楊 偉

（太原師范學(xué)院 地理科學(xué)學(xué)院，山西 晉中 030619）

“山西省亞行貸款小城鎮(zhèn)發(fā)展示范項(xiàng)目”涉及山西省平遙縣古陶鎮(zhèn)、孝義市梧桐鎮(zhèn)、右玉縣新城鎮(zhèn)、清徐縣清源鎮(zhèn)、靈石縣靜升鎮(zhèn)、平定縣娘子關(guān)鎮(zhèn)、汾陽市杏花村鎮(zhèn)、翼城縣縣城8個中小城鎮(zhèn)，建設(shè)內(nèi)容涵蓋供水、供熱、污水處理、河道治理、道路建設(shè)和環(huán)衛(wèi)設(shè)施等。課題組利用一個月的時間對各地項(xiàng)目進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研，并進(jìn)行了績效評價，根據(jù)評價結(jié)果、存在困難和問題提出了對策建議。

一、績效評價目的

通過從相關(guān)性、效率性、效果性、可持續(xù)性、環(huán)保性五個方面對《利用亞洲開發(fā)銀行貸款山西省小城鎮(zhèn)發(fā)展示范項(xiàng)目》（以下簡稱項(xiàng)目）進(jìn)行客觀公正的評價，進(jìn)一步促進(jìn)山西省績效評價工作順利進(jìn)行，有效總結(jié)有關(guān)項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。

二、績效評價設(shè)計

本次績效評價具體設(shè)計過程分為三個階段，即前期準(zhǔn)備階段、績效評價框架設(shè)計階段以及績效評價實(shí)施方案設(shè)計階段。

（一）前期準(zhǔn)備階段

這一階段，評價小組首先與項(xiàng)目管理、各實(shí)施部門進(jìn)行溝通和交流，了解項(xiàng)目整體情況；其次，項(xiàng)目評價小組搜集并仔細(xì)研讀了相關(guān)文件資料，包括貸款協(xié)定、項(xiàng)目協(xié)定、工程可行性研究報告、項(xiàng)目進(jìn)度報告、環(huán)境評估報告、項(xiàng)目監(jiān)測報告、亞行檢查備忘錄和相關(guān)批復(fù)文件掃描復(fù)印件等案卷資料，充分了解了本項(xiàng)目的實(shí)施背景、項(xiàng)目目標(biāo)、項(xiàng)目內(nèi)容、實(shí)施過程等信息以及績效評價的相關(guān)要求。

（二）績效評價框架設(shè)計

在該階段，評價小組根據(jù)《指南》的四個準(zhǔn)則和關(guān)鍵評價問題的要求，參考已有研究[1-2]，并充分考慮項(xiàng)目本身的特點(diǎn)，增加了環(huán)保性這一評價準(zhǔn)則，最終構(gòu)建了包括準(zhǔn)則、一級評價指標(biāo)、二級評價指標(biāo)、證據(jù)收集方法等內(nèi)容的績效評價框架（見表 1）。

（三）績效評價實(shí)施方案設(shè)計

在該階段，項(xiàng)目小組在前期工作的基礎(chǔ)上細(xì)化評價任務(wù)，對每項(xiàng)評價活動作出具體安排。包括：評價任務(wù)分解、評價小組分工、調(diào)研時間安排、面訪設(shè)計、座談會和實(shí)地調(diào)研問題清單設(shè)計等，形成評價實(shí)施方案。

表1 績效評價框架

三、績效評價結(jié)果

（一）相關(guān)性評價

1.與國家發(fā)展戰(zhàn)略的相關(guān)性。自2000年開始，中共中央、國務(wù)院相繼下發(fā)了一系列關(guān)于城鎮(zhèn)化發(fā)展文件，并明確提出要堅持大中城市和小城市協(xié)調(diào)發(fā)展，將小城鎮(zhèn)的發(fā)展提升到戰(zhàn)略層面。因此，合理開發(fā)建設(shè)小城鎮(zhèn)顯得尤為重要。本項(xiàng)目的建設(shè)目標(biāo)是改善城市發(fā)展基礎(chǔ)，增加城市就業(yè)、加快城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展、改善城市環(huán)境、改善城市基礎(chǔ)設(shè)施及市政服務(wù)，符合我國小城鎮(zhèn)建設(shè)的發(fā)展戰(zhàn)略和政策。

