■ 鄭娟爾/譚文兵/周 偉

（1.國土資源部資源環(huán)境承載力評價重點實驗室，北京 101149；2.中國國土資源經(jīng)濟研究院，北京 101149）

2012—2017年，我國適應把握引領經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)，堅持穩(wěn)中求進，供給側結構性改革深入推進，產業(yè)結構不斷優(yōu)化，新舊動能轉換加速，綜合國力和國際影響持續(xù)加強。土地資源是國民經(jīng)濟發(fā)展的重要資源，房地產市場發(fā)展事關國家命運。對過去五年土地經(jīng)濟管理形勢的分析有助于我們更好地把握當前土地市場發(fā)展的歷史方位，并對今后土地市場有更好的趨勢判斷。

1 十八大以來土地經(jīng)濟管理形勢分析

1.1 新增建設用地需求下降，基礎設施等用地占1/2以上

1.1.1 批準建設用地呈下降趨勢，國有建設用地供應先降后升

2012—2017年，全國批準建設用地總體下降，國有建設用地供應先降后升。2012年，全國共批準建設用地61.5萬公頃，之后，批準建設用地開始下降，2016年為45.3萬公頃。2017年，全國共批準建設用地31.84萬公頃（圖1）。

圖1 2001年以來建設用地供應情況（單位：萬公頃）

十八大后五年批準建設用地規(guī)模有所下降。與2008—2012年相比，2013—2017年間，平均每年批準建設用地42.08萬公頃（表1），低于十七大后五年（2008—2012年）的55.06萬公頃，高于十六大后五年（2003—2007年）的37.51萬公頃。但是國有建設用地供應面積均值則比以往兩個時期都高。

表1 “三個五年”建設用地供應量對比

可見，由我國經(jīng)濟增長步入中高速增長期、征地難度日益增加、紅線管控等多種原因，致使新增建設用地需求下降。同時，國家日益注重資源利用效益，強調提高存量土地利用率，加大閑置土地處置力度，從而使國有建設用地供應面積高于上兩個時期。

1.1.2 基礎設施供地比例上升，工礦和房地產用地比例下降

2013—2017年間，國有建設用地的供應結構大致延續(xù)了2008—2012年的趨勢，主要表現(xiàn)為“三降一增”：工礦倉儲用地、商服用地和住宅用地的供地比例下降，基礎建設等用地比例上升（表2）。2008—2017年，工礦倉儲用地供地占比從39.57%下降到20.36%，商服用地從11.49%下降到5.13%，住宅用地從26.38%下降到13.97%；基礎設施等其他用地則從22.55%增長到60.54%（圖2）。

1.1.3 東部供地比重下降趨勢減緩，西部先升后降，中部相對穩(wěn)定

分地區(qū)看，2 0 1 3—2017年間，隨著國家區(qū)域戰(zhàn)略的調整，京津冀一體化、長江經(jīng)濟帶等區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的提出，東部地區(qū)供地比重逐步下降的趨勢有所減緩。除2017年比重有所增加外，中部地區(qū)國有建設用地供應比例基本保持平穩(wěn)，西部地區(qū)供地比重先升后降（圖3）。

2017年，京津冀地區(qū)國有建設用地供應面積同比增長8.0%，供地面積占全國的5.0%。2014、2015、2016年，京津冀地區(qū)國有建設用地供應面積分別占全國的5.12%、6.35%和5.1%，供地比例沒有明顯變化。2017年，長江經(jīng)濟帶地區(qū)供地面積同比增長19.0%，供地面積占全國的47.3%，這一比例較2016年增長1.1%。

1.2 土地利用效率穩(wěn)步提升，新增建設占用耕地比例下降

1.2.1 單位GDP建設用地消耗繼續(xù)下降，降幅縮小

2013—2017年，單位GDP建設用地消耗持續(xù)下降，從61.66公頃/億元下降到了49.58公頃/億元，年均降幅為7.02%（圖4）。與2008—2012年間的8.86%相比，2013—2017年間的降幅有所收窄。

1.2.2 建設占用耕地比重總體下降

表2 “兩個五年”的供地結構對比

圖2 2008—2017年國有建設用地供應結構

圖3 2005—2017年各區(qū)域土地供應面積情況

圖4 2009—2017年單位GDP建設用地消耗

2012—2016年，建設占用耕地總體下降，國務院和省兩級批準建設占用耕地面積比例由42.17%下降到38.48%，但2017年這一比例又有所回升，達42.6%（圖5）。

