■ 劉 陽(yáng)/王 湃/黃朝明

（1.海南省土地儲(chǔ)備整理交易中心，海口 570203；2.海南大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，?？?570228）

0 引言

2015年6月中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十三次會(huì)議同意海南省開(kāi)展省域“多規(guī)合一”改革試點(diǎn)。海南省作為全國(guó)第一個(gè)開(kāi)展省域“多規(guī)合一”改革試點(diǎn)的省份，在生態(tài)省和生態(tài)文明建設(shè)背景下，堅(jiān)持底線(xiàn)思維，在“多規(guī)融合”過(guò)程中不斷探索研究其適應(yīng)于新常態(tài)的綠色發(fā)展新模式，在各部門(mén)的全方位協(xié)同工作中尋找出解決問(wèn)題的對(duì)策。由于海南經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，少數(shù)民族人口較多，土地基層管理不嚴(yán)，農(nóng)村居民點(diǎn)布局散亂，產(chǎn)業(yè)園區(qū)產(chǎn)出效益不高；同時(shí)森林覆蓋率在60%以上，建設(shè)用地開(kāi)發(fā)邊界隨意圈定，生態(tài)本底遭到侵蝕，歷史遺留問(wèn)題較多，嚴(yán)重阻礙國(guó)際旅游島建設(shè)進(jìn)程。因此，海南省借助此次“多規(guī)合一”改革，圍繞海南省“三大優(yōu)勢(shì)”，將全省作為一個(gè)城市來(lái)規(guī)劃，通過(guò)融合主體功能區(qū)規(guī)劃、生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、林地保護(hù)利用規(guī)劃、海洋功能區(qū)規(guī)劃等6項(xiàng)空間性規(guī)劃，并落實(shí)到一張藍(lán)圖上，全面梳理并統(tǒng)籌解決六類(lèi)空間規(guī)劃內(nèi)容沖突、相互矛盾、銜接不夠等問(wèn)題，搭建統(tǒng)一的管理信息平臺(tái)，建立了統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系，最大限度守住生態(tài)底線(xiàn)，提升資源利用效率，實(shí)現(xiàn)全省建設(shè)發(fā)展“一張藍(lán)圖干到底”。

6項(xiàng)空間規(guī)劃的統(tǒng)一融合是目前國(guó)內(nèi)融合類(lèi)型較多的規(guī)劃實(shí)踐探索，其難點(diǎn)在于解決各種規(guī)劃之間內(nèi)容重疊、管理混亂等問(wèn)題。國(guó)內(nèi)最早有關(guān)“多規(guī)”沖突問(wèn)題的討論始于2009年前后[1]，上海[2]、深圳[3]、武漢等主要城市先期開(kāi)展了影響用地空間布局發(fā)展較大的城市規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的“兩規(guī)合一”工作，在規(guī)劃體系、管理體制和法律法規(guī)制定等方面進(jìn)行探索和改革[4]，主要目標(biāo)是發(fā)揮土地規(guī)劃與城市規(guī)劃融合的綜合管理優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。后來(lái)發(fā)展到“三規(guī)協(xié)調(diào)”[5]，將海洋規(guī)劃[6]或者環(huán)境保護(hù)規(guī)劃[7]等其他專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃納入，較多地采用地理國(guó)情要素?cái)?shù)據(jù)作為空間規(guī)劃的底圖，比如重慶市[8]、常州市[9]等。隨著“三規(guī)合一”工作的深入開(kāi)展，在我國(guó)進(jìn)入新時(shí)代新征程以及各項(xiàng)改革不斷深化的大背景下，“三規(guī)合一”及其擴(kuò)展的“多規(guī)合一”開(kāi)始在我國(guó)空間規(guī)劃秩序的構(gòu)建和探索之中發(fā)揮重要作用[10]，并且針對(duì)實(shí)踐內(nèi)容，提出了符合我國(guó)國(guó)情的“多規(guī)融合”的政策建議[11]，構(gòu)建了“三主三分”的“三規(guī)合一”基本理論框架以及區(qū)域發(fā)展總體規(guī)劃框架等[12-13]。

