【摘 要】 全國人民代表大會常務(wù)委員會法制工作委員會作出的“關(guān)于地方性法規(guī)中以審計結(jié)果為政府投資建設(shè)項目竣工結(jié)算依據(jù)有關(guān)規(guī)定提出的審查建議的復(fù)函”公開后，人們普遍認(rèn)為國家審計機(jī)關(guān)的審計結(jié)果不能再作為政府投資建設(shè)項目竣工結(jié)算依據(jù)，實際上這是對“復(fù)函”的誤讀?！皬?fù)函”只是從立法層面否定地方性法規(guī)在沒有上位法規(guī)定的前提下將國家審計機(jī)關(guān)的審計結(jié)果規(guī)定為政府投資建設(shè)項目竣工結(jié)算依據(jù)?！皬?fù)函”沒有涉及也不可能反對政府投資建設(shè)項目的建設(shè)方和承建方根據(jù)意思自治原則在建設(shè)工程合同中約定將國家審計機(jī)關(guān)的審計結(jié)果作為政府投資的具體建設(shè)項目竣工結(jié)算的依據(jù)。

【關(guān)鍵詞】 審計結(jié)果； 政府投資建設(shè)項目； 竣工結(jié)算依據(jù)

【中圖分類號】 F239 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】 A 【文章編號】 1004-5937（2018）10-0002-04

2017年6月5日，全國人民代表大會常務(wù)委員會法制工作委員會作出了“關(guān)于地方性法規(guī)中以審計結(jié)果為政府投資建設(shè)項目竣工結(jié)算依據(jù)有關(guān)規(guī)定提出的審查建議的復(fù)函”（本文簡稱“復(fù)函”），這是對中國建筑業(yè)協(xié)會提出的關(guān)于地方性法規(guī)中以審計結(jié)果為政府投資建設(shè)項目竣工結(jié)算依據(jù)有關(guān)規(guī)定提出的立法審查建議的回復(fù)。從《立法法》的角度看，該回復(fù)具有正面的積極意義，對地方違反《憲法》和《立法法》恣意擴(kuò)大地方立法權(quán)是一次警醒，但“復(fù)函”并沒有回答諸如為什么如此多的地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)和地方人民政府超越法律的規(guī)定直接以地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的形式規(guī)定以審計結(jié)果為政府投資建設(shè)項目竣工結(jié)算依據(jù)的問題，也沒有說明全國人大常委會將對此采取怎樣的后續(xù)措施。當(dāng)然，作為立法監(jiān)督文件，全國人大常委會法制工作委員會可以不在“復(fù)函”中說明在現(xiàn)行法律框架下審計結(jié)果是否完全不能作為政府投資建設(shè)項目竣工結(jié)算依據(jù)，但我們絕對不能據(jù)此就認(rèn)為審計結(jié)果不可以作為政府投資建設(shè)項目竣工結(jié)算依據(jù)。

一、國家審計機(jī)關(guān)的建設(shè)工程審計結(jié)果不能直接作為政府投資建設(shè)項目竣工結(jié)算依據(jù)

盡管1982年憲法修訂后，我國逐步建立或恢復(fù)了諸如國家審計制度或國家監(jiān)察制度等專門機(jī)關(guān)監(jiān)督國家公權(quán)力的專門監(jiān)督制度，但依法獨立行使包括審計監(jiān)督權(quán)在內(nèi)的監(jiān)督權(quán)依然困難重重。以政府投資建設(shè)項目監(jiān)督為例，當(dāng)下，我國無論是政府投資建設(shè)項目還是其他建設(shè)工程項目，其竣工結(jié)算的法律依據(jù)主要是當(dāng)事人之間的合同，即依《合同法》及相關(guān)法律訂立的當(dāng)事人之間的建設(shè)工程合同。從這個意義上說，國家審計機(jī)關(guān)的建設(shè)工程審計結(jié)果能否直接作為政府投資建設(shè)項目竣工結(jié)算依據(jù)的確會遭到人們質(zhì)疑。

在我國，國家審計監(jiān)督是依據(jù)《審計法》作出的，由于《審計法》是全國人大常委會制定的，是《立法法》意義上的一般法律；而《合同法》是全國人民代表大會制定的，是國家的基本法律，其效力層次高于《審計法》。因此當(dāng)據(jù)《合同法》所為的行為與據(jù)《審計法》所為的行為發(fā)生沖突時，依《審計法》所為的行為當(dāng)讓位于依《合同法》所為的行為。

