冀發(fā)展要在交通一體化、產業(yè)升級轉移等領域率先取得實質性突破，表明京津冀一體化正式進入了政策落地期。自2015年至今，許多政策文件相繼出臺（見圖1），通過對這些政策文件的梳理，可以科學研制京津冀協(xié)同發(fā)展的方向、進程以及未來仍需解決的問題。

圖1 京津冀協(xié)同發(fā)展政策文件

稅收作為組織國家財政收入的主要形式，在調節(jié)經濟運行、促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展等方面發(fā)揮著重要作用，京津冀協(xié)同發(fā)展要求構建稅收一體化。從2015年《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》發(fā)布后，三省市各稅務機關協(xié)同貫徹落實京津冀協(xié)同發(fā)展的方針政策，以問題為導向，以創(chuàng)新為動力，在稅收政策、營商環(huán)境、信息共享交換以及涉稅爭議協(xié)調機制等方面展開了一系列工作，具體政策參見圖2。

圖2 京津冀協(xié)同發(fā)展稅收政策文件

二、京津冀協(xié)同發(fā)展稅收征管現狀及問題分析

（一）稅收征管改革碎片化

2014年7月18日，京津冀協(xié)同發(fā)展稅收工作領導小組成立，重點研究促進京津冀協(xié)同發(fā)展稅收層面關于稅收政策、稅收便利化、信息共享交換以及涉稅爭議協(xié)調機制四個方面的問題。雖然三省市在稅收征管助力稅收制度建設方面做出了許多努力，但我們更應該看到三地稅務機關推進征管改革的聯(lián)動機制還不夠完善，這會造成協(xié)同稅收征管改革呈現出碎片化，區(qū)域內不同稅務機關之間改革進度不一致，主要體現為稅收征管過程中三地政策落實進度的差異性、政策執(zhí)行標準的差異性、行政工作協(xié)同的滯后性三個方面。

首先，京津冀三地在稅收政策落實進度存在著差異性。自2015年4月30日《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》發(fā)布之后，三省市各級稅務機關都在認真解讀文件內容，貫徹文件內涵精神，積極發(fā)揮稅收職能作用，服務京津冀協(xié)同發(fā)展。但是，由于三省市地區(qū)之間經濟發(fā)展、信息技術水平以及地理人文環(huán)境等方面存在著較大的差異性，導致三者在落實稅收政策的推進程度上有著很大的不一致。比如，在2016年11月1日，天津市燕化新材料有限公司遷入燕山地區(qū)并按照《國家稅務總局關于京津冀范圍內納稅人辦理跨省（市）遷移有關問題的通知》的相關要求，燕山國稅局合理簡化了企業(yè)跨省（市）遷移手續(xù)，實現企業(yè)京津冀遷移無縫對接，落實地域稅收征管壁壘的打破，做到了“區(qū)域互聯(lián)，稅企互通”。但同時，很多基層稅務局并未開展此項工作，這就導致各地改革的進度和質量參差不齊，迫切需要切實可行的稅收政策來將這些碎片連成面。

其次，京津冀三地在稅收征管過程中政策執(zhí)行標準存在差異性。黨的十九大報告指出我國未來發(fā)展在注重效率的同時，要更加兼顧公平，公平成為我國現階段經濟發(fā)展應該重點考慮的目標。京津冀區(qū)域的經濟發(fā)展不平衡更需要稅收發(fā)揮其公平職能。構建公平稅制，稅收政策的制定是第一步。我們不難發(fā)現，在京津冀一體化的過程中，三地在稅收征管中對政策執(zhí)行標準的差異性較大?；谝韵聝蓚€原因：一是在制定稅收政策之前，沒有進行深入實踐，沒有考慮到稅收征管工作的復雜性，從而使得發(fā)布后的這些政策存在短板。這就導致了不同稅務機關以及納稅人對于政策解讀的隨意性和偏差；二是體現在稅收執(zhí)法層面。稅收執(zhí)法人員的業(yè)務素質參差不齊，這就導致了對相同稅收案件，京津冀三地稅務機關處理結果不同。稅收征管執(zhí)法標準的不一致，會讓跨地區(qū)經營企業(yè)無所適從，給企業(yè)的正常經營發(fā)展帶來很多的人為障礙和不必要的成本支出。

