韓蓉蓉

【摘要】自2012年財政部印發(fā)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》、2015年《關(guān)于全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導意見》以來，各事業(yè)單位按要求梳理業(yè)務(wù)流程、分析風險隱患、完善內(nèi)部控制體系，總的來說提高了內(nèi)部管理和風險防控能力，但是在內(nèi)部控制管理實操中確實也存在一些問題。本文試對事業(yè)單位實施內(nèi)部控制規(guī)范的意義、進展、存在問題進行了一些整理和思考，并探討事業(yè)單位如何更好施行內(nèi)部控制管理，如強化內(nèi)部控制管理意識、從機制體制上進行保障、豐富內(nèi)部控制管理的方法手段、強化內(nèi)部控制管理的配套考核監(jiān)督等，以加快事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范的實施落地，提高事業(yè)單位整體內(nèi)部管理水平。

【關(guān)鍵詞】事業(yè)單位 內(nèi)部控制機制 內(nèi)部控制管理落地

目前我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，正處在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長動力的攻關(guān)期，建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系是跨越關(guān)口的迫切要求和我國發(fā)展的戰(zhàn)略目標，同時事業(yè)單位分類改革進入最后關(guān)鍵階段，在這樣的一個歷史戰(zhàn)略機遇期，推進事業(yè)單位治理體系和治理能力科學現(xiàn)代化尤為重要和迫切，而內(nèi)部控制建設(shè)是其中重要的一環(huán)，是事業(yè)單位內(nèi)部治理的基石，對加強廉政風險防控建設(shè)、進一步提高事業(yè)單位整體管理水平都有重要意義。

一、事業(yè)單位實施內(nèi)部控制規(guī)范的現(xiàn)實意義

（一）加強對權(quán)利運行的制約和監(jiān)督

黨的十八大、十九大都明確要求規(guī)范公共權(quán)力的運行，加強對行政權(quán)力的監(jiān)督。習近平總書記強調(diào)，要加強對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制。在事業(yè)單位實施內(nèi)部控制管理，建立完善的內(nèi)部控制機制，對建立健全權(quán)力運行的制約和監(jiān)督體系，減少人為裁量權(quán)的空間，從機制體制上來規(guī)范并限制權(quán)力的濫用，將權(quán)力置于監(jiān)督下運行，對事業(yè)單位的廉政建設(shè)、風險防范具有重要作用。

（二）保障國有資產(chǎn)的安全和完整

內(nèi)部控制管理針對資產(chǎn)的管理，主要是結(jié)合單位實際情況，梳理資產(chǎn)管理過程中的風險點，建立健全資產(chǎn)管理制度，確定資產(chǎn)管理的歸口管理職能部門，明確資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)流程和管理職責，制定有效控制措施，對資產(chǎn)管理的主要環(huán)節(jié)實施全過程控制，這樣就最大程度保障了事業(yè)單位的貨幣資金、固定資產(chǎn)、存貨、對外投資等國有資產(chǎn)的安全完整和有效使用。

（三）提升事業(yè)單位的綜合管理能力

內(nèi)部控制的建設(shè)是梳理規(guī)范單位業(yè)務(wù)全流程，強化機制建設(shè)，將制衡機制嵌入到內(nèi)部管理制度之中，實現(xiàn)對經(jīng)濟活動的全面控制，在單位的部門管理、職責分工、業(yè)務(wù)流程等方面形成相互制約和相互監(jiān)督機制，不斷完善制度、明確職責、理順流程、控制節(jié)點，加強監(jiān)督。事業(yè)單位在落實內(nèi)部控制管理的過程中，可以通過借助信息化手段，將預算管理、資產(chǎn)管理、合同、采購管理等整合到一個系統(tǒng)，加強對單位層面和業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制，確保財務(wù)記錄、財務(wù)報告信息等的及時、真實、完整，強化對績效的考核和監(jiān)督，整個過程提高了單位綜合管理水平，補齊了事業(yè)單位內(nèi)部管理上的短板，從粗放式的管理向科學、規(guī)范、精細化的的管理方式不斷轉(zhuǎn)變。內(nèi)部控制管理會不斷提高全員的風險防控意識，同時加強單位上下的溝通交流，打造一支高素質(zhì)的內(nèi)控管理團隊，所以內(nèi)部控制的建設(shè)及實施過程一定會提高事業(yè)單位整體管理水平。