2.與山西省發(fā)展戰(zhàn)略的相關(guān)性。近年來，山西省相繼發(fā)布了包括《山西省城鎮(zhèn)化發(fā)展綱要》、《山西省人民政府關(guān)于加快全省小城鎮(zhèn)建設(shè)的意見》在內(nèi)的一系列文件，突出縣城與中心鎮(zhèn)建設(shè)的重要性，強(qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、城市道路交通系統(tǒng)的建設(shè)與完善，注重城鎮(zhèn)化質(zhì)量的提升。

（二）效率性評價

1.項(xiàng)目審批效率性。2007年初，中國政府項(xiàng)目準(zhǔn)備技術(shù)援助（技援）獲得亞行資助。2007年5—6月，技術(shù)援助考察團(tuán)（以下簡稱代表團(tuán)）對相關(guān)子項(xiàng)目小城鎮(zhèn)進(jìn)行了考察。2007年12月，小城鎮(zhèn)發(fā)展示范行業(yè)項(xiàng)目完成合同談判。2008年7月，亞行向山西省派出了技援中期檢查團(tuán)。2008年9月，貸款考察團(tuán)對山西省進(jìn)行現(xiàn)場考察。2009年7月，山西省發(fā)改委對項(xiàng)目資金申請進(jìn)行了批復(fù)。2010年4月，本項(xiàng)目的貸款協(xié)議簽訂。整體審批效率性較高。

2.項(xiàng)目配套資金到賬效率。從亞行貸款的到位效率看，8個子項(xiàng)目中平遙縣、孝義市梧桐鎮(zhèn)、右玉縣、汾陽市杏花村鎮(zhèn)的資金到位情況良好，而其他4個子項(xiàng)目亞行貸款資金使用有限，總體來說，實(shí)際到位資金僅占貸款總額的60.73%。從國內(nèi)配套資金到位率看，建設(shè)進(jìn)度較快的平遙縣、孝義市梧桐鎮(zhèn)以及汾陽市杏花村鎮(zhèn)國內(nèi)配套經(jīng)費(fèi)的到賬情況較好，而其他子項(xiàng)目由于項(xiàng)目實(shí)施中部分提款報賬程序尚未完成，因而國內(nèi)配套資金到位情況較差。

3.項(xiàng)目開工效率。采用初設(shè)批復(fù)時間與實(shí)際開工時間來作為項(xiàng)目開工效率的評價指標(biāo)。在項(xiàng)目初設(shè)批復(fù)之后，各子項(xiàng)目負(fù)責(zé)單位迅速展開了后續(xù)的相關(guān)工作，除娘子關(guān)鎮(zhèn)子項(xiàng)目實(shí)際開工時間與初設(shè)批復(fù)時間相差較大之外，其余各子項(xiàng)目均相差較小，開工較為及時。

4.管理機(jī)構(gòu)設(shè)置是否適當(dāng)。為保證亞行貸款山西省小城鎮(zhèn)開發(fā)示范項(xiàng)目的順利實(shí)施，各子項(xiàng)目所屬地方政府均成立了專有管理機(jī)構(gòu)和部門，并配備合理的管理團(tuán)隊，有效促進(jìn)了項(xiàng)目的協(xié)調(diào)推進(jìn)。實(shí)施過程中按照亞行和國家相關(guān)的管理辦法和規(guī)定進(jìn)行嚴(yán)格管理，全面、詳細(xì)地規(guī)定了項(xiàng)目相關(guān)的各政府部門、咨詢專家、項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)、監(jiān)理單位之間的職責(zé)和權(quán)限，明確了工作程序，并就招標(biāo)采購、安全管理、提款報賬和支付程序、資金控制、工程質(zhì)量、安全生產(chǎn)、進(jìn)度管理、檔案資料、征地移民等項(xiàng)目實(shí)施的各個關(guān)節(jié)建章立制，為做好整個項(xiàng)目的組織管理工作提供了強(qiáng)有力的制度保障。各項(xiàng)制度在項(xiàng)目實(shí)施中得到了有效執(zhí)行。在項(xiàng)目各關(guān)節(jié)環(huán)節(jié)上，制定了嚴(yán)格、成體系的管理制度，并按規(guī)定實(shí)施，保障了項(xiàng)目的順利執(zhí)行。