綜合已有研究成果表明，多規(guī)融合較多的討論是在宏觀、制度政策層面提出“多規(guī)融合”框架理論體系等，而在融合過(guò)程中最基礎(chǔ)的融合細(xì)節(jié)技術(shù)問(wèn)題鮮有研究，比如建設(shè)用地布局優(yōu)化涉及大規(guī)模核減現(xiàn)狀建設(shè)用地問(wèn)題，如何核減，核減的具體規(guī)則和要求是什么，林業(yè)用地規(guī)劃和基本農(nóng)田規(guī)劃布局重疊問(wèn)題，如何進(jìn)行“一張圖”的融合，還有針對(duì)開(kāi)發(fā)耕地后備資源不足問(wèn)題，如何確保占補(bǔ)平衡，提出解決方案是什么？鑒于此，海南省先行先試，通過(guò)編制《海南省總體規(guī)劃（空間類(lèi)2015—2030）》，研究解決具體問(wèn)題的對(duì)策、方案，從戰(zhàn)略、空間和實(shí)施管控三個(gè)層面搭建框架，形成以戰(zhàn)略規(guī)劃為引領(lǐng)、以空間規(guī)劃為主題、以實(shí)施管控為支撐的內(nèi)容體系。

1 總體要求

1.1 統(tǒng)一規(guī)劃空間基礎(chǔ)

一是統(tǒng)一規(guī)劃基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。以第二次土地調(diào)查數(shù)據(jù)作為“多規(guī)合一”的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，同時(shí)對(duì)于矛盾較大的圖斑地類(lèi)參考國(guó)情普查數(shù)據(jù)進(jìn)行認(rèn)定協(xié)調(diào)解決，并以土地利用總體規(guī)劃為底盤(pán)進(jìn)行控制。二是統(tǒng)一規(guī)劃期目標(biāo)?！岸嘁?guī)合一”總體規(guī)劃管控年限確定為2020年，相應(yīng)的管控指標(biāo)作為約束性指標(biāo)。規(guī)劃中期開(kāi)展規(guī)劃實(shí)施評(píng)估，經(jīng)評(píng)估確需修改的，對(duì)總體規(guī)劃進(jìn)行修改。同時(shí)，設(shè)定遠(yuǎn)景目標(biāo)，將總體規(guī)劃展望到2030年，相應(yīng)規(guī)劃指標(biāo)作為指導(dǎo)性和預(yù)期性指標(biāo)?！岸嘁?guī)合一”規(guī)劃期至2020年確定的建設(shè)用地總規(guī)模、基本農(nóng)田、耕地保有量等約束性土地利用控制指標(biāo)均與《海南省土地利用總體規(guī)劃（2006—2020年）調(diào)整方案》保持一致。各市縣至2020年各項(xiàng)用地指標(biāo)不得突破其現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃確定的用地目標(biāo)。三是統(tǒng)一空間坐標(biāo)系。結(jié)合全國(guó)第三次土地調(diào)查，所有空間數(shù)據(jù)均統(tǒng)一轉(zhuǎn)換至2000國(guó)家大地坐標(biāo)系。

1.2 主要思路

針對(duì)海南省“多規(guī)合一”編制過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，通過(guò)探索尋求解決方案。首先是要在明確主體功能分區(qū)，明確生態(tài)空間布局、城鎮(zhèn)空間布局以及重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)和重大基礎(chǔ)設(shè)施的空間布局前提下，基于國(guó)家下達(dá)海南省經(jīng)濟(jì)社會(huì)、環(huán)境保護(hù)、城鎮(zhèn)化等發(fā)展指標(biāo)和建設(shè)用地、耕地、林地等用地規(guī)模，以Arcgis軟件為平臺(tái)，對(duì)各專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃矢量圖層進(jìn)行融合分析判別，發(fā)現(xiàn)各規(guī)劃用地主要矛盾；以國(guó)際旅游島建設(shè)為主線(xiàn)，把全省作為一個(gè)整體來(lái)組織編制和實(shí)施規(guī)劃，落實(shí)中央改革試點(diǎn)要求，著力梳理解決規(guī)劃矛盾，為促進(jìn)基本農(nóng)田保護(hù)紅線(xiàn)、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界和生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)劃定工作順利開(kāi)展提供數(shù)據(jù)支撐。

