鐘 睿 ZHONG Rui

0 引言

“產(chǎn)城融合”概念的提出與我國開發(fā)區(qū)的發(fā)展及其承擔(dān)的歷史使命密切相關(guān)。伴隨著1980年代以來改革開放的深入推進(jìn)，我國開始了以外向驅(qū)動為主的經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，開發(fā)區(qū)的快速建設(shè)出現(xiàn)在大江南北。在此語境下，學(xué)界學(xué)者多從“產(chǎn)”“城”關(guān)系的視角探究開發(fā)區(qū)發(fā)展。部分學(xué)者從城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展角度提出，開發(fā)區(qū)是城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的增長極，經(jīng)濟(jì)體制改革的試驗(yàn)田以及工業(yè)化進(jìn)程的助推器[1-2]；部分學(xué)者從功能角度指出開發(fā)區(qū)正在逐步演變成為一個(gè)集商務(wù)、技術(shù)創(chuàng)新、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、高尚生活區(qū)為一體的新的城市空間[3]；亦有學(xué)者基于我國多個(gè)城市開發(fā)區(qū)的實(shí)證研究，認(rèn)為開發(fā)區(qū)的快速建設(shè)與城市土地開發(fā)利用和城市空間結(jié)構(gòu)有著密切關(guān)聯(lián)，影響著我國城市空間結(jié)構(gòu)的演變[4-5]。可以說，開發(fā)區(qū)從初期建設(shè)到后期發(fā)展始終與城市空間建立了“特定”的關(guān)聯(lián)性。

然而，經(jīng)過30多年的發(fā)展，開發(fā)區(qū)逐步由單一園區(qū)形態(tài)向綜合城區(qū)形態(tài)轉(zhuǎn)變，這也導(dǎo)致產(chǎn)城關(guān)系問題從早期的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一、功能結(jié)構(gòu)單一等問題向如今更深層次的外延問題轉(zhuǎn)變，如產(chǎn)業(yè)升級和新興業(yè)態(tài)的引入帶來的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型[6]；開發(fā)區(qū)功能失配產(chǎn)生的城市交通擁擠、潮汐式交通等問題[7-8]；工業(yè)圍城、園區(qū)圍城等導(dǎo)致城市拓展方向受限、空間布局散亂等問題[9]。

表2 江蘇省部分開發(fā)區(qū)外貿(mào)依存度

表3 江蘇省部分開發(fā)區(qū)發(fā)展早期用地構(gòu)成對照表

綜上，開發(fā)區(qū)一方面帶動了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，另一方面開發(fā)區(qū)又形成“孤島經(jīng)濟(jì)”制約開發(fā)區(qū)與周圍城鎮(zhèn)之間的相互融合。為應(yīng)對這種趨勢，開發(fā)區(qū)的優(yōu)化升級和“產(chǎn)城融合”逐步受到關(guān)注，在多年探索后，“產(chǎn)城融合”作為一項(xiàng)新的指導(dǎo)原則被提出，并逐步為地方政府所接受。本文在解析產(chǎn)城發(fā)展矛盾的基礎(chǔ)上，基于開發(fā)區(qū)生命周期理論，從發(fā)展動力、產(chǎn)業(yè)、功能、空間4個(gè)方面探討產(chǎn)城融合的核心內(nèi)涵，并結(jié)合蘇州工業(yè)園區(qū)的實(shí)證案例，提出若干發(fā)展策略。

1 產(chǎn)城發(fā)展矛盾的根源透視——開發(fā)區(qū)政策目標(biāo)的“畸變”

開發(fā)區(qū)作為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的核心載體和城市發(fā)展的主要動力，應(yīng)與城市相伴而生，共同發(fā)展。然而目前我國開發(fā)區(qū)與城市和區(qū)域發(fā)展脫節(jié)的現(xiàn)象激生了產(chǎn)城融合的發(fā)展訴求，縱觀我國開發(fā)區(qū)的發(fā)展歷程，筆者認(rèn)為產(chǎn)城發(fā)展矛盾的根源主要是我國開發(fā)區(qū)在“畸變”發(fā)展初衷與模式下發(fā)展到一定階段的歷史產(chǎn)物。

1.1 產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新目標(biāo)的“畸變”： 低端工業(yè)占主導(dǎo)， 內(nèi)生創(chuàng)新乏力