再次，京津冀三地在稅務征管協(xié)同過程中呈現相對封閉性，區(qū)域行政壁壘亟待被打破。隨著京津冀一體化的逐步推進，三地經濟活動日益頻繁，企業(yè)跨地區(qū)涉稅行為越來越多。雖然中央成立了京津冀一體化領導小組，但在稅收協(xié)調方面仍缺乏一個專業(yè)化的協(xié)同辦稅機構。這雖然導致三地會針對一些稅收征管案件一起查辦，但在實際稅務征收管理過程中三地間還是缺乏相應的稅收征管協(xié)作管理制度，協(xié)作稅收征管的流程及責任追究方面缺乏相應法律制度加以約束。針對存在的這類問題，2015年6月財政部和國家稅務總局印發(fā)《京津冀協(xié)同發(fā)展產業(yè)轉移對接企業(yè)稅收收入分享辦法》，對京津冀協(xié)同發(fā)展中財稅分成、利益分享的相關問題加以明確，并制定了標準和方法。但是，如何將這個政策規(guī)定貫徹落實，還需要進一步制定具有可操作性、有針對性的舉措。

（二）稅收與稅源的背離程度較高

京津冀協(xié)同發(fā)展的稅收征管機制在所得稅方面的問題尤為突出。北京、天津、河北是三個地理位置毗鄰，但稅收征管相對獨立的行政區(qū)劃單位，這就涉及企業(yè)跨地區(qū)經營的稅收征管問題。財預〔2002〕5號文的出臺，標志著我國正式著手解決企業(yè)跨地區(qū)經營的稅收問題，但是當時只是對列入清單的跨地區(qū)經營企業(yè)按照企業(yè)經營收入、職工人數和資產總額三個因素在相關地區(qū)之間進行稅收分配。隨著2008年《企業(yè)所得稅法》的頒布，其第五十條做出了明確的規(guī)定：“作為居民企業(yè)，如果在我國境內發(fā)起了沒有法人資格的營業(yè)機構，那么該居民企業(yè)就應該匯總營業(yè)機構的收入、費用等進行計算并交納企業(yè)所得稅。”國家稅務總局便頒布了《跨地區(qū)經營匯總納稅企業(yè)所得稅征收管理暫行辦法》，又根據財預〔2012〕40號文件的精神，修訂和完善了跨地區(qū)經營匯總納稅管理辦法。目前隨后針對京津冀地區(qū)跨區(qū)經營所得稅分配問題的基礎性文件依然為修訂后的《跨地區(qū)經營匯總納稅企業(yè)所得稅征收管理辦法》（國家稅務總局公告2012年第57號）?？梢?，對于京津冀跨地區(qū)經營企業(yè)所得稅的征管問題，仍需出臺有針對性和實效性文件。

從京津冀地區(qū)稅收與稅源背離狀況來分析，本文選取北京、天津和河北三個地區(qū)2006年至2016年實際征收的企業(yè)所得稅稅收收入與當期的國內生產總值（GDP）進行測算。相關數據從國家統(tǒng)計局統(tǒng)計數據中獲取。定義企業(yè)所得稅稅收與稅源背離度為當期該地區(qū)實際征收的企業(yè)所得稅稅收收入與該省（市）當年國內生產總值①本應該用企業(yè)所得稅應納稅所得額作為分母，由于在獲取數據上有困難，只能用GDP來代替，雖然存在偏差，但也能反映出一定的問題。之比，即：

其中：Ti表示該地區(qū)某年實際分配入庫的企業(yè)所得稅（從一般預算收入中的企業(yè)所得稅中獲?。珿i表示該地區(qū)某年的GDP總量。并以該年的全國地方級企業(yè)所得稅稅收收入與全國的GDP比值作為標準值②全國可以被看作是一個封閉的均衡體，雖然各地區(qū)之間稅收與稅源不一定匹配，但是從全國整體來說應該是匹配的。進行比較。若各地區(qū)企業(yè)所得稅稅收與稅源背離度低于標準值，則為稅收輸出地；若高于，則為稅收輸入地。兩者相差越大則稅收的輸出效應或輸入效應越強。以三地稅收與稅源背離度和標準值之間的倍數來表示與標準值之間的差距。