（三）效果性評價

1.項(xiàng)目預(yù)期目標(biāo)當(dāng)前實(shí)現(xiàn)程度。8個子項(xiàng)目中，孝義市梧桐縣、平遙縣、汾陽市杏花村鎮(zhèn)項(xiàng)目基本完成，清徐縣項(xiàng)目年內(nèi)基本可以完成，靈石縣靜升鎮(zhèn)、右玉縣、翼城縣、平定縣娘子關(guān)鎮(zhèn)項(xiàng)目正在進(jìn)行，已完成大部分，剩余建設(shè)內(nèi)容正在進(jìn)行當(dāng)中。項(xiàng)目總實(shí)現(xiàn)程度約為80%。

2.項(xiàng)目社會效益。山西省亞行貸款小城鎮(zhèn)發(fā)展示范項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容涉及河道整治、道路改造、供熱、供水、污水處理、公園建設(shè)等，均為改善城鎮(zhèn)居民生活條件的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程。評價小組通過走訪、分析相關(guān)資料了解，項(xiàng)目均具有良好的社會效益。如平遙縣惠濟(jì)河河道治理工程的建設(shè)，可大大提高河道行洪能力，惠濟(jì)河防洪標(biāo)準(zhǔn)將由現(xiàn)在的20年一遇提高到50年一遇，確保了平遙古城的防洪安全，確保了下游兩岸人民生命財產(chǎn)的安全。同時也會解決下游城鄉(xiāng)的供水矛盾。為改善古城的生態(tài)環(huán)境，提高平遙縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到積極的作用。通過惠濟(jì)河的改造，清除河道內(nèi)及河道兩岸的垃圾，使河道兩岸生活環(huán)境明顯改善。

3.受影響人群滿意度。針對山西省亞行貸款小城鎮(zhèn)發(fā)展示范項(xiàng)目，評價小組對各個子項(xiàng)目受益居民進(jìn)行了問卷調(diào)查。結(jié)果顯示，就已完成的并投入使用的項(xiàng)目來看，受影響人群對于項(xiàng)目的實(shí)施具有較高的滿意度，對項(xiàng)目建設(shè)比較滿意的人群占比為94.66%。此外，100%的人群認(rèn)為項(xiàng)目的實(shí)施可以從不同方面提高的項(xiàng)目所屬地區(qū)的居民生活水平，其中認(rèn)為非常有利的人群占比為72.41%，項(xiàng)目建設(shè)對于所屬地區(qū)的居民生活條件改善具有重大意義。

（四）可持續(xù)性評價

1.財務(wù)的可持續(xù)性。根據(jù)評價小組與平遙縣水務(wù)局、孝義市梧桐鎮(zhèn)小城鎮(zhèn)項(xiàng)目辦公室等項(xiàng)目利益相關(guān)者座談，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人員認(rèn)為，雖然目前貸款資金和配套資金到位情況存在差異，但項(xiàng)目資金得到明確保障，項(xiàng)目資金能夠滿足項(xiàng)目實(shí)施的需要。項(xiàng)目資金能滿足項(xiàng)目后期實(shí)施的需要。

各級還貸協(xié)議的簽署確保了還貸責(zé)任的落實(shí)。山西省財政廳是本項(xiàng)目亞行貸款的管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)項(xiàng)目貸款的回收管理，承擔(dān)債務(wù)風(fēng)險。各相關(guān)項(xiàng)目地方政府作為項(xiàng)目建設(shè)管理主體，負(fù)責(zé)本項(xiàng)目貸款償還，并承擔(dān)因使用亞行貸款所發(fā)生的全部外匯風(fēng)險、利率風(fēng)險和其他所有風(fēng)險。

還貸期限及比例安排科學(xué)、合理，為貸款的按期如數(shù)償還提供了可靠的經(jīng)濟(jì)和時間保障。每年分兩次按照債權(quán)人付款通知的具體要求向債權(quán)人償還貸款本金。這種較長期、分期及比例遞增的還貸安排充分考慮了借款人的還貸能力及變化趨勢，有利于貸款的按期如數(shù)償還。

2.項(xiàng)目實(shí)施的可持續(xù)性。在山西省轉(zhuǎn)型發(fā)展的大背景下，山西省委、省政府將城鎮(zhèn)化工作放在重要位置，小城鎮(zhèn)作為城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的重要節(jié)點(diǎn)，在推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和新農(nóng)村建設(shè)中占有重要地位。當(dāng)前及未來相當(dāng)一段時間內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境整體上有利于項(xiàng)目的繼續(xù)執(zhí)行與實(shí)施。