開發(fā)區(qū)作為我國改革開放的窗口，從建設(shè)初期就被賦予了引進(jìn)外資、技術(shù)創(chuàng)新、拉動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用，這種建設(shè)初衷和空間管控導(dǎo)向?qū)е麻_發(fā)區(qū)以制造業(yè)為主導(dǎo)，忽視了與生產(chǎn)緊密結(jié)合的生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，以及與居民生活息息相關(guān)的生活性服務(wù)業(yè)。以江蘇省為例，江蘇省100家省級以上開發(fā)區(qū)用地比例中生產(chǎn)性用地比例平均達(dá)71.5%，三產(chǎn)用地平均僅占13.2%（表1）。

同時(shí)，開發(fā)區(qū)制造業(yè)呈現(xiàn)出依賴外資、技術(shù)等要素集聚的外驅(qū)性（表2），但深入分析發(fā)現(xiàn)，這種產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)存在很大“虛高”成分和結(jié)構(gòu)性問題，外資企業(yè)在我國投資很大一部分是低附加值加工組裝環(huán)節(jié)的經(jīng)濟(jì)活動，其對開發(fā)區(qū)貢獻(xiàn)主要在于經(jīng)濟(jì)總量的提高和出口創(chuàng)匯方面，而對技術(shù)創(chuàng)新的促進(jìn)并不明顯，有悖于開發(fā)區(qū)借助引進(jìn)外資企業(yè)以實(shí)現(xiàn)技術(shù)引進(jìn)消化吸收的初衷。

1.2 空間生產(chǎn)性目標(biāo)的“畸變”： 多元功能需求與單一的生產(chǎn)性布局矛盾頻發(fā)

由于開發(fā)區(qū)建設(shè)高度重視經(jīng)濟(jì)效益，在建立初期，往往以產(chǎn)業(yè)功能的集聚為主，生活居住、消費(fèi)娛樂等功能依托于相鄰城鎮(zhèn)的主要生活區(qū)或城鎮(zhèn)中心完成，功能結(jié)構(gòu)單一（表3）。隨著開發(fā)區(qū)的進(jìn)一步發(fā)展和規(guī)模的擴(kuò)大，居住、商業(yè)、公共服務(wù)等配套設(shè)施逐步建立，但由于產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目建設(shè)與園區(qū)配套設(shè)施建設(shè)分屬于不同的發(fā)展主體，兩者之間缺乏有效的機(jī)制引導(dǎo)和不同開發(fā)主體的有機(jī)聯(lián)動，開發(fā)區(qū)內(nèi)就業(yè)結(jié)構(gòu)和居住結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)一定的失配性，導(dǎo)致居民行為選擇上依然依賴主城，配套居住用地和公共設(shè)施并未起到疏解主城壓力的作用，反而由于開發(fā)區(qū)自身的空心化加劇了其與主城之間的空間錯(cuò)位發(fā)展矛盾，造成產(chǎn)城不協(xié)調(diào)、職住分離以及不合理潮汐通勤等現(xiàn)象的產(chǎn)生。

1.3 引領(lǐng)城市發(fā)展目標(biāo)的“畸變”： 產(chǎn)城發(fā)展協(xié)調(diào)度不夠， 城市總體結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化

初期“招商引資，土地先行”態(tài)勢帶來了開發(fā)區(qū)“圈地運(yùn)動”的熱潮，現(xiàn)行制度結(jié)構(gòu)下地方政府的過度積極引資行為，不斷降低工業(yè)用地價(jià)格，使得開發(fā)區(qū)以量的擴(kuò)張為主導(dǎo)的空間拓展模式被鎖定[10]?，F(xiàn)階段，開發(fā)區(qū)在一定程度上延續(xù)了初期粗放的擴(kuò)張模式，導(dǎo)致城市的整體結(jié)構(gòu)特征變得更加復(fù)雜多變，為城市的可持續(xù)發(fā)展埋下隱患。

另一方面，部分城市的中心城區(qū)大多設(shè)置多個(gè)不同類型的開發(fā)區(qū)及園區(qū)，在產(chǎn)城融合理念的“投機(jī)”與實(shí)踐的“盲從”背景下，各園區(qū)內(nèi)部均形成了封閉的“小而全”的功能體系，產(chǎn)生了中心城區(qū)空間布局結(jié)構(gòu)的“散、亂、差”，城市整體的運(yùn)行也陷入“諸侯經(jīng)濟(jì)”的泥潭之中[11]，導(dǎo)致城市整體運(yùn)行效益的降低和功能體系的渙散，影響了城市整體層面的帕累托最優(yōu)。