（四）提高事業(yè)單位整體風險防控能力

事業(yè)單位施行內(nèi)部控制管理的意義，也是為了堵塞漏洞、消除隱患，防忠于未然。正如《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》中所指：“本規(guī)范所稱內(nèi)部控制，是指單位為實現(xiàn)控制目標，通過制定制度、實施措施和執(zhí)行程序，對經(jīng)濟活動的風險進行防范和管控”，內(nèi)部控制與風險控制有很強的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性。通過內(nèi)部控制機制的設(shè)計，業(yè)務(wù)流程風險點的梳理與規(guī)范、不相容崗位的分離、內(nèi)部授權(quán)審批控制、財產(chǎn)保護控制、歸口管理等內(nèi)部控制手段的施行，確保崗位之間權(quán)責分明、相互制約和相互監(jiān)督，實現(xiàn)和達到預先堵塞漏洞，有效排除、防范單位發(fā)生重大經(jīng)濟活動風險隱患的管理目標。

二、事業(yè)單位實施內(nèi)部控制規(guī)范的進展

2012年財政部印發(fā)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，實際上事業(yè)單位的內(nèi)部控制的建設(shè)更多的是隨著2015年《關(guān)于全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導意見》的印發(fā)及2016年《關(guān)于開展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價工作的通知》逐步開展的。

隨著事業(yè)單位分類改革進入深水區(qū)，事業(yè)單位的各項規(guī)章制度不斷建立完善。隨著財政部《關(guān)于全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導意見》推行，事業(yè)單位內(nèi)部控制的建設(shè)步伐不斷向前邁進，各事業(yè)單位按照指導意見，不斷優(yōu)化組織架構(gòu)、初步建立內(nèi)部控制體系，試行績效考核等，明確了職責分工、整合了部分業(yè)務(wù)，保障了國有資產(chǎn)的安全完整，會計基礎(chǔ)工作進一步扎實等，確實在一定程度上提高了事業(yè)單位整體內(nèi)部管理水平。

同時我們也看到，各事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)是滯后于業(yè)務(wù)發(fā)展的，在內(nèi)部控制機制的建立完善及落地方面各事業(yè)單位確實也存在著較大的提升空問。根據(jù)財政部的指導建議，大部分事業(yè)單位從預算管理、收支管理、資產(chǎn)管理、合同和采購管理、基建項目管理方面進行了內(nèi)部控制制度上的完善規(guī)范，但是各家事業(yè)單位目前規(guī)范的內(nèi)部控制制度總體上缺乏統(tǒng)籌，欠缺從本單位獨特的風險環(huán)境入手確立管理目標，欠缺對內(nèi)部管理、業(yè)務(wù)流程及風險點的精細梳理，進而識別專有風險，最后形成適合本單位的個性化內(nèi)部控制體系；同時大部分事業(yè)單位內(nèi)部控制體系或制度雖然已經(jīng)確立或制定，但是內(nèi)部控制的手段和方法有限，再加上欠缺從機制上對內(nèi)部控制施行的監(jiān)督和評價考核進行保障，所以內(nèi)部控制施行的落地遠遠不夠，落在紙面上的多，應對上級單位要求或者檢查的多。可以說事業(yè)單位的內(nèi)部控制施行更多的依賴于本單位的整體內(nèi)部管理水平與重視程度。