目前我國國家審計機(jī)關(guān)還在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，人們往往將審計監(jiān)督當(dāng)成行政監(jiān)督，認(rèn)為依行政監(jiān)督所為的行為不影響當(dāng)事人之間依《合同法》所訂立的民事合同的法律效力，其典型代表是2001年4月最高人民法院的一個司法解釋。最高人民法院在給河南省高級人民法院《關(guān)于建設(shè)工程承包合同案件中雙方當(dāng)事人已確認(rèn)的工程決算價款與審計部門審計的工程決算價款不一致時如何適用法律問題的電話答復(fù)意見》（2001民一他字第2號）中解釋：“河南省高級人民法院：你院‘關(guān)于建設(shè)工程承包合同案件中雙方當(dāng)事人已確認(rèn)的工程決算價款與審計部門審計的工程決算價款不一致時如何適用法律問題的請示收悉。經(jīng)研究認(rèn)為，審計是國家對建設(shè)單位的一種行政監(jiān)督，不影響建設(shè)單位與承建單位的合同效力。建設(shè)工程承包合同案件應(yīng)以當(dāng)事人的約定作為法院判決的依據(jù)。只有在合同明確約定以審計結(jié)論作為結(jié)算依據(jù)或者合同約定不明確、合同約定無效的情況下，才能將審計結(jié)論作為判決的依據(jù)?！弊罡呷嗣穹ㄔ旱倪@一司法解釋采取了簡單化的方式對待審計監(jiān)督，將審計監(jiān)督貼上了“行政監(jiān)督”的標(biāo)簽，但行政監(jiān)督就沒有法律效力嗎？當(dāng)民事法律行為一方主體是國家機(jī)關(guān)，而該主體又受制于國家強(qiáng)行法時，不能采用自由資本主義階段絕對的“契約自由”理念來對待該主體參與簽訂的合同。為了避免這樣的貼標(biāo)簽行為，2014年十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中將審計監(jiān)督列為與行政監(jiān)督并列的八大監(jiān)督之一。

二、地方性法規(guī)規(guī)章無權(quán)規(guī)定審計結(jié)果為政府投資建設(shè)項目竣工結(jié)算依據(jù)

將國家審計機(jī)關(guān)的審計結(jié)果直接規(guī)定為政府投資建設(shè)項目竣工結(jié)算依據(jù)的均是地方性法規(guī)，如：2012年9月27日江西省第十一屆人民代表大會常務(wù)委員會第三十三次會議通過的《江西省審計條例》第十八條規(guī)定“政府投資和以政府投資為主的建設(shè)項目，建設(shè)單位或者代建單位可以在招標(biāo)文件中載明或者與承接項目的單位在合同中約定，建設(shè)項目被納入審計項目計劃的，審計結(jié)果作為工程結(jié)算的依據(jù)”。2015年3月27日浙江省第十二屆人民代表大會常務(wù)委員會第十八次會議通過的《浙江省審計條例》第二十七條規(guī)定“審計機(jī)關(guān)對政府投資項目進(jìn)行審計時，可以對直接有關(guān)的勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理、造價咨詢、招標(biāo)代理、供貨等單位取得建設(shè)項目資金的真實性、合法性開展調(diào)查，有關(guān)單位應(yīng)當(dāng)予以配合。政府投資項目列入年度審計項目計劃的，審計機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自計劃確定之日起七日內(nèi)告知建設(shè)單位。建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)文件中載明并與承接項目的單位在合同中約定審計結(jié)果作為工程結(jié)算的依據(jù)，并定期向?qū)徲嫏C(jī)關(guān)報送項目建設(shè)情況”。2012年9月26日上海市第十三屆人民代表大會常務(wù)委員會第三十六次會議通過的《上海市審計條例》第十四條規(guī)定“政府投資和以政府投資為主的建設(shè)項目，按照國家和本市規(guī)定應(yīng)當(dāng)經(jīng)審計機(jī)關(guān)審計的，建設(shè)單位或者代建單位應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)文件以及與施工單位簽訂的合同中明確以審計結(jié)果作為工程竣工結(jié)算的依據(jù)。審計機(jī)關(guān)的審計涉及工程價款的，以招標(biāo)投標(biāo)文件和合同中關(guān)于工程價款及調(diào)整的約定作為審計的基礎(chǔ)”。除《江蘇省審計條例》等少數(shù)地方性審計法規(guī)未作此規(guī)定外，絕大部分地方性審計法規(guī)或地方性審計政府規(guī)章均將國家審計機(jī)關(guān)的審計結(jié)果作為政府投資建設(shè)項目竣工結(jié)算依據(jù)。