2 融合技術(shù)方法探討

2.1 規(guī)劃核減現(xiàn)狀建設(shè)用地問(wèn)題處理

2.1.1 主要原因分析

將2015年土地利用現(xiàn)狀更新調(diào)查數(shù)據(jù)與融合后的規(guī)劃圖層疊加分析，得出共將876.5km2現(xiàn)狀建設(shè)用地規(guī)劃為非建設(shè)用地，占全省現(xiàn)狀建設(shè)用地總面積的26%，核減規(guī)模較大。主要是由于歷史原因，對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的海南省來(lái)說(shuō)，早期建設(shè)用地布局散亂，居民點(diǎn)隨意建設(shè)，項(xiàng)目用地方一向受企業(yè)主導(dǎo)，“多規(guī)合一”過(guò)程中如不對(duì)其進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整將嚴(yán)重制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但核減現(xiàn)狀建設(shè)用地占用的規(guī)劃指標(biāo)，核減后又騰挪用于做大新增建設(shè)用地規(guī)模的這種做法，在海南省新增建設(shè)用地指標(biāo)消化率低、存量建設(shè)用地規(guī)模大的背景下，具有很大的盲目性，不但會(huì)損害土地權(quán)利人（包括農(nóng)村居民）的合法權(quán)益，引發(fā)較多的矛盾糾紛，還將導(dǎo)致各類(lèi)用地規(guī)劃指標(biāo)難以管控，給違規(guī)圈占土地行為留下隱患，違背了節(jié)約集約用地原則，也必將影響規(guī)劃實(shí)施的可行性。因此在“多規(guī)融合”過(guò)程中應(yīng)進(jìn)一步避免出現(xiàn)較大的核減現(xiàn)狀建設(shè)用地問(wèn)題。

2.1.2 核減現(xiàn)狀建設(shè)用地原則

一是不得突破規(guī)劃建設(shè)用地規(guī)模。不得通過(guò)核減、騰挪現(xiàn)狀建設(shè)用地占用的規(guī)劃指標(biāo)，突破省下達(dá)的建設(shè)用地總規(guī)模。規(guī)劃安排的新增建設(shè)用地規(guī)模應(yīng)與“十二五”期間實(shí)際新增規(guī)模保持基本一致。二是保持第二次土地調(diào)查成果中現(xiàn)狀建設(shè)用地規(guī)模基本穩(wěn)定。第二次土地調(diào)查成果是國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的反映土地利用現(xiàn)狀的法定數(shù)據(jù)，規(guī)劃不得隨意對(duì)第二次土地調(diào)查成果確定的現(xiàn)狀建設(shè)用地規(guī)模進(jìn)行調(diào)整。三是不得損害相關(guān)土地權(quán)利人的合法權(quán)益。原則上不得核減屬于合法狀態(tài)的現(xiàn)狀建設(shè)用地占用的規(guī)劃指標(biāo)。確實(shí)需核減的，應(yīng)征得土地權(quán)利人同意，并依法給予補(bǔ)償。四是符合城鄉(xiāng)發(fā)展需要。被核減的現(xiàn)狀建設(shè)用地占用的規(guī)劃指標(biāo)，只能騰挪用于重大基礎(chǔ)設(shè)施以及重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、新型城鎮(zhèn)化及美麗鄉(xiāng)村，對(duì)鄉(xiāng)村發(fā)展要留有空間。