三、事業(yè)單位實施內(nèi)部控制規(guī)范存在的問題

（一）內(nèi)部控制理念和意識不足

2012年財政部印發(fā)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，但是各家事業(yè)單位內(nèi)部控制體系基本是近兩年（2016 2017年）才逐步建立的，由于時間較短，同時事業(yè)單位內(nèi)部上下人員缺乏對內(nèi)部控制作用的統(tǒng)一理解和認識，雖然事業(yè)單位分類改革已經(jīng)進入最后攻堅階段，但是大家的思維還沒有及時進入到市場經(jīng)濟中，對于企業(yè)現(xiàn)代化的科學治理體系的重要作用理解不透，更多關(guān)注外部監(jiān)管機構(gòu)的合規(guī)性要求，沒有主動將內(nèi)部控制工作作為提升單位組織管理水平、防范風險的方法，對內(nèi)部控制的認識缺乏高度，導致大部分員工缺乏內(nèi)部控制意識，風險意識不足。

內(nèi)部控制的發(fā)展與單位一把手的重視程度也息息相關(guān)，目前事業(yè)單位負責人更多的關(guān)注業(yè)務(wù)的發(fā)展，對內(nèi)部控制的認識和重視程度落后于業(yè)務(wù)發(fā)展的需要，簡單地認為內(nèi)部控制就是財務(wù)范圍的控制，更多的認為內(nèi)部控制就是一堆文件、手冊與制度等，對內(nèi)部控制的認識還不到位。所以，部分事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)仍停留在紙上。

（二）個性化的內(nèi)部控制機制不完善

內(nèi)部控制作為堵寒漏洞、優(yōu)化流程、完善監(jiān)管的有效管理手段，事業(yè)單位已逐步認識到其重要性，但各事業(yè)單位在形成一套完整的、行之有效的個性化內(nèi)部控制機制普遍存在一定困難，目前財政部出臺的內(nèi)部控制要求和指導意見雖然從單位層面、業(yè)務(wù)層面指明了方向和重點，但是財政部明確規(guī)范的更多是共性方面的管理，對于各事業(yè)單位的業(yè)務(wù)經(jīng)營、流程等方面的內(nèi)部控制管理沒有明確，同時對于內(nèi)部控制的監(jiān)督及考核機制也不太具體明確，同時各事業(yè)單位經(jīng)營范圍、業(yè)務(wù)類型多樣復雜，可互相參考借鑒的成熟經(jīng)驗欠缺，所以各事業(yè)單位雖然基本根據(jù)上級要求從預算管理、收支管理、資產(chǎn)管理、合同和采購管理、建設(shè)項目管理六大方面進行了制度上的規(guī)范，但欠缺對業(yè)務(wù)的深度的梳理規(guī)范，欠缺結(jié)合單位自身實際進行風險識別、風險評估后的個性化內(nèi)部控制體系設(shè)計，欠缺從內(nèi)部控制機構(gòu)的設(shè)置、內(nèi)部控制人員的配備、內(nèi)部控制體系的建立、內(nèi)部控制監(jiān)督機制及內(nèi)部控制施行考核制度的整體配套設(shè)計，欠缺從內(nèi)部控制管理的長效機制上進行總體設(shè)計。

（三）內(nèi)部控制管理的方法、手段有限

目前各事業(yè)單位內(nèi)部控制方法和手段單一，主要是制度上的規(guī)范，缺乏把內(nèi)部控制視為一個融制度、流程、治理環(huán)境、人文環(huán)境為一體的過程，進而把內(nèi)部控制這一過程貫穿于單位的各個層面；欠缺把內(nèi)部控制的管理設(shè)計嵌入到業(yè)務(wù)管理流程或信息化系統(tǒng)中。內(nèi)部控制手段的有限，導致內(nèi)部控制的執(zhí)行和落地性不強。

（四）監(jiān)察機制與力度不足

事業(yè)單位目前雖然有監(jiān)察內(nèi)審部門，十八大以來，紀檢部門人員也在逐年增加，對事業(yè)單位的各項經(jīng)營活動進行了有效監(jiān)管，但是總體來說，監(jiān)察機制不完善，監(jiān)察部門機構(gòu)設(shè)置不足、人員專業(yè)程度不高，不能滿足事業(yè)單位業(yè)務(wù)的日益發(fā)展所需。各事業(yè)單位對內(nèi)部控制規(guī)范進行了制度上的建立完善，但存在部分制度的修訂、完善及補充不及時、部分制度的落地情況不扎實等情況，缺乏執(zhí)行反饋，缺乏落地檢查，監(jiān)察力度的不足，也是內(nèi)部控制管理施行落地乏力的一個重要原因。