從國家審計機(jī)關(guān)進(jìn)行政府投資建設(shè)項目審計監(jiān)督的目的和政府投資建設(shè)項目存在的問題來說，地方性審計法規(guī)的規(guī)定無可厚非，甚至值得肯定，但是從法治的基本理念來說，這樣的規(guī)定的確有值得商榷的地方。

筆者認(rèn)為，地方性法規(guī)將審計結(jié)果直接規(guī)定為政府投資建設(shè)項目竣工結(jié)算依據(jù)也有一定的《憲法》和《審計法》依據(jù)?！稇椃ā返诰攀粭l規(guī)定“國務(wù)院設(shè)立審計機(jī)關(guān)，對國務(wù)院各部門和地方各級政府的財政收支，對國家的財政金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織的財務(wù)收支，進(jìn)行審計監(jiān)督”?！秾徲嫹ā返诙l規(guī)定“國務(wù)院各部門和地方各級人民政府及其各部門的財政收支，國有金融機(jī)構(gòu)和企事業(yè)組織的財務(wù)收支，以及其他依照本法規(guī)定應(yīng)當(dāng)接受審計的財政收支、財務(wù)收支，依照本法規(guī)定接受審計監(jiān)督。審計機(jī)關(guān)對前款所列財政收支或者財務(wù)收支的真實、合法和效益，依法進(jìn)行審計監(jiān)督”。也就是說，國家的各級財政支持及國有財政金融機(jī)構(gòu)和企事業(yè)組織的財務(wù)收支均屬國家審計監(jiān)督范圍，政府投資建設(shè)項目當(dāng)然應(yīng)在其中。

《審計法》第二十二條規(guī)定“審計機(jī)關(guān)對政府投資和以政府投資為主的建設(shè)項目的預(yù)算執(zhí)行情況和決算，進(jìn)行審計監(jiān)督”?！秾徲嫹▽嵤l例》第二十條規(guī)定“審計機(jī)關(guān)對前款規(guī)定的建設(shè)項目的總預(yù)算或者概算的執(zhí)行情況、年度預(yù)算的執(zhí)行情況和年度決算、單項工程結(jié)算、項目竣工決算，依法進(jìn)行審計監(jiān)督；對前款規(guī)定的建設(shè)項目進(jìn)行審計時，可以對直接有關(guān)的設(shè)計、施工、供貨等單位取得建設(shè)項目資金的真實性、合法性進(jìn)行調(diào)查”。《審計法》第二十二條規(guī)定和《審計法實施條例》第二十條規(guī)定更是對國家審計機(jī)關(guān)就政府投資建設(shè)項目進(jìn)行審計監(jiān)督的規(guī)定具體化。從人們對建設(shè)項目審計的一般理解，如果不將審計結(jié)果直接規(guī)定為政府投資建設(shè)項目竣工結(jié)算依據(jù)，國家審計監(jiān)督將毫無意義。

從嚴(yán)格的下位法不得與上位法相抵觸的視角來看[ 1 ]，地方性法規(guī)將審計結(jié)果直接規(guī)定為政府投資建設(shè)項目竣工結(jié)算依據(jù)的確有擴(kuò)大國家審計機(jī)關(guān)權(quán)力之嫌，這也是“復(fù)函”唯一可取之處。從理論上說，在人民主權(quán)國家，人民對國家的授權(quán)是整體授權(quán)，國家機(jī)關(guān)行使人民授權(quán)的依據(jù)是法律，地方性法規(guī)、規(guī)章超越法律規(guī)定擴(kuò)大國家機(jī)關(guān)的權(quán)力超越了人民的授權(quán)，因而不具有合法性。按照《立法法》的規(guī)定，我國的法律從位階高低分為憲法、基本法律、一般法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部委規(guī)章和地方政府規(guī)章?！读⒎ǚā返诎耸藯l規(guī)定“法律的效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章。行政法規(guī)的效力高于地方性法規(guī)、規(guī)章”。第九十六條規(guī)定“法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章有下列情形之一的，由有關(guān)機(jī)關(guān)依照本法第九十七條規(guī)定的權(quán)限予以改變或者撤銷：（一）超越權(quán)限的；（二）下位法違反上位法規(guī)定的”。2004年最高人民法院在《關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會紀(jì)要》中明確將“下位法擴(kuò)大行政主體或其職權(quán)范圍”視為下位法與上位法抵觸的情形之一。