2.1.3 核減范圍核定

因地制宜、分類(lèi)核減。人均建設(shè)用地面積高于全省平均水平的市縣，可結(jié)合市縣戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化規(guī)劃情況，在對(duì)農(nóng)村人口流動(dòng)及農(nóng)村居民點(diǎn)現(xiàn)狀調(diào)查及留足新增建設(shè)用地的基礎(chǔ)上，適當(dāng)壓縮農(nóng)村居民點(diǎn)用地規(guī)模。人均建設(shè)用地面積低于全省平均水平的市縣，不應(yīng)大規(guī)模壓縮農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)用地規(guī)模，造成農(nóng)村建設(shè)用地發(fā)展空間不足，不利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，引發(fā)社會(huì)矛盾。

其核減具體范圍如表1所示。

2.1.4 用地核減實(shí)施保障措施

現(xiàn)狀建設(shè)用地核減涉及利益較大，核減現(xiàn)狀建設(shè)用地規(guī)模較大，給規(guī)劃后期管理實(shí)施帶來(lái)隱患。首先要充分考慮“十三五”期間實(shí)際用地需求，不能盲目布局新增建設(shè)用地。其次是為確?！岸嘁?guī)合一”總體規(guī)劃已核減規(guī)劃指標(biāo)的現(xiàn)狀建設(shè)用地真正恢復(fù)為農(nóng)用地，編制所核減現(xiàn)狀建設(shè)用地的處置計(jì)劃，說(shuō)明每宗地塊的坐落位置、面積、地上附著物情況、涉及生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)情況、土地權(quán)屬、權(quán)利人是否同意核減規(guī)劃指標(biāo)、無(wú)權(quán)利人地塊是否已公告等情況，確保核減方案的可行性，并通過(guò)各種措施加以落實(shí)。省級(jí)國(guó)土資源管理部門(mén)在下達(dá)年度新增建設(shè)用地計(jì)劃時(shí)，應(yīng)與年度現(xiàn)狀建設(shè)用地實(shí)際減少規(guī)模相掛鉤，參考現(xiàn)狀建設(shè)用地實(shí)際減少的情況，確定年度可新增建設(shè)用地規(guī)模，每年進(jìn)行甄別、確認(rèn)，確保核減到位，新增合理。

表1 分類(lèi)做好現(xiàn)狀建設(shè)用地規(guī)劃指標(biāo)的核減

2.2 規(guī)劃基本農(nóng)田與規(guī)劃林地布局重疊問(wèn)題處理

2.2.1 主要原因分析

“多規(guī)合一”前，通過(guò)圖層的疊加分析，得出全省林業(yè)用地規(guī)劃劃定的林地保護(hù)區(qū)范圍與基本農(nóng)田保護(hù)范圍重疊范圍達(dá)到1007km2。主要原因：一是海南省森林覆蓋率較高，屬于亞熱帶氣候，適宜作物生長(zhǎng)，地表覆蓋變化較快，部分殘次林地被地方農(nóng)民自行開(kāi)墾耕種，實(shí)地發(fā)生變化后數(shù)據(jù)更新不及時(shí)；二是建設(shè)項(xiàng)目用地隨意侵占耕地資源，規(guī)劃管控力弱化；三是由于林地規(guī)劃與土地規(guī)劃的脫節(jié)，缺乏銜接，僅為了滿(mǎn)足各自管理需要而盲目布局。調(diào)整優(yōu)化土地利用總體規(guī)劃中的基本農(nóng)田與林業(yè)規(guī)劃中的林地?cái)?shù)據(jù)重疊問(wèn)題，是解決海南省“多規(guī)合一”基礎(chǔ)數(shù)據(jù)矛盾，確保“多規(guī)合一”總體規(guī)劃順利實(shí)施的重要保障。

2.2.2 矛盾圖斑處理基本思路

基本農(nóng)田與林地重疊區(qū)域的地類(lèi)認(rèn)定在第二次全國(guó)土地調(diào)查成果的基礎(chǔ)上，以地理國(guó)情普查現(xiàn)狀地表覆蓋為依據(jù)，同時(shí)結(jié)合最新高分辨率的遙感影像數(shù)據(jù)進(jìn)行判別。重疊區(qū)域的永久基本農(nóng)田中現(xiàn)狀地表覆蓋為林地的基本農(nóng)田認(rèn)定為規(guī)劃林地，不再劃為基本農(nóng)田。對(duì)于基本農(nóng)田面積不足部分，在基本農(nóng)田外和林地規(guī)劃區(qū)域外現(xiàn)狀地表覆蓋為耕地的補(bǔ)劃為基本農(nóng)田，確保國(guó)家下達(dá)永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線(xiàn)落實(shí)到具體地塊。