2 產(chǎn)城融合的內(nèi)涵解析

上文分別從產(chǎn)業(yè)、功能、空間3方面闡釋了產(chǎn)城發(fā)展的種種矛盾，其根源則是我國開發(fā)區(qū)在“畸變”發(fā)展初衷與模式下發(fā)展到一定階段的歷史產(chǎn)物。實(shí)際上，開發(fā)區(qū)與城市始終處于動態(tài)相互作用與自身不斷演進(jìn)中，若開發(fā)區(qū)健康有序發(fā)展，筆者認(rèn)為開發(fā)區(qū)最終將與城市融為一體，即實(shí)現(xiàn)產(chǎn)城融合。因此，結(jié)合國內(nèi)學(xué)者對開發(fā)區(qū)生命周期的研究[12-13]，將開發(fā)區(qū)劃分為成型階段、成長階段、成熟轉(zhuǎn)型階段3個(gè)階段，進(jìn)一步分析每個(gè)階段發(fā)展特征，從而引出產(chǎn)城融合的具體內(nèi)涵。

2.1 開發(fā)區(qū)發(fā)展的生命周期

2.1.1 成型階段

這一階段從開發(fā)區(qū)的設(shè)立開始，到開發(fā)區(qū)發(fā)育成為新興工業(yè)園區(qū)，并進(jìn)而成為城市經(jīng)濟(jì)增長極為止。具體來看，一是發(fā)展動力，這一階段開發(fā)區(qū)主要是注入式增長，依靠不斷引進(jìn)外資、技術(shù)、人力、行政等外部資源實(shí)現(xiàn)原始積累和外延擴(kuò)張。二是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，以一般性制造業(yè)和中低端的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)為主，產(chǎn)值年均增長較快，同時(shí)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變動也較快。三是功能結(jié)構(gòu)，單一的工業(yè)生產(chǎn)功能占主導(dǎo)，在配套居住和公共服務(wù)設(shè)施方面考慮較少，產(chǎn)業(yè)工人的居住通常在廠區(qū)內(nèi)以宿舍的形式滿足。四是空間結(jié)構(gòu)，開發(fā)區(qū)面積較小，部分開發(fā)區(qū)較大但開發(fā)密度較低，往往位于城市邊緣區(qū)，或以飛地形式出現(xiàn)，與主城及周邊城市的關(guān)系較為松散；其實(shí)質(zhì)是作為城市功能的分化和外溢，是郊區(qū)對主城工業(yè)空間“退二進(jìn)三”的被動疏解。

2.1.2 成長階段

這一階段是開發(fā)區(qū)從單一產(chǎn)業(yè)功能區(qū)向城市綜合功能區(qū)轉(zhuǎn)型的發(fā)展階段。一是發(fā)展動力，呈現(xiàn)由單一的注入式增長轉(zhuǎn)為內(nèi)生動力和外部刺激性動力共存的格局——內(nèi)生動力方面，初期的高速聚集增長使得開發(fā)區(qū)達(dá)到一定規(guī)模，勞動力、土地等要素成本逐步上升，刺激其轉(zhuǎn)型發(fā)展；外部刺激性動力方面，作為城市經(jīng)濟(jì)增長極的開發(fā)區(qū)享有的外部政策優(yōu)惠依然存在，但由于擴(kuò)散效應(yīng)以及政策逐步普惠到一般性地區(qū)，這種外部動力對于開發(fā)區(qū)的作用效力逐漸減弱。二是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，要素成本的上升對傳統(tǒng)制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級形成一種倒逼機(jī)制[14]，加之開發(fā)區(qū)自身產(chǎn)業(yè)規(guī)模擴(kuò)張和結(jié)構(gòu)完善的需求，開發(fā)區(qū)逐步升級為以高新技術(shù)、生產(chǎn)服務(wù)為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。三是功能結(jié)構(gòu)，人口集聚帶來了工業(yè)鄰里、職業(yè)學(xué)校、醫(yī)院、酒店等生活性和生產(chǎn)性服務(wù)設(shè)施的完善，但由于開發(fā)區(qū)仍以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為重點(diǎn)，配套設(shè)施質(zhì)量與主城有一定差距，產(chǎn)業(yè)和居住的協(xié)調(diào)程度有所提高但仍存在矛盾和供需失衡。四是空間結(jié)構(gòu)，開發(fā)區(qū)與主城的聯(lián)系日益密切，客觀上已開始承擔(dān)起疏解城市人口和截留新增人口的功能；其實(shí)質(zhì)是由主城外溢帶動的外生整合逐步轉(zhuǎn)變?yōu)殚_發(fā)區(qū)綜合功能的內(nèi)生提升。