三、國家審計機(jī)關(guān)審計結(jié)果仍然可以作為政府投資建設(shè)項目的竣工結(jié)算依據(jù)

筆者認(rèn)為“復(fù)函”并不必然導(dǎo)致國家審計機(jī)關(guān)的審計結(jié)果不能作為政府投資建設(shè)項目的竣工結(jié)算依據(jù)。只要不在地方性法規(guī)及地方政府規(guī)章中規(guī)定，而完全按照意思自治原則由政府投資建設(shè)項目的建設(shè)方和承建方在建設(shè)工程合同中約定國家審計機(jī)關(guān)的審計結(jié)果作為政府投資的某個建設(shè)項目竣工結(jié)算的依據(jù)則完全合法。

“契約自由、意思自治”在能否把國家審計機(jī)關(guān)的審計結(jié)果作為政府投資建設(shè)項目竣工結(jié)算依據(jù)方面具有雙面兩刃。筆者認(rèn)為在現(xiàn)階段只要滿足下列條件，國家審計機(jī)關(guān)的審計結(jié)果仍然可以作為政府投資建設(shè)項目的竣工結(jié)算依據(jù)。

第一，不通過地方性法規(guī)及地方政府規(guī)章等規(guī)范性文件規(guī)定。既然全國人大常委會法制工作委員會已經(jīng)作出了“復(fù)函”，那么任何以立法或制定規(guī)范性文件的形式把國家審計機(jī)關(guān)的審計結(jié)果作為政府投資建設(shè)項目竣工結(jié)算依據(jù)的做法都是非法的。

第二，政府投資建設(shè)項目的建設(shè)方和承建方在簽訂建設(shè)工程合同時，完全按照意思自治原則簽訂建設(shè)工程合同，在合同中約定以某個國家審計機(jī)關(guān)的審計結(jié)果作為政府投資建設(shè)項目竣工結(jié)算的依據(jù)完全符合《合同法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定，完全不受“復(fù)函”的約束。

第三，以國家審計機(jī)關(guān)的審計結(jié)果為政府投資建設(shè)項目竣工結(jié)算依據(jù)不以合同的“格式條款”形式出現(xiàn)，采取一事一議，即在每一個具體合同中約定。

當(dāng)然，國家審計機(jī)關(guān)作為國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其行使監(jiān)督權(quán)理論上說不應(yīng)以民法等平等主體法律作為依據(jù)，而應(yīng)依據(jù)國家強(qiáng)行法的授權(quán)。但在《審計法》未修訂之前，間接依《合同法》確定其對政府投資建設(shè)工程項目審計結(jié)果的法律效力，不失為利國利民和合法的權(quán)宜之計。

四、“復(fù)函”對政府投資建設(shè)工程項目審計造成了一定的沖擊

“復(fù)函”從立法監(jiān)督的角度來說無可厚非，從某種意義上說甚至是一種進(jìn)步，它表明我國最高立法機(jī)關(guān)開始注重對下位法的形式審查了。除了這一意義之外，“復(fù)函”的其他社會效果是值得懷疑的。

第一，僅就審計結(jié)果能否為政府投資建設(shè)項目竣工結(jié)算依據(jù)問題作立法解釋難以服人。在任何一個法治國家，國家機(jī)關(guān)的權(quán)力來自人民通過憲法和法律的賦予，無明文規(guī)定不可為，立法、司法、執(zhí)法皆無例外。但改革開放以來，由于憲法法律的相對滯后性與我國經(jīng)濟(jì)與社會的急劇發(fā)展矛盾凸顯，幾乎所有有利于國家民族的重大改革事項的出臺都或多或少地突破現(xiàn)有的法律規(guī)定，讓法學(xué)家們有深深的挫敗感，以至于有的學(xué)者提出了“良性違憲”[ 2 ]的非法治命題。在我國現(xiàn)實法律生活中，形式上不那么合法甚至不那么合憲的事情比比皆是，比如2017年初，北京、山西、浙江三地開展國家監(jiān)察制度改革試點，在地方人民代表大會之下設(shè)立對人大負(fù)責(zé)、受人大監(jiān)督的地方國家監(jiān)察委員會，這一試點某種程度上是對我國現(xiàn)行憲法規(guī)定的國家制度的改變，其法律依據(jù)是《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定》。在我國現(xiàn)行憲法的架構(gòu)下，可以由全國人大常委會以決定的形式對《憲法》進(jìn)行有實質(zhì)意義的修改嗎？