2.2.3 技術(shù)處理方法

處理過(guò)程主要包括內(nèi)業(yè)處理和外業(yè)處理。由于涉及圖斑量較大，達(dá)到幾十萬(wàn)塊，因此主要通過(guò)內(nèi)業(yè)處理來(lái)解決。首先基于Arcgis平臺(tái)將重疊的圖斑導(dǎo)出，疊加地理國(guó)情普查數(shù)據(jù)進(jìn)行空間分析，分析結(jié)果以地理國(guó)情普查數(shù)據(jù)為主消除該部分矛盾圖斑，對(duì)于無(wú)法判別的圖斑結(jié)合國(guó)家下發(fā)的最新遙感影像以及外業(yè)調(diào)查結(jié)果，進(jìn)行進(jìn)一步判讀，將實(shí)地確為林地覆蓋，且集中連片的規(guī)劃基本農(nóng)田調(diào)整為規(guī)劃林地；同時(shí)為確?；巨r(nóng)田規(guī)劃指標(biāo)的落實(shí)，將土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)庫(kù)中國(guó)家下達(dá)規(guī)劃指標(biāo)耕地規(guī)模之外地表覆蓋為耕地的土地調(diào)查清楚，作為耕地“調(diào)入”的依據(jù)，在確定未做其他規(guī)劃用途后可以劃入耕地，并通過(guò)土地整治活動(dòng)整治為基本農(nóng)田。在調(diào)整過(guò)程中涉及現(xiàn)狀數(shù)據(jù)變更的部分圖斑通過(guò)集中匯總后統(tǒng)一進(jìn)行年度變更或者上報(bào)國(guó)土資源部請(qǐng)示進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)更新。

2.3 開(kāi)發(fā)邊界布局散亂問(wèn)題處理

2.3.1 主要原因分析

經(jīng)綜合分析后發(fā)現(xiàn)，有些區(qū)域在設(shè)定城鎮(zhèn)及旅游度假區(qū)開(kāi)發(fā)邊界時(shí)比較隨意，在現(xiàn)有城鎮(zhèn)（含農(nóng)場(chǎng)場(chǎng)部）、鄉(xiāng)村，以及經(jīng)省政府同意的產(chǎn)業(yè)園區(qū)、旅游度假區(qū)為基礎(chǔ)劃定開(kāi)發(fā)邊界外，均以招商項(xiàng)目為依據(jù)設(shè)定大量開(kāi)發(fā)邊界。例如：保亭縣只有8個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和2個(gè)經(jīng)省政府同意的旅游度假區(qū)，但設(shè)置了157塊城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界，其中遠(yuǎn)離城鎮(zhèn)的有117塊，平均面積不足4hm2，造成開(kāi)發(fā)邊界布局散亂，道路兩邊隨意布局，其中也包含早期出讓的歷史遺留建設(shè)用地。目前這些零散布局的建設(shè)用地基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施配套用地基本上是空白的，今后在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)也難以配套，造成大量土地資源被低效利用。因此，在此次“多規(guī)合一”過(guò)程中需對(duì)其進(jìn)行整合，優(yōu)化布局，提升用地效率。

2.3.2 基本思路

現(xiàn)狀建設(shè)用地包括合法建設(shè)和違法建設(shè)的土地。在查清現(xiàn)狀建設(shè)用地家底的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)對(duì)未實(shí)際使用（特別是閑置土地）、低效用地的分布情況進(jìn)行分析，采取空間置換或者回收等方式優(yōu)化空間布局將建設(shè)用地指標(biāo)盤(pán)活利用。