四、事業(yè)單位更好實施內(nèi)部控制規(guī)范的建議

各事業(yè)單位要積極貫徹落實財政部關(guān)于內(nèi)部控制建設(shè)的有關(guān)精神，通過加強戰(zhàn)略規(guī)劃和總體布局，引進先進的管理理念和技術(shù)手段，加強內(nèi)部控制的頂層設(shè)計，建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、持續(xù)改進、不斷完善的內(nèi)部控制建設(shè)機制，從機制體制的根本設(shè)計上推進內(nèi)部控制管理的切實落地。

（一）提高內(nèi)部控制意識與重視程度，建立良好內(nèi)部控制環(huán)境

黨的十八大以來，中國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，全面深化改革取得重大突破，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平明顯提高，2018年更是貫徹黨的十九大精神的開局之年，是實施“十三五”規(guī)劃承上啟下關(guān)鍵的一年，事業(yè)單位要牢牢把握這一戰(zhàn)略機遇期，不斷增強憂患危機意識，進一步提高內(nèi)部管理水平和綜合實力，進一步與市場接軌，積極參與到政府購買服務(wù)的市場競爭中，為未來發(fā)展夯實堅定基礎(chǔ)。

作為內(nèi)部管理重要的一環(huán)內(nèi)部控制管理，首先事業(yè)單位負責人要對其重要性要有足夠的認識和重視，這切實關(guān)系到本單位內(nèi)部控制的建立與后續(xù)的順利施行；其次要不斷加大員工內(nèi)部控制理念和風險防范教育力度，強化上下級對于內(nèi)部控制管理理念的溝通，不斷灌輸給員工內(nèi)部控制相關(guān)方面的內(nèi)容及其重要性，讓員工知道自己在內(nèi)部控制中的角色和責任，不斷提高其主動性和執(zhí)行力，使內(nèi)部控制規(guī)范得到有效執(zhí)行。

（二）建立完善內(nèi)部控制機制、夯實內(nèi)部控制建設(shè)基礎(chǔ)

首先從機構(gòu)設(shè)置上進行強化保障，要建設(shè)一支高素質(zhì)的內(nèi)部控制團隊，“工欲善其事，必先利其器”，要加強內(nèi)部控制機構(gòu)的權(quán)威和獨立性，提高內(nèi)部控制人員的綜合素質(zhì)和專業(yè)能力，為本單位內(nèi)部控制建設(shè)奠定基礎(chǔ)。

其次建立適合本單位的個性化內(nèi)部控制體系，從組織架構(gòu)的優(yōu)化、業(yè)務(wù)流程、財務(wù)流程、資產(chǎn)管理等方面進行全方位梳理，進行風險識別，進而結(jié)合管理成本進行風險評估，最后個性化設(shè)計適合本單位的內(nèi)部控制體系，包含組織架構(gòu)、部門設(shè)置、人員配備、內(nèi)部控制各模塊規(guī)范、內(nèi)部控制監(jiān)督、內(nèi)部控制考核機制的完整設(shè)計。

最后筑牢風險防范的三道防線，最大程度上保障內(nèi)控體系有效性和落地。事業(yè)基層單位首先根據(jù)業(yè)務(wù)實際，梳理風險點，制定符合自身的內(nèi)部控制體系，按此執(zhí)行并自查落實情況；其次是上級管理部門定期對基層單位進行風險評估及內(nèi)部控制管理有效性的評價，以評促建，不斷提高基層事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的管理水平；第三層防線是上級監(jiān)察部門定期對基層事業(yè)單位的內(nèi)部控制管理開展審計和監(jiān)督，不斷推動基層事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范的落地實施。