項(xiàng)目的總執(zhí)行機(jī)構(gòu)為山西省小城鎮(zhèn)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)組，下設(shè)亞行貸款山西省小城鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目辦公室。通過對部門在職員工的問卷調(diào)查統(tǒng)計分析，98.12%的員工認(rèn)為本項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置能滿足項(xiàng)目建設(shè)和管理的需求。

由于所有項(xiàng)目均為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，因此現(xiàn)有項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)均只負(fù)責(zé)項(xiàng)目的建設(shè)，所有項(xiàng)目完工后都將移交相關(guān)管理部門進(jìn)行后續(xù)管理。以靈石縣為例，供熱基礎(chǔ)設(shè)施建成完工后將移交供熱局進(jìn)行后續(xù)管理，橫九路道路完工后將移交交通局進(jìn)行管理。項(xiàng)目移交單位均為相關(guān)行業(yè)政府管理部門，統(tǒng)一配備人才資源，具備相關(guān)管理能力。

（五）環(huán)保性評價

1.項(xiàng)目建設(shè)是否符合城市發(fā)展規(guī)劃和環(huán)保指標(biāo)要求。該項(xiàng)目建設(shè)把生態(tài)環(huán)境建設(shè)放在突出地位。項(xiàng)目建設(shè)基于改善人居環(huán)境和生活質(zhì)量、改善城市基礎(chǔ)設(shè)施和市政服務(wù)的目的。所有的項(xiàng)目在項(xiàng)目建設(shè)過程中均建立有相應(yīng)的環(huán)境管理機(jī)構(gòu)。項(xiàng)目中所有承包商簽訂并履行環(huán)境保護(hù)承諾，減緩措施和環(huán)境監(jiān)測實(shí)施得到充分關(guān)注。項(xiàng)目建設(shè)過程中均進(jìn)行了規(guī)定環(huán)境指標(biāo)的監(jiān)測，且監(jiān)測指標(biāo)均符合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。

2.受影響人群及周邊居民對項(xiàng)目建設(shè)環(huán)境影響滿意度。各子項(xiàng)目實(shí)施管理機(jī)構(gòu)每周到施工現(xiàn)場考察，監(jiān)督施工承包商遵守合同中的環(huán)境條款。通過咨詢當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)及根據(jù)其意見與建議，改進(jìn)項(xiàng)目環(huán)境管理與實(shí)施，并進(jìn)行定期內(nèi)部與外部監(jiān)測和遞交環(huán)評報告。針對該項(xiàng)目，評價小組對受影響人群進(jìn)行了問卷調(diào)查。結(jié)果顯示，100%受影響人群和周邊居民認(rèn)為，項(xiàng)目建設(shè)過程中所帶來的各種環(huán)境影響在可以接受的范圍之內(nèi)，其中82.76%的受影響人群認(rèn)為環(huán)境影響不嚴(yán)重。

四、存在的問題及建議

（一）存在的問題

亞行貸款山西小城鎮(zhèn)發(fā)展示范項(xiàng)目已全面實(shí)施，大部分項(xiàng)目已接近尾聲。亞行貸款對于彌補(bǔ)地方建設(shè)資金不足，推動地方經(jīng)濟(jì)和事業(yè)發(fā)展起到了積極作用，但也存在一定的問題。

第一，審批程序復(fù)雜，且國內(nèi)與國外難以對接。亞行貸款項(xiàng)目前期準(zhǔn)備工作要經(jīng)歷復(fù)雜的國內(nèi)外程序，這些復(fù)雜的工作必須環(huán)環(huán)相扣才能保障工作順利進(jìn)行。但實(shí)際上國內(nèi)外程序往往不能同步，難以銜接，從而加長了項(xiàng)目前期工作周期。另外，亞行貸款項(xiàng)目實(shí)行報賬制度，提出報賬申請后，需要進(jìn)行層層審批，到貸款撥付需達(dá)3個月甚至更久。在項(xiàng)目需要進(jìn)行變更時，從提交變更申請到批復(fù)同樣需要很長的周期，這些因素都導(dǎo)致了項(xiàng)目周期變長，項(xiàng)目進(jìn)度推動緩慢。