2.3.3 優(yōu)化布局具體措施

一是進(jìn)一步規(guī)范開(kāi)發(fā)邊界的設(shè)定。各地區(qū)以現(xiàn)有城鎮(zhèn)（含農(nóng)場(chǎng)場(chǎng)部）、鄉(xiāng)村，以及經(jīng)省政府同意的產(chǎn)業(yè)園區(qū)、旅游度假區(qū)為基礎(chǔ)劃定開(kāi)發(fā)邊界，不得隨意新設(shè)定開(kāi)發(fā)邊界，確需新設(shè)的需經(jīng)省政府同意。二是加大對(duì)生態(tài)紅線(xiàn)內(nèi)已出讓建設(shè)用地的置換。除必要的基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)設(shè)施外，其他新增建設(shè)用地需避開(kāi)生態(tài)紅線(xiàn)安排落地，并對(duì)已出讓的建設(shè)用地進(jìn)行置換和回收，優(yōu)化建設(shè)用地布局，做好生態(tài)紅線(xiàn)的保護(hù)工作。針對(duì)本次“多規(guī)合一”工作中劃為生態(tài)紅線(xiàn)內(nèi)、海岸帶200m內(nèi)的建設(shè)用地，未開(kāi)發(fā)利用或低效利用的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)生態(tài)環(huán)境保護(hù)需要在規(guī)劃中調(diào)出建設(shè)用地指標(biāo)，集中安排在重點(diǎn)開(kāi)發(fā)地區(qū)使用；對(duì)于批而未征、征而未供和供而未用的土地，在本次總體規(guī)劃中沒(méi)有列入開(kāi)發(fā)區(qū)域的，要將這些建設(shè)用地指標(biāo)用于重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域，盤(pán)活利用；對(duì)于違法占用擠占建設(shè)用地空間的，要通過(guò)拆除違法建筑，恢復(fù)農(nóng)用地的方式，騰出建設(shè)用地空間。三是強(qiáng)化規(guī)劃管控力度，提升土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，實(shí)行建設(shè)用地總量和強(qiáng)度雙控，提高建設(shè)用地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度。在規(guī)劃中提出各類(lèi)建設(shè)用地的開(kāi)發(fā)強(qiáng)度和投資強(qiáng)度要求，并按照規(guī)定的強(qiáng)度供應(yīng)土地，以及加強(qiáng)供后監(jiān)管。建立違約退出機(jī)制，提高土地節(jié)約集約利用水平。

3 未來(lái)發(fā)展困境與實(shí)施建議

3.1 避免“多規(guī)合一”后再出現(xiàn)“多規(guī)”矛盾現(xiàn)象

“多規(guī)合一”后“一張藍(lán)圖”如何更好地實(shí)施總體規(guī)劃，應(yīng)避免“多規(guī)合一”后再出現(xiàn)“多規(guī)”矛盾的問(wèn)題。目前，海南省礦產(chǎn)規(guī)劃，國(guó)土規(guī)劃，海澄文、大三亞區(qū)域規(guī)劃，以及北部灣城市群發(fā)展規(guī)劃、農(nóng)墾規(guī)劃、自然保護(hù)區(qū)規(guī)劃等各項(xiàng)規(guī)劃在“多規(guī)合一”后仍在編制實(shí)施，因此，在“多規(guī)合一”后海南省目前還存在如此多的各類(lèi)規(guī)劃，規(guī)劃之間仍存在銜接協(xié)調(diào)的問(wèn)題。因此，建議在“多規(guī)合一”后盡快編制控制性詳細(xì)規(guī)劃等下位規(guī)劃，將其他各類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃納入其中，統(tǒng)一平臺(tái)，真正實(shí)現(xiàn)“一張藍(lán)圖干到底”。