表1 京津冀三地企業(yè)所得稅稅收、稅源背離度與全國標準值的倍數③原始數據來源于歷年《中國統(tǒng)計年鑒》，下同。

不難看出，從2006年開始，北京市稅收總體上隨年份的增長而增長，近幾年的倍數值差距都在3以上，天津市相對來說與全國標準值上下浮動不大基本可以認為稅收與稅源處于較為均衡的狀態(tài)。再看河北省，近十年（2016年數據缺失）的水平均在0.7以下，由于一些企業(yè)可能在天津、河北擁有分支機構，但其總機構往往都設立在北京。由此可以看出，京津冀的稅收與稅源背離狀況不容樂觀，這也驗證了2015年政府工作報告中提出要推動京津冀協(xié)調發(fā)展的科學性。2017年是提出京津冀一體化發(fā)展的第三個年度，也可用此方法，采用2016、2017年的稅收收入和國內生產總值的數據，來估證京津冀一體化發(fā)展的成果。

如果將京津冀三地看作一個封閉的均衡體，利用上述方法進行稅收稅源背離度的研究，可以得到下表的分析結果：

表2 京津冀三地企業(yè)所得稅稅收、稅源背離度與三地標準值的倍數

從表中可以看出，北京稅收輸入的偏離度相較于全國標準值計算的結果而言較小，主要原因在于總機構在北京的企業(yè)只有部分其分支機構設立在天津、河北地區(qū)，還有部分企業(yè)在京津冀以外的地區(qū)開展營業(yè)活動。改變均衡體界定后，天津市的稅收性質發(fā)生了一些變化，從相對均衡甚至略有稅收流入地位到處于稅收輸出地定位。這主要由于在京津冀三地均衡體中，天津往往會作為北京的繼受者，由于地理位置等原因，北京的企業(yè)也更愿意選取天津作為第一步跨區(qū)經營業(yè)務拓展的目的地。河北省依舊扮演著稅收輸出地的角色，倍數維持在0.4倍左右，說明河北省產生了稅源，但是流失了大量的稅收，形成了“有稅源無稅收”的局面，不利于京津冀稅收征管一體化的協(xié)同發(fā)展。

（三）信息管稅力度落實不夠

2015年9月28日，國家稅務總局根據《國務院關于積極推進“互聯(lián)網+”行動的指導意見》（國發(fā)〔2015〕40號）發(fā)布了《“互聯(lián)網+稅務”行動計劃》。在推動京津冀稅收征管協(xié)同一體化的過程中，“互聯(lián)網+稅務”的影子也貫穿了整個改革過程。大數據、互聯(lián)網技術在稅收征管協(xié)同的一體化過程中既是基礎工具又是催化劑。信息管稅大數據的有效利用，可以推進稅收一體化的發(fā)展進而推動京津冀一體化發(fā)展，若運用大數據信息管稅缺位，則會拖慢整個一體化進程。

雖然，現階段，京津冀三地稅務征管在這方面取得了一些成績，如電子外管證的推行、三地稅收知識庫通查平臺的建立等，但這些是遠遠不夠的，其中一個顯著的問題就是征管信息共享機制還尚未建立。受長期以來形成的行政管理權限約束，京津冀三地稅務局之間信息互動十分有限，三地稅務機關之間的稅務征管信息共享程度較低。對于涉及他方的稅收管理案件往往僅采取協(xié)查函的互通方式進行有限的互動，對于一些要案也只能在國家稅務總局的推動下才會形成高效的互動協(xié)作。