第二，項(xiàng)目可行性研究存在欠缺。實(shí)際工作過程中，有些項(xiàng)目對實(shí)地缺乏勘測、調(diào)查、實(shí)驗(yàn)等深入性系統(tǒng)性研究，有些項(xiàng)目的實(shí)施日期遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于可研報告編制日期，以致項(xiàng)目區(qū)在可研報告編制后出現(xiàn)了變化，再加上項(xiàng)目管理人才缺乏，臨時抽調(diào)人員業(yè)務(wù)不熟練等因素，導(dǎo)致項(xiàng)目進(jìn)度緩慢。

第三，國內(nèi)配套資金不到位。亞行貸款項(xiàng)目只提供項(xiàng)目的一部分貸款，其余則由國內(nèi)配套資金解決。國內(nèi)配套資金的來源主要有財政資金、項(xiàng)目單位自籌等幾種。在項(xiàng)目執(zhí)行時，地方財政和項(xiàng)目執(zhí)行單位財力有限，配套資金挪用等情況導(dǎo)致配套資金落實(shí)不及時、對項(xiàng)目的順利實(shí)施都產(chǎn)生了不利影響。

第四，項(xiàng)目管理難度大。亞行貸款項(xiàng)目的簽訂與執(zhí)行涉及多個層級的政府機(jī)構(gòu)，上到國家財政部、下至縣級政府部門，貸款管理的政府層級過多，另外，設(shè)計、施工、監(jiān)理等部門和單位的介入使亞行項(xiàng)目整體管理協(xié)調(diào)難度較大。

（二）對策與建議

第一，重視組織機(jī)構(gòu)建設(shè)，為項(xiàng)目順利通過奠定堅實(shí)基礎(chǔ)。為保障項(xiàng)目的順利實(shí)施，必須將人員培訓(xùn)放在首要位置，建立一個相對穩(wěn)定的人員隊伍和辦事機(jī)構(gòu)，采取定期開展業(yè)務(wù)和相關(guān)制度培訓(xùn)的形式，提高工作人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)。

第二，熟悉亞行貸款程序，提高工作效率。亞行貸款項(xiàng)目的簽訂與實(shí)施周期較長，需要工作人員既要充分了解亞行對于貸款項(xiàng)目的具體要求和操作流程，也要充分理解我國各級政府部門的相關(guān)政策和工作程序，二者同步推進(jìn)才能有效提高工作效率。

第三，充分利用亞行技術(shù)援助，提高工作質(zhì)量。亞行的技術(shù)援助是其業(yè)務(wù)的重要組成部分之一，在項(xiàng)目執(zhí)行過程當(dāng)中，建議采用項(xiàng)目管理與技術(shù)培訓(xùn)等形式，將先進(jìn)的技術(shù)、理論與管理理念引入到國內(nèi)，進(jìn)而提高工作質(zhì)量。

第四，強(qiáng)化項(xiàng)目可行性研究。為克服申請項(xiàng)目時的盲目性，加強(qiáng)項(xiàng)目的科學(xué)合理性，建議引入專家指導(dǎo)小組制度，深入討論項(xiàng)目實(shí)行的可行性，并對項(xiàng)目的執(zhí)行提供指導(dǎo)。同時要充分重視外方的項(xiàng)目論證程序，加強(qiáng)與外方專家的合作。

第五，注重項(xiàng)目管理能力的提高。提高項(xiàng)目管理能力建設(shè)主要從兩個方面展開：一是復(fù)合型人才的培養(yǎng)，從亞行項(xiàng)目管理流程與國內(nèi)政策條款存在差異的現(xiàn)實(shí)要求出發(fā)，建議通過項(xiàng)目培訓(xùn)、合作交流等形式，培養(yǎng)一批具備較高外語交流水平，并能熟練掌握亞行與國內(nèi)項(xiàng)目管理流程的復(fù)合型人才；二是構(gòu)建集財政、發(fā)改委、業(yè)務(wù)管理等部門于一身的綜合性項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)，提高處理跨行業(yè)、跨部門的協(xié)調(diào)問題的能力。

[1]萬娜，趙功強(qiáng)，易靜華，2011.國際金融組織貸款在建項(xiàng)目績效評價——以亞行貸款寧夏道路發(fā)展項(xiàng)目為例[J].中國經(jīng)貿(mào)導(dǎo)刊（20）：70-71.

[2]魏乾梅，2015.基于5E評估的政府投資項(xiàng)目績效審計研究——以亞行貸款梧州城市發(fā)展項(xiàng)目為例[J].財會通訊（7）：84-86.