第二，政府投資建設(shè)項目規(guī)模大問題多。投資是我國經(jīng)濟(jì)增長的主要動力源之一，我國投資規(guī)模巨大。據(jù)國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)，2015年，全年固定資產(chǎn)投資584 198.76億元，其中國有及國有控股投資達(dá)178 933億元。20世紀(jì)80年代至今，政府投資建設(shè)領(lǐng)域存在問題突出，一直是腐敗高發(fā)領(lǐng)域。以全國保障性安居工程為例，據(jù)胡澤君審計長2017年6月23日在第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十八次會議上作的《國務(wù)院關(guān)于2016年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》披露，“至2016年底，因安居工程資金籌集撥付與建設(shè)進(jìn)度不匹配等，有532.3億元超過1年未及時安排使用，其中321.49億元（占60%）是通過貸款、債券等籌集的；有10.31億元被違規(guī)用于商品房開發(fā)、彌補辦公經(jīng)費、出借等；有4.21億元被套取騙取或侵占。項目建設(shè)管理方面，有744個項目未嚴(yán)格執(zhí)行設(shè)計、施工等招投標(biāo)規(guī)定；有333個項目未嚴(yán)格執(zhí)行監(jiān)理、建筑強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)等要求，部分項目存在屋頂滲漏、墻面開裂等質(zhì)量缺陷”。

第三，對政府投資建設(shè)項目必須加強(qiáng)國家審計監(jiān)督。對政府投資建設(shè)項目進(jìn)行審計監(jiān)督是國家審計工作的重點之一。長期以來，通過國家審計監(jiān)督，有效遏制了政府投資建設(shè)工程領(lǐng)域亂象，減少了腐敗，替國家挽回了巨額損失，也挽救了一批干部。據(jù)《法制日報》2016年7月4日消息，2015年全國審計工作促進(jìn)增收節(jié)支和挽回?fù)p失達(dá)6 083億元，占2015年全國一般公共預(yù)算收入的4%。其中一半以上涉及政府投資建設(shè)工程領(lǐng)域。審計機(jī)關(guān)對政府投資建設(shè)項目進(jìn)行審計監(jiān)督取得實效的前提是審計結(jié)果作為政府投資建設(shè)項目竣工結(jié)算依據(jù)，如果審計結(jié)果不能作為政府投資建設(shè)項目竣工結(jié)算依據(jù)，那么國家審計機(jī)關(guān)對政府投資建設(shè)項目的監(jiān)督將形同虛設(shè)。所以從這個意義上說，全國人大常委會法制工作委員會的“復(fù)函”社會效果是有問題的。

五、從《審計法》修改完善的角度解決政府投資建設(shè)工程項目審計問題

應(yīng)該對《審計法》的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行完善，以保證國家審計機(jī)關(guān)對政府投資建設(shè)工程項目的審計結(jié)論作為竣工結(jié)算依據(jù)。

第一，建議要明確審計報告的法律地位。在我國現(xiàn)行《審計法》中，審計報告并無明確的法律地位。審計報告是國家審計機(jī)關(guān)對被審計對象審計結(jié)果的具體體現(xiàn)，也是國家審計機(jī)關(guān)審計監(jiān)督工作的最主要表現(xiàn)形式。由于《審計法》沒有規(guī)定審計報告的法律地位，實際造成了國家審計監(jiān)督難以真正到位。目前審計報告是以黨的組織、紀(jì)檢等機(jī)關(guān)采信與否決定其效力大小的，這就造成了審計監(jiān)督工作的不確定性。筆者認(rèn)為，應(yīng)該明確賦予國家審計機(jī)關(guān)出具的審計報告具有與交警部門出具的《道路交通事故認(rèn)定書》同等的法律地位，即具有當(dāng)然的證明效力。如此則國家審計機(jī)關(guān)出具的審計報告作為政府投資建設(shè)工程項目的竣工結(jié)算依據(jù)問題會迎刃而解。