此外，對于在落實京津冀產業(yè)協(xié)同發(fā)展，疏解非首都功能的過程中，按照市、區(qū)政府要求遷出的企業(yè)適用的稅收政策方面，遷出企業(yè)依然要到稅務機關先辦理注銷登記，再到遷入地辦理稅務登記，還需要報送一系列資料，手續(xù)較為煩瑣，無形中也增加了納稅人的搬遷成本。這些問題都可以通過進一步落實“互聯(lián)網+稅務”行動計劃，建立共享平臺來進行簡化，以充分發(fā)揮信息管稅的優(yōu)勢。

三、京津冀協(xié)同發(fā)展稅收征管改革的有益經驗

雖然，在京津冀稅收征管協(xié)同發(fā)展的進程中依然存在一些尚待解決的問題，但不可否認的是，在這一過程中，也獲得了很多有益經驗。2017年7月20日，國家稅務總局舉行了上半年新聞通報會，會上通報數據顯示，上半年全國稅務部門共組織稅收收入7萬億元（已扣減出口退稅），同比增長8.9%。區(qū)域優(yōu)勢行業(yè)稅收增長成為一大亮點，如京津冀地區(qū)通用設備制造業(yè)稅收增長57.7%，高于全國29.7個百分點；長江經濟帶地區(qū)軟件和信息技術服務業(yè)稅收增長52.5%，高于全國13.8個百分點。稅收數據被稱作是宏觀經濟發(fā)展的晴雨表，而其中數據間的變化反映了當下經濟發(fā)展的脈搏。京津冀地區(qū)稅收收入的變化也反映出京津冀一體化是有利于區(qū)域協(xié)調發(fā)展的。在稅收征管協(xié)同一體化進程中，本文認為有以下幾點建議可供參考。

（一）京津冀三地稅收知識庫內容實現通查

為配合京津冀一體化戰(zhàn)略，三地稅務部門逐步實現了北京、天津、河北三地知識庫內容信息共享。一地用戶登錄后在“級別”下拉選項中選擇另外兩地即可查詢到相應的國地稅知識內容。京津冀國地稅知識庫內容通查的實現，不僅進一步拓展和優(yōu)化了知識庫使用功能，更為京津冀稅收征管一體化提供了有力支撐。未來，可以在此基礎上，進一步引入信息技術，逐步建立起全國稅收知識庫，實現一地登錄，全國各地稅收法規(guī)政策等稅收知識均可查詢，方便納稅人，提高征管效率。

（二）離境退稅跨省互聯(lián)互通

2016年6月17日，北京市、天津市兩地國家稅務局、海關共同簽署了《離境退稅互聯(lián)互通協(xié)作備忘錄》，在全國率先實現離境退稅跨省互聯(lián)互通。通過此機制，境外旅客在京津區(qū)域內，購買退稅商品后，可自由選擇離境口岸，并享受退稅。比如，一境外旅客是在天津購買的商品，但其要從北京坐飛機離境，該旅客就可以選擇在北京進行海關核驗，辦理離境退稅業(yè)務。京津離境退稅互聯(lián)互通協(xié)議的簽訂，是京津海關、國稅等部門服務京津冀協(xié)同發(fā)展的新起點，也是我國離境退稅跨省互聯(lián)互通的新起點。未來，在全國范圍內逐步推開，實現境外旅客任意地點離境均可辦理離境退稅業(yè)務，更好地發(fā)揮資源效益，為助力我國旅游經濟健康發(fā)展，也為境外旅客提供國際化服務，進一步發(fā)揮離境退稅政策效應。

（三）稅務機關設置的重新整合

京津冀區(qū)域稅收一體化的繼續(xù)發(fā)展，須對稅務征管機構設置重新整合，打破傳統(tǒng)的稅收征管的行政區(qū)劃的設置。目前，我國稅務機關按各級行政區(qū)劃進行設置，一級行政區(qū)劃就有一級稅務機關，且分為國、地稅兩個部門。無論該地區(qū)的經濟發(fā)展情況、稅源多寡情況如何，都是有一級稅務機關就有一級人事配套，這不僅導致不同稅務機關的工作量與工作人員數量不匹配，還導致企業(yè)稍微向外拓展一些業(yè)務就變成了跨地區(qū)經營，帶來稅收征管體制方面的復雜和混亂。按經濟發(fā)展情況相應分為大區(qū)，打破稅務機關按傳統(tǒng)五級行政區(qū)劃設置，各大區(qū)設稅務機關，對本區(qū)內的稅收工作統(tǒng)一管理。這樣，不僅可以簡化稅制，而且少數的稅務機關之間實現信息共享和調節(jié)也是較為容易的，可以更加嚴格對稅源進行監(jiān)控。此外，大區(qū)內部統(tǒng)一的稅收優(yōu)惠政策也可削弱企業(yè)進行稅收轉移操作帶來的影響，以有效解決稅收與稅源的脫節(jié)問題。