表4 開發(fā)區(qū)發(fā)展階段特征

2.1.3 成熟轉(zhuǎn)型階段

這一階段是開發(fā)區(qū)人口密度、設(shè)施水平、功能種類等日益趨于一般意義上城市地區(qū)的階段。一是發(fā)展動力，開發(fā)區(qū)增長已不再完全依賴于優(yōu)惠性政策，而更大程度上轉(zhuǎn)向依靠自身的體制優(yōu)勢和創(chuàng)新源優(yōu)勢。二是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，由工業(yè)主導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)業(yè)主導(dǎo)下更加多元化和可持續(xù)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，低端制造業(yè)在市場機(jī)制作用下逐步退出，創(chuàng)新型企業(yè)或新型消費(fèi)空間開始入駐。三是功能結(jié)構(gòu)，開發(fā)區(qū)逐步建立起相對完善的區(qū)域交通網(wǎng)絡(luò)、區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施體系和公共服務(wù)體系，并以其產(chǎn)業(yè)、資金、人才、體制、創(chuàng)新等方面的優(yōu)勢，形成具有高度開放性和獨(dú)立性的綜合城市功能空間。四是空間結(jié)構(gòu)，規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)展并與主城逐漸融合，已經(jīng)有能力承接、分擔(dān)主城舊城改造、人口疏解、功能疏散、產(chǎn)業(yè)升級等諸多功能，實(shí)現(xiàn)了城市多種功能要素和信息要素的相互組合流動；其實(shí)質(zhì)是城市功能空間的重構(gòu)和產(chǎn)城空間的“網(wǎng)絡(luò)化”和“一體化”，開發(fā)區(qū)也逐步從初期的城市邊緣區(qū)和飛地逐漸成為主城的一部分，甚至是綜合競爭力最為突出的功能區(qū)。

綜上，從開發(fā)區(qū)發(fā)展歷程來看，其發(fā)展動力、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、功能結(jié)構(gòu)和空間結(jié)構(gòu)均經(jīng)歷了不同的發(fā)展轉(zhuǎn)變，具體內(nèi)容如表4。這種發(fā)展的最終結(jié)果將是開發(fā)區(qū)逐步與城市融為一體，即實(shí)現(xiàn)產(chǎn)城融合。

2.2 產(chǎn)城融合的內(nèi)涵

基于上述對開發(fā)區(qū)發(fā)展歷程的分析，開發(fā)區(qū)的發(fā)展實(shí)質(zhì)是經(jīng)歷了由單一產(chǎn)業(yè)空間逐步向綜合型城市功能區(qū)轉(zhuǎn)型提升的過程，即開發(fā)區(qū)與城市的“內(nèi)構(gòu)整合”?？梢灶A(yù)見，這一發(fā)展過程的最終結(jié)果是開發(fā)區(qū)與非開發(fā)區(qū)區(qū)域之間的差距逐步縮小，開發(fā)區(qū)完全融入所在城市和區(qū)域的整體運(yùn)行當(dāng)中，開發(fā)區(qū)作為“特區(qū)”的屬性將日益淡化，開發(fā)區(qū)與非開發(fā)區(qū)之間有形和無形的“界線”將日益模糊而消失，從而進(jìn)入到“后成熟期”階段，即產(chǎn)城融合發(fā)展階段。因此，產(chǎn)城融合發(fā)展的實(shí)質(zhì)是我國開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展的階段性產(chǎn)物，是具有中國特色的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式之一。產(chǎn)城融合應(yīng)包含以下4方面：