3.2 與第三次全國(guó)土地調(diào)查做好銜接

目前，海南省已啟動(dòng)第三次土地調(diào)查工作，隨著信息技術(shù)的發(fā)展，與“二調(diào)”相比，“三調(diào)”技術(shù)方法和調(diào)查深度等方面都有著較大的改變，不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的信息平臺(tái)和技術(shù)也將為“三調(diào)”提供數(shù)據(jù)支撐，調(diào)查結(jié)果可能會(huì)出現(xiàn)與“二調(diào)”期間反映出的相同的問(wèn)題，更多的違法違規(guī)用地、歷史遺留問(wèn)題用地、閑置地等都將被調(diào)查出來(lái)，個(gè)別現(xiàn)狀地類(lèi)出現(xiàn)較大變化，對(duì)規(guī)劃后期管理（土地督察、執(zhí)法檢查等）帶來(lái)一定的影響。因此，建議“三調(diào)”期間的數(shù)據(jù)可以邊調(diào)查、邊使用、邊整改，將調(diào)查發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題及時(shí)反饋至規(guī)劃管理部門(mén)，將問(wèn)題處理在日常。

3.3 降低規(guī)劃后期林地管理壓力

“多規(guī)合一”總體規(guī)劃中已經(jīng)把園地地類(lèi)取消，將大部分園地規(guī)劃為林地，未來(lái)由單個(gè)項(xiàng)目布局的調(diào)整將涉及大量的占用規(guī)劃林地，給林地“占一補(bǔ)一”帶來(lái)較大壓力。同時(shí)，由于海南省熱帶特色高效農(nóng)業(yè)的發(fā)展，并且提出要將海南農(nóng)墾建設(shè)成為國(guó)家級(jí)熱帶特色高效農(nóng)業(yè)示范基地，因此，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，結(jié)合海南實(shí)際，海南省仍將會(huì)存在大量經(jīng)濟(jì)園地，在“多規(guī)合一”中給林地規(guī)劃管理、實(shí)施帶來(lái)一定困難。

3.4 管理權(quán)力進(jìn)一步下放

職能整合后形成的超級(jí)規(guī)劃管理部門(mén)權(quán)力過(guò)大，管理任務(wù)過(guò)重，短期內(nèi)難以復(fù)制推廣。海南省通過(guò)成立規(guī)劃委員會(huì)，將國(guó)土、環(huán)保、林業(yè)、發(fā)改、住建、海洋等多部門(mén)職能整合，形成一個(gè)較大的規(guī)劃管理部門(mén)，負(fù)責(zé)貫徹落實(shí)國(guó)家空間規(guī)劃戰(zhàn)略方針和法律法規(guī)，完善編制技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，建立長(zhǎng)效機(jī)制，負(fù)責(zé)指導(dǎo)和管理全省城鄉(xiāng)規(guī)劃工作，督促檢查全省“多規(guī)合一”執(zhí)行情況等，工作任務(wù)多而繁雜，下一步工作仍需要加大權(quán)力下放范圍，精簡(jiǎn)審批程序。

3.5 加強(qiáng)論證與審核

在“多規(guī)合一”中通過(guò)優(yōu)化建設(shè)用地布局，核減現(xiàn)狀建設(shè)用地的規(guī)劃指標(biāo)，具有一定的合理性和必要性，但“多規(guī)融合”后全省對(duì)于現(xiàn)狀建設(shè)用地核減規(guī)模仍然較大，不僅過(guò)多地?cái)D占耕地的規(guī)劃空間，增加耕地占補(bǔ)壓力，而且損害農(nóng)村居民的土地權(quán)益，進(jìn)而可能造成農(nóng)村居民合理的用地需求得不到保證、違法建房不減反增的問(wèn)題產(chǎn)生，因此，規(guī)劃后期應(yīng)切實(shí)加強(qiáng)對(duì)“多規(guī)合一”中現(xiàn)狀建設(shè)用地占用的規(guī)劃指標(biāo)核減地塊的論證和審核，充分征求社會(huì)公眾意見(jiàn)。

[1] 孟鵬,馮廣京,吳大放,等.“多規(guī)沖突”根源與“多規(guī)融合”原則：基于“土地利用沖突與‘多規(guī)融合’研討會(huì)”的思考[J].中國(guó)土地科學(xué),2015,29(8)：3-9,72.

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