（三）豐富內(nèi)部控制管理方法、手段，切實保障內(nèi)部控制落地

為加快事業(yè)單位內(nèi)部控規(guī)范施行的有效落地，各單位要不斷豐富內(nèi)部控制的管理手段，綜合運用理順各層級管理關(guān)系，明確各崗位職責權(quán)限，分離不相容職責崗位等方法，同時大力推進信息化建設(shè)，將內(nèi)部控制機制與制度嵌入事業(yè)單位的業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)中，將內(nèi)部控制的各個控制節(jié)點在信息系統(tǒng)中進行總體設(shè)計，促使重點環(huán)節(jié)及關(guān)鍵業(yè)務(wù)節(jié)點得到有效控制，減少違規(guī)操作風險，實現(xiàn)業(yè)務(wù)運行的閉環(huán)管理，實現(xiàn)事業(yè)單位內(nèi)部控制管理的升級與現(xiàn)代化。

為加強內(nèi)部控制規(guī)范施行的落地，事業(yè)單位可以把內(nèi)部控制納入預算管理，從年初的內(nèi)控預算目標建立，再到內(nèi)部控制執(zhí)行進度的把控，最后對內(nèi)部控制的預算完成情況進行績效考評，以評促建，不斷推動內(nèi)部控制規(guī)范的施行。

為便于內(nèi)部控制管理的施行，降低管理成本，還可以綜合業(yè)務(wù)實際，制定內(nèi)部控制規(guī)范執(zhí)行簡易模板，根據(jù)內(nèi)部控制管控節(jié)點設(shè)計簡易標準模板，由相關(guān)部門進行日常填寫，提高各部門對內(nèi)部控制執(zhí)行的自覺性，也提高內(nèi)部控制規(guī)范施行的可操性。

同時要實現(xiàn)財務(wù)與業(yè)務(wù)的有機融合，改財務(wù)的事后核算功能為事前、事中的提前參與，充分發(fā)揮財務(wù)的監(jiān)督作用，多維度多層次強化內(nèi)部控制機制的落地。

（四）強化內(nèi)部控制的考核與監(jiān)督，鞏固內(nèi)部控制建設(shè)成效

為推動內(nèi)部控制規(guī)范的落地執(zhí)行，要強化對內(nèi)部控制的考核，充分發(fā)揮內(nèi)部審計部門、紀檢監(jiān)察部門的監(jiān)察作用，建立完善考核和監(jiān)督機制，確?？己吮O(jiān)督機構(gòu)的獨立性，確?？己?、審計機構(gòu)設(shè)置、人員配備，不斷提高內(nèi)審人員的專業(yè)水平及職業(yè)道德。

對事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建立的有效性、執(zhí)行的有效性需要通過考核評估，以尋找目前內(nèi)部控制體系未覆蓋到的風險點，檢查內(nèi)部控制規(guī)范的執(zhí)行情況，不斷扎實事業(yè)單位的內(nèi)部控制落地，并使其不斷調(diào)整內(nèi)部控制目標，推動事業(yè)單位內(nèi)部控制管理水平的不斷提高。

充分利用內(nèi)審部門、紀檢監(jiān)察部門及上級巡視部門等的內(nèi)部控制監(jiān)督力量，監(jiān)督部門要從內(nèi)部控制框架體系的建設(shè)、內(nèi)部控制制度執(zhí)行情況、對內(nèi)部控制整改情況等方面進行全方位的監(jiān)督，以強化事業(yè)單位內(nèi)部控制的切實落地。

五、結(jié)論

總而言之，在新的重要歷史戰(zhàn)略機遇期，事業(yè)單位要審卞把握機遇，不斷增強憂忠危機意識，進一步提高內(nèi)部管理水平和綜合實力，不斷提高內(nèi)部控制管理水平，積極參與到政府購買服務(wù)的市場競爭中，為未來發(fā)展夯實堅定基礎(chǔ)。

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