四、基于京津冀協(xié)同發(fā)展的稅收征管體制改革的對策建議

（一）強化稅收征管整體觀

稅收征管體現在對稅收政策落實進度、政策執(zhí)行標準以及行政工作協(xié)助等方面，在稅收征管過程中，務必要強化稅收征管的整體觀念。主要體現在統(tǒng)一推進稅收征管協(xié)同進度、統(tǒng)一稅收政策執(zhí)行標準以及強化行政工作協(xié)作力度。

首先，統(tǒng)一推進京津冀三地稅收征管協(xié)同進度。選取某個區(qū)或縣稅務局作為典型，先行開展改革工作，是較為科學的，但不能忘記“以點帶面”。試驗的目的是為了推廣，在改革試點成功以后，應該在京津冀區(qū)域內及時普遍推廣，統(tǒng)一各地稅務機關的改革方向和工作，避免給納稅人帶來政策含混不清的困擾，同時也能統(tǒng)一推進稅收征管協(xié)同進度，避免不同稅務機關進度不齊，形成“短板效應”，影響京津冀一體化均衡發(fā)展。

其次，統(tǒng)一京津冀三地稅收政策執(zhí)行標準?！抖愂照鞴芊ā肥歉鞯囟悇站忠约凹{稅人的征納活動的法律準則和執(zhí)行依據?，F階段，我國的稅收征管法律體系還需進一步加以完善，各稅種法規(guī)在制定過程中應該協(xié)同配合。如此才能保證稅收征管的整體性、全局性、規(guī)范性和可行性，才能提升稅收征管的實踐意義。京津冀三地稅務機關應當在對相關政策性文件梳理和解讀過程中，加強組織機構之間的溝通協(xié)調，統(tǒng)一三地的稅收征管執(zhí)行標準以及一些行政處罰裁量標準，逐步在稅收政策執(zhí)行層面實現區(qū)域協(xié)同發(fā)展。

再次，強化京津冀三地的行政工作協(xié)作力度。現階段，京津冀三省市在行政工作中存在著孤立性，有著較高的行政壁壘。隨著京津冀一體化進程的逐步推進，三者之間的業(yè)務活動往來更加頻繁和多樣化，企業(yè)跨地區(qū)經營活動越來越多，這凸顯了在京津冀三地建立協(xié)同共治稅收征管機制的重要性和緊迫性。在稅務機關組織結構層面，可以考慮實行三地的互聯(lián)互通，在稅收協(xié)調以及具體稅務案件處理領域，尤其是對涉及三地稅收征管案件的查辦，應當設立一個固定組織管理機構，機構人員可以從各地區(qū)稅務機關選派，這也有助于三地區(qū)的溝通協(xié)作和統(tǒng)一發(fā)展。特別地，在稅務機關機構人員的建設上，要給予高度重視。習近平總書記也指出，要把嚴格管理干部和熱情關心干部結合起來。既要做“減法”，通過推行便利化改革，減輕不必要的工作負擔，又要做“加法”，提升干部業(yè)務素質，打通人才培養(yǎng)渠道，最大限度調動基層干部的積極性、創(chuàng)造性，激勵他們更好地干事創(chuàng)業(yè)。為此，可采取相互交流、定期聯(lián)合培訓、開展聯(lián)合檢查等多種形式，促使稅收征管人員在交流中得到鍛煉，提高京津冀三地稅收征管人員的業(yè)務技能和稅收協(xié)同共治能力。