第二，對《審計法》第二十二條進(jìn)行完善。《審計法》第二十二條“審計機(jī)關(guān)對政府投資和以政府投資為主的建設(shè)項目的預(yù)算執(zhí)行情況和決算，進(jìn)行審計監(jiān)督”。這一規(guī)定有諸多不足，其中最重要的不足是沒有規(guī)定審計監(jiān)督結(jié)論的法律地位。作為《審計法》具體化的《審計法實施條例》也沒有解決這一問題?！秾徲嫹▽嵤l例》第二十條規(guī)定“審計機(jī)關(guān)對前款規(guī)定的建設(shè)項目的總預(yù)算或者概算的執(zhí)行情況、年度預(yù)算的執(zhí)行情況和年度決算、單項工程結(jié)算、項目竣工決算，依法進(jìn)行審計監(jiān)督；對前款規(guī)定的建設(shè)項目進(jìn)行審計時，可以對直接有關(guān)的設(shè)計、施工、供貨等單位取得建設(shè)項目資金的真實性、合法性進(jìn)行調(diào)查”。這一規(guī)定同樣沒有規(guī)定調(diào)查結(jié)果怎么辦。建議在這一條明確規(guī)定“國家審計機(jī)關(guān)審計監(jiān)督結(jié)論是政府投資建設(shè)工程項目竣工結(jié)算的依據(jù)”。

第三，在《審計法》“法律責(zé)任”部分明確政府投資建設(shè)工程竣工結(jié)算不以國家審計的審計結(jié)論為依據(jù)的法律責(zé)任?，F(xiàn)行《審計法》第六章為“法律責(zé)任”，自第四十三條到第五十二條，共10條，條文不算少，但存在兩大問題：一是國家審計機(jī)關(guān)自主追究被審對象及延伸審計對象法律責(zé)任的權(quán)力極其有限，這對于國家審計機(jī)關(guān)這樣的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)來說限制了其監(jiān)督權(quán)的有效行使；二是像政府投資建設(shè)工程項目等重要的具體審計監(jiān)督形式的法律責(zé)任規(guī)定缺位。

筆者認(rèn)為，真正徹底地解決這一問題需要通過修改《審計法》或重新制定一部新的《國家審計監(jiān)督法》來實現(xiàn)。1994年制定，2006年修訂的《審計法》已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于國家審計事業(yè)。黨的十九大將國家審計列為黨和國家監(jiān)督體系的有機(jī)組成部分并明確提出“改革審計管理體制”，這不僅是審計體制改革的明確要求，實際上也是《審計法》修改的集結(jié)號。早在2014年10月，黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中明確將審計監(jiān)督列為八大監(jiān)督之一，與行政司法監(jiān)督等并列，同時提出“完善審計制度，保障審計機(jī)關(guān)依法獨立行使審計監(jiān)督權(quán)”和國家審計監(jiān)督全覆蓋的要求。為了落實四中全會精神，2015年12月，中辦國辦印發(fā)了《關(guān)于完善審計制度若干重大問題的框架意見》，在《框架意見》中，黨中央國務(wù)院明確提出修改《審計法》，審計署也據(jù)此于2016年啟動了修改《審計法》的準(zhǔn)備工作，希望能加快進(jìn)度，讓修改后的《審計法》早日面世。為了解決《審計法》的立法層級可能低于《合同法》的立法層級問題，建議廢除由全國人大常委會制定的《審計法》，由全國人民代表大會重新制定一部《國家審計監(jiān)督法》。這樣不僅解決了本文所涉及的問題，還會解決財政審計監(jiān)督中的法律層級問題。

【參考文獻(xiàn)】

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[2] 郝鐵川.論良性違憲[J].法學(xué)研究，1996（4）：89-91.

程乃勝教授簡介

程乃勝，法學(xué)博士，律師，仲裁員。南京審計大學(xué)法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，審計法研究中心主任，江蘇省高校教學(xué)名師，江蘇省高?！扒嗨{(lán)工程”中青年學(xué)術(shù)帶頭人，法學(xué)一級學(xué)科江蘇省重點建設(shè)學(xué)科帶頭人。兼任中國憲法學(xué)研究會理事，中國法學(xué)教育研究會理事，江蘇省審計法學(xué)研究會會長，江蘇省法理學(xué)與憲法學(xué)研究會副會長，江蘇省法官檢察官遴選（懲戒）委員會委員，安徽省人大常委會立法咨詢專家，南京江北新區(qū)專家咨詢委員等。正在主持國家社科基金項目“國家審計全覆蓋法律應(yīng)對問題研究”（16BFX001），2016年、2017年各有一份研究報告獲得審計署領(lǐng)導(dǎo)的肯定性批示。