一是發(fā)展動力轉(zhuǎn)型，產(chǎn)城融合階段開發(fā)區(qū)的發(fā)展動力是多元化和內(nèi)生化的，尤其是內(nèi)生性和可持續(xù)性的培育。二是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，該階段開發(fā)區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)將形成服務(wù)業(yè)主導(dǎo)、二三產(chǎn)業(yè)并行的格局，尤其是低端制造業(yè)的退出、創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)的引進(jìn)以及新型消費(fèi)空間的崛起等。三是功能復(fù)合，有別于《雅典憲章》提出功能分區(qū)理念，產(chǎn)城融合功能上是就業(yè)機(jī)會、居住機(jī)會、公共服務(wù)機(jī)會以及聯(lián)系以上三者的恰當(dāng)交通方式和廊道的選擇[8]。四是空間融合，開發(fā)區(qū)由最初城市外圍的工業(yè)園區(qū)或飛地，逐步發(fā)展為與城市功能不斷互動和融合的綜合型城市功能區(qū)，最終成為一般意義上的城市地區(qū)，實(shí)現(xiàn)和主城的一體化發(fā)展。

表5 蘇州工業(yè)園區(qū)分階段發(fā)展概況一覽表

表6 蘇州工業(yè)園區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型

由此可以看出，開發(fā)區(qū)是一種特定時(shí)期的階段性產(chǎn)物，初期利用外部給予的政策優(yōu)勢逐步壯大，中后期則更為依靠內(nèi)生動力發(fā)展和壯大，并在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、功能結(jié)構(gòu)和空間結(jié)構(gòu)三方面由初期與主城的異構(gòu)化走向中后期的同質(zhì)化和融合。隨著開發(fā)區(qū)與主城在產(chǎn)業(yè)、功能、空間三方面的融合和一體化，初期賦予開發(fā)區(qū)的政策效用逐步消退，政策的窗口期結(jié)束，開發(fā)區(qū)成為一般意義上的城市功能區(qū)，此時(shí)的政策和配套措施也應(yīng)當(dāng)由傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)支持型政策走向更加綜合和更加偏重于社會服務(wù)功能的城市服務(wù)型政策。

3 基于蘇州工業(yè)園區(qū)的實(shí)證分析

蘇州工業(yè)園區(qū)于1994年成立，經(jīng)過20多年的發(fā)展，在內(nèi)外動力的綜合作用下，從最初單純的工業(yè)新區(qū)發(fā)展成為綜合配套設(shè)施水平高、人居環(huán)境優(yōu)越且具有全國甚至全球示范效應(yīng)的城市新區(qū)，并對蘇州老城及周邊地區(qū)人口來此居住生活形成較強(qiáng)的吸引力和集聚力。工業(yè)園區(qū)轄區(qū)面積現(xiàn)為278 km2，其中中新合作區(qū)70 km2；全區(qū)2013年戶籍人口41.3萬人，常住人口102.8萬人①資料來源：http://baike.baidu.com/link?url=m-j1Pv9TkwiRcYhvIz1W2YXezjCCBuS0wENFL8zTgStafUHwKzAU0OpheWYVqRlc2eZCeAAy4S5w2FKqkAAb0K。。蘇州工業(yè)園區(qū)的發(fā)展歷程，可分為成型期、成長期和成熟期（表5）。目前園區(qū)已基本實(shí)現(xiàn)產(chǎn)城融合，其發(fā)展可成為研究產(chǎn)城融合實(shí)施路徑的重要案例。

3.1 發(fā)展動力： 從“外部推動”向“內(nèi)生提升”轉(zhuǎn)型

1990年4 月，中央作出開發(fā)開放浦東的重大決策，沿長江10個(gè)主要城市也于1992年開放，開啟了我國對外開放和引進(jìn)外資的新一輪高速時(shí)期，在中央領(lǐng)導(dǎo)的直接指示下蘇州園區(qū)由中國和新加坡兩國合作開發(fā)；可以說，園區(qū)的建立是政府強(qiáng)力主導(dǎo)下的政策產(chǎn)物。2000年后，隨著國務(wù)院對全國各類開發(fā)區(qū)的清理整頓，園區(qū)賴以生存的部分“政策性優(yōu)勢”逐步消失，從而倒逼園區(qū)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型發(fā)展。到2006年后，隨著工業(yè)用地出讓金優(yōu)惠、外資企業(yè)稅收等優(yōu)惠政策的進(jìn)一步取消，以及2008年的金融危機(jī)沖擊，園區(qū)適時(shí)提出“二次創(chuàng)業(yè)”計(jì)劃，依托既有創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)等內(nèi)部動力進(jìn)行可持續(xù)發(fā)展。