（二）完善跨地區(qū)經營所得稅分配制度

目前跨地區(qū)經營所得稅分配制度的基礎性文件還是國家稅務總局公告2012年第57號，迄今為止，我國經濟領域的很多發(fā)展已發(fā)生了天翻地覆的變化?，F有的《跨地區(qū)經營匯總納稅企業(yè)所得稅征收管理辦法》與現今經濟要素不相適應的地方也越來越多。比如：稅收管轄權界定不明確、缺乏科學性，對三級和三級以下的分支機構的稅收征管存在嚴重的缺位現象，分支機構的級次判別與認定不合理以及分攤比例一刀切、分支機構之間成本費用等界定模糊等問題。

以京津冀一體化發(fā)展為契機，進一步完善跨地區(qū)所得稅分配制度，出臺相關針對性政策文件，以京津冀的跨?。ㄊ校┙洜I稅收征管為試點。具體完善思路可以從將企業(yè)總分支機構的實際經營規(guī)模、企業(yè)性質、經濟活動的貢獻程度、涵養(yǎng)稅源的前期建設成本以及企業(yè)生產帶來的外部性等綜合因素納入分攤比例考慮因素范圍內。由于北京和天津的經濟發(fā)展速度較快，許多企業(yè)總部設在北京和天津，在河北省有多家分支機構，這些分支機構的所得稅一直是向總部繳納的。這帶來了河北稅收收入的大量流失。針對這個問題，北京已經做出了一些努力。例如，京地稅發(fā)〔2016〕72號文《疏解非首都功能產業(yè)的稅收支持政策》對一些企業(yè)提出了強制遷出的要求，并給予了一系列相應的稅收優(yōu)惠政策。但是，跨省經營企業(yè)的稅收管理仍有很長一段路要走，未來可以考慮調整總分機構在稅收收入劃分上的比例，加強北京、天津對于河北的轉移支付、在不干擾企業(yè)正常經營的情況下，鼓勵分支機構成為獨立法人。

（三）進一步落實京津冀地區(qū)的“互聯(lián)網+稅務”行動計劃

“互聯(lián)網+稅務”行動計劃的基本原則就包括要統(tǒng)籌基礎平臺建設，統(tǒng)籌稅收信息化建設，整合信息技術資源，打造稅收治理的新格局。從目前情況來看，在全國范圍內建立統(tǒng)一的征管平臺和稅收信息共享平臺是較為困難的，但如果以京津冀協(xié)同發(fā)展為契機，適時打造區(qū)域內統(tǒng)一征管和信息共享機制，阻力相對較小，部門之間相對較容易協(xié)調。

促進京津冀協(xié)同發(fā)展的稅收征管涉及北京、天津、河北多個稅務征管部門。三地稅務部門為了實現辦稅服務“一體化”、政策發(fā)布“一窗展”和社會公開“一站通”三大主要功能，在國家稅務總局的指導下，一直在積極構建統(tǒng)一辦稅平臺——“京津冀綜合稅務服務網”，但目前該平臺尚未建成投入使用。目前，京津冀的防偽稅控系統(tǒng)、重點稅源系統(tǒng)還是獨立的，但是在出口退稅系統(tǒng)上，北京和天津率先打通了離境退稅跨省互聯(lián)互通。下一步，稅務機關仍需要整合上述系統(tǒng)，加快建立統(tǒng)一的征管平臺，使京津冀三地稅務部門都能在這個系統(tǒng)平臺上統(tǒng)一辦公，以提高稅收征管質效。

大數據時代，信息技術的發(fā)展至關重要，如何加快信息技術在稅務平臺建設方面的應用更是重中之重。如果沒有先進的信息技術支持和信息共享，辦稅效率就會相對比較低，增加征納成本，同時逃漏稅現象會更加難以管理，造成稅收流失。未來，信息共享障礙完全打通，統(tǒng)一征管平臺建成使用，不僅可為稅款征收帶來極大的便利，對于稅務稽查，以及簡化辦稅相關手續(xù)等方面都將產生顯著成效。

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