3.2 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)： 從“制造”向“創(chuàng)造”轉(zhuǎn)型

蘇州工業(yè)園區(qū)由最初的中低端制造業(yè)先導(dǎo)和外資主導(dǎo)向高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)，再到服務(wù)業(yè)比重不斷上升的產(chǎn)業(yè)體系轉(zhuǎn)型②蘇州工業(yè)園區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)由2005年的0.3：75.0：24.6優(yōu)化為2014年的0.1：59.7：40.2。，實(shí)質(zhì)是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的動態(tài)更新（表6）。適應(yīng)于外部政策調(diào)整和市場環(huán)境的不斷變化，園區(qū)適時(shí)進(jìn)行了主動的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和優(yōu)化升級，并在后期逐步由直接干預(yù)經(jīng)濟(jì)方式轉(zhuǎn)由注重配套服務(wù)和制度建設(shè)，更為強(qiáng)調(diào)對園區(qū)自身市場力量的培育和引導(dǎo)，為園區(qū)的產(chǎn)業(yè)更新和產(chǎn)城融合發(fā)展提供了持續(xù)的動力之源。

3.3 功能結(jié)構(gòu)： 從“產(chǎn)業(yè)先導(dǎo)”向“功能復(fù)合”轉(zhuǎn)型

為避免局限于單一工業(yè)經(jīng)濟(jì)的功能定位，蘇州工業(yè)園區(qū)初期規(guī)劃就在功能布局上按照綜合性城市功能區(qū)的要求嚴(yán)格預(yù)留了足量的居住、公共服務(wù)和商業(yè)空間，提出“工業(yè)—居住—商業(yè)”的開發(fā)建設(shè)時(shí)序[15]（表7），并在規(guī)劃中借鑒了新加坡規(guī)劃中的“鄰里中心”理念和“白地”政策[16]，較好地發(fā)揮了規(guī)劃對長遠(yuǎn)空間安排的干預(yù)作用，為后期產(chǎn)城融合打下了基礎(chǔ)；而隨著園區(qū)的發(fā)展，初期產(chǎn)生的職住失衡問題也逐步得到了改善和解決，數(shù)據(jù)表明，園區(qū)生產(chǎn)性用地和社會服務(wù)性用地之比③生產(chǎn)性用地包括工業(yè)和物流倉儲用地，社會服務(wù)性用地包括居住、公共管理與公共服務(wù)和商業(yè)服務(wù)業(yè)用地。數(shù)據(jù)來自《蘇州工業(yè)園區(qū)總體規(guī)劃（2012—2030）》。已經(jīng)從2002年的3.2下降至2012年的1.2，而園區(qū)以僅占蘇州市域3.3%的土地面積集聚了整個(gè)蘇州市9.7%的人口（2013年）。

不可否認(rèn)，這種發(fā)展時(shí)序較為符合產(chǎn)業(yè)先導(dǎo)型新城的發(fā)展特點(diǎn)和市場化需求，但從職住平衡的角度來看，這種開發(fā)建設(shè)時(shí)序下的職住空間在初期是不盡平衡的；在發(fā)展初期，園區(qū)內(nèi)居住和公共服務(wù)等功能的滯后配置造成了園區(qū)內(nèi)職住失衡以及園區(qū)與老城之間大容量的潮汐式通勤現(xiàn)象；然而，蘇州園區(qū)初期服務(wù)性設(shè)施的滯后是與當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)條件基本適應(yīng)的，但是在當(dāng)前政府財(cái)力已然擴(kuò)大很多而且社會融資機(jī)制也進(jìn)一步完善的新情景下，新設(shè)立開發(fā)區(qū)如何在初期妥善解決各類功能開發(fā)的時(shí)序問題面臨著新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，而蘇州園區(qū)的經(jīng)驗(yàn)則具有很強(qiáng)的參考意義。

3.4 空間結(jié)構(gòu)： 從“獨(dú)立城市組團(tuán)”向“城市新區(qū)”轉(zhuǎn)型

蘇州工業(yè)園區(qū)在建設(shè)初期即明確了其與蘇州主城的關(guān)系為“新商業(yè)中心”與“現(xiàn)有城市”[17]，規(guī)劃利用一條東西向軸線串聯(lián)主城和園區(qū)，并通過沿軸線布局3期商業(yè)中心和景觀中軸等措施落實(shí)東西向軸線，使得園區(qū)與主城之間形成了較好的功能和空間互動關(guān)系（圖1）。成長期隨著園區(qū)人口的集聚和園區(qū)規(guī)模的擴(kuò)大，園區(qū)將周邊4鎮(zhèn)進(jìn)一步整合到園區(qū)之中進(jìn)行統(tǒng)籌安排和空間謀劃，而這種協(xié)調(diào)反映在空間上首先就是進(jìn)一步加強(qiáng)園區(qū)與周邊地區(qū)的交通聯(lián)系和基礎(chǔ)設(shè)施協(xié)調(diào)，對重要對外交通廊道和基礎(chǔ)設(shè)施廊道作出統(tǒng)籌安排和空間管控。成熟期園區(qū)從蘇州市域和長三角區(qū)域性視角考慮，提出“雙核多心十字軸、四片多區(qū)異彩呈”的空間結(jié)構(gòu)，形成與主城各具特色、新古輝映、互為補(bǔ)充的城市分區(qū)，同時(shí)結(jié)合轉(zhuǎn)型發(fā)展提出用地布局調(diào)整策略⑤具體包括：打通和延伸公共中心軸線，將南部臨吳淞江地區(qū)發(fā)展為文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)用地，形成“三心、三邊、四橫、四縱”的公共綠地系統(tǒng)等。，契合了蘇州市總體發(fā)展；另蘇州地鐵建設(shè)的啟動，將東西向上的工業(yè)園區(qū)、老城以及蘇州新區(qū)更加緊密地聯(lián)系在一起。

實(shí)踐證明，蘇州工業(yè)園區(qū)在產(chǎn)城融合發(fā)展過程中，充分考慮了不同發(fā)展階段中產(chǎn)業(yè)發(fā)展、功能結(jié)構(gòu)、以及與主城區(qū)的空間關(guān)系等特征，通過以“空間預(yù)留”和“梯度發(fā)展”為核心的空間干預(yù)手段使得工業(yè)園區(qū)在向“城市新區(qū)”的轉(zhuǎn)化過程中實(shí)現(xiàn)了平穩(wěn)過渡，而且城市土地資產(chǎn)經(jīng)營得當(dāng)，政府、企業(yè)和居民的利益得到了妥善的平衡和普遍的增長。然而，不可否認(rèn)的是，由于時(shí)代所限，園區(qū)在發(fā)展初期亦存在一些做法制約了園區(qū)與主城區(qū)的融合，但整體上看在科學(xué)和長遠(yuǎn)的空間政策干預(yù)下，蘇州工業(yè)園區(qū)目前已經(jīng)較好地承擔(dān)了“城市新區(qū)”的職能，且基本實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)城融合發(fā)展，各方面建設(shè)和配套均走在了長三角城市建設(shè)乃至全國城市建設(shè)的前列，成為全國城市新區(qū)建設(shè)的標(biāo)桿，也為其他園區(qū)的發(fā)展提供了大量有益經(jīng)驗(yàn)。

圖1 1995年版園區(qū)規(guī)劃——園區(qū)空間結(jié)構(gòu)圖

表7 蘇州工業(yè)園區(qū)功能結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型

4 結(jié)論與討論

基于前文論證和蘇州工業(yè)園區(qū)的實(shí)證案例，產(chǎn)城融合發(fā)展的實(shí)質(zhì)是我國開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展的階段性產(chǎn)物，開發(fā)區(qū)所處不同的發(fā)展階段呈現(xiàn)出不同的發(fā)展特征，因此，開發(fā)區(qū)發(fā)展的政策指引應(yīng)建立起動態(tài)的“過程思維”，針對不同的發(fā)展階段制定相應(yīng)的政策指引。

4.1 開發(fā)區(qū)的優(yōu)惠政策應(yīng)具有一定的時(shí)間窗口

開發(fā)區(qū)作為一種特殊政策下的獨(dú)特經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)域，其發(fā)展的最終結(jié)果是逐步融入所在城市和區(qū)域的整體空間格局中。初期主要依靠政府外部干預(yù)下的特殊政策和傾斜措施，如土地、財(cái)稅、產(chǎn)業(yè)、交通政策，吸引區(qū)域內(nèi)外的資金、技術(shù)和人才，在較短的時(shí)期內(nèi)主動建立開發(fā)區(qū)這一增長極。中期隨著開發(fā)區(qū)內(nèi)生動力的提升，政府的外部干預(yù)政策應(yīng)逐步減弱，倒逼開發(fā)區(qū)向依靠內(nèi)生創(chuàng)新來進(jìn)一步發(fā)展。后期開發(fā)區(qū)逐漸向一般意義上的城市化地區(qū)轉(zhuǎn)變，更多應(yīng)依靠自身內(nèi)生動力和市場化機(jī)制，此時(shí)政府應(yīng)協(xié)調(diào)好與市場的關(guān)系，逐漸減弱直至取消初期的優(yōu)惠政策，即開發(fā)區(qū)的優(yōu)惠政策應(yīng)具有一定的時(shí)間窗口，并在取消政策后融合于一般性的城市區(qū)域。因此，針對開發(fā)區(qū)指引政策的時(shí)間窗口，應(yīng)明晰開發(fā)區(qū)政策的啟動和退出機(jī)制，這不僅是保證城市經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的必要條件，也是開發(fā)區(qū)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)城融合的重要保障。

4.2 開發(fā)區(qū)政策指引需分階段分要素進(jìn)行引導(dǎo)

基于開發(fā)區(qū)生命周期理論，開發(fā)區(qū)的政策指引應(yīng)分階段適時(shí)調(diào)控，其主要涵蓋產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、功能結(jié)構(gòu)、空間結(jié)構(gòu)等要素。初期側(cè)重政策干預(yù)的正外部性，產(chǎn)業(yè)方面利用土地、財(cái)稅等優(yōu)惠政策引入和扶持高附加值企業(yè)，并制定產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入門檻和退出補(bǔ)償機(jī)制，以及在土地利用制度上靈活創(chuàng)設(shè)工業(yè)用地出讓年限和出讓金支付方式；內(nèi)部功能可通過適度規(guī)劃混合用地合理安排和預(yù)留工業(yè)、市政、居住、生態(tài)等功能，同時(shí)利用政策干預(yù)和財(cái)政補(bǔ)貼適當(dāng)超前配置公共設(shè)施；整體空間結(jié)構(gòu)需加強(qiáng)開發(fā)區(qū)與主城之間交通廊道的建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施的銜接，為中后期開發(fā)區(qū)與主城之間日益頻繁的要素流通，以及開發(fā)區(qū)導(dǎo)入人氣預(yù)留空間。

中期產(chǎn)業(yè)方面可適當(dāng)提高產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入門檻，側(cè)重培育產(chǎn)業(yè)內(nèi)生動力和創(chuàng)新能力，完善產(chǎn)業(yè)發(fā)展的動態(tài)更新機(jī)制；內(nèi)部功能注重運(yùn)用空間干預(yù)手段和制度設(shè)計(jì)調(diào)控空間績效，重點(diǎn)加強(qiáng)就業(yè)、居住、公共服務(wù)、交通4大要素的功能聯(lián)系和功能匹配，避免居住空間配置與使用錯(cuò)位的現(xiàn)象；整體空間結(jié)構(gòu)需明確開發(fā)區(qū)在更大的區(qū)域范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)職能分工和協(xié)作，促進(jìn)區(qū)域空間一體化發(fā)展。

后期側(cè)重市場化機(jī)制下內(nèi)生創(chuàng)新性培育，產(chǎn)業(yè)方面加快建設(shè)若干產(chǎn)業(yè)公共創(chuàng)新服務(wù)載體，實(shí)現(xiàn)既有產(chǎn)業(yè)門類與發(fā)展層次的不斷更新升級，同時(shí)適度地消減傳統(tǒng)的直接產(chǎn)業(yè)政策性支持以及特殊的土地政策設(shè)計(jì)；內(nèi)部功能提升需主動通過市場機(jī)制承接疏散主城區(qū)的一些功能外溢，注重內(nèi)部空間績效的調(diào)整和優(yōu)化；整體空間結(jié)構(gòu)強(qiáng)調(diào)開發(fā)區(qū)與城市之間通過二者發(fā)展機(jī)制的互動協(xié)調(diào)，彌合不同主體之間的非合作博弈，促進(jìn)主城與開發(fā)區(qū)形成系統(tǒng)有機(jī)的一體化發(fā)展格局，從而實(shí)現(xiàn)城市空間的重構(gòu)。

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