1.2.3 國家級開發(fā)區(qū)土地利用效率穩(wěn)步提高

十八大以來，開發(fā)區(qū)土地集約利用水平進一步提升。2017年國家級開發(fā)區(qū)綜合容積率為0.92，比2010、2012、2014、2016年度分別提高了0.08、0.09、0.04、0.01。建筑密度為31.46%，比2014、2016年度分別提高了1.2、0.2個百分點。工業(yè)用地地均固定資產投資和工業(yè)用地地均收入也有所提高（表3）。

1.3 市場化配置比例高位趨穩(wěn)，地價漲幅中間高兩頭低

1.3.1 土地招拍掛出讓比例高位趨穩(wěn)

十八大以后，我國土地市場化配置比例基本呈穩(wěn)定態(tài)勢。2011年之后，土地招拍掛出讓面積占比和收入占比都在90%以上（表4）。2013年，土地招拍掛出讓面積比重較2012年提高了1.6個百分點。之后基本保持恒定，但由于地價上漲，收入占比總體上升。2016年招拍掛出讓土地的收入比為96.2%，2017年則為97.5%。

1.3.2 近五年地價呈M型增長態(tài)勢

從2012年第四季度到2014年第二季度，地價經(jīng)歷了一輪較高的增長，之后漲幅開始回落。2016年開始，地價又開始顯著增長，尤其是住宅用地。2017年，地價仍處于增長勢頭，特別是住宅用地，但綜合用地、商服用地價格漲幅都有所減緩。工業(yè)用地除2013年四季度至2014年第二季度這一時期增長較快以外，其他時期都處于小幅度穩(wěn)步上漲態(tài)勢（圖6）。

與2008—2012年相比，2013—2017年的地價出現(xiàn)了新的特點，即住宅用地的漲幅基本都要高于商服用地。而在2008—2012年間，商服用地價格漲幅曾高于住宅用地價格漲幅。

圖5 2012—2017年建設占用耕地情況

從年度數(shù)據(jù)看，2013、2016和2017年，土地出讓價格較高，2014和2015年相對平和（表5）。

表5 2007—2017年招拍掛出讓土地價格

表3 國家級開發(fā)區(qū)土地集約利用情況

2016年土地市場較為瘋狂。高總價、高單價、高溢價率“三高”地塊普遍出現(xiàn)在一、二線城市，30多個城市出現(xiàn)340宗左右單價、總價地王，數(shù)量創(chuàng)歷史新高[1]。出現(xiàn)地王的城市從之前的一線城市和二線熱點城市，逐漸向其他二線城市蔓延。2017年，土地市場趨于平緩，土地流拍現(xiàn)象也逐漸增加。據(jù)同策研究院數(shù)據(jù)顯示，2017年7—10月，全國35個大中城市共計流拍128宗，同比增加約37.6%，流拍占推出土地比例為3.37%，同比上漲約0.8個百分點[2]。

1.4 對土地相關收入的依賴略降低，以地融資問題還需密切關注

1.4.1 土地出讓成交價款保持高位態(tài)勢，與地方財政收入的比值略有下降

2013—2017年間，土地出讓成交價款呈現(xiàn)高—低—高的態(tài)勢（表6）。2013年處于相對高位，達4.37萬億元，2015年降至3.12萬億元，2016年又達到了3.56萬億元。2017年全國土地出讓成交價款為4.98萬億元，超過2013年，達歷史新高。

表4 2007—2017年土地招拍掛出讓有關情況

圖6 全國主要城市分用途地價環(huán)比增速曲線圖（%）

2013—2017年，土地出讓收入與地方財政一般預算收入的比值呈波動趨勢，2013年最高，其次是2014年，2015年下降到0.38，2016年和2017年又有所回升。從數(shù)值上看，2013—2017年間，土地出讓收入與地方財政一般預算收入的比值主要在0.4～0.6區(qū)間(表6)。

按照財政部統(tǒng)一口徑，本文將契稅、土地增值稅、房產稅、耕地占用稅、城鎮(zhèn)土地使用稅視為土地與房地產相關稅收（表6），此處統(tǒng)稱土地相關稅收。將土地出讓收入與土地相關稅收總額與地方財政一般預算收入進行對比（表6、圖7），得出2013—2017年間，兩者的比值主要落在0.55～0.8之間。說明地方經(jīng)濟對土地相關收入的依賴程度仍然較高。

以五年為一個時期進行歷史比較可以發(fā)現(xiàn)，十八大以后，土地相關收入與地方財政一般預算收入的比值比上一個五年要低（表7）。說明十八大以后，國民經(jīng)濟發(fā)展對土地相關收入的依賴程度在減弱，呈現(xiàn)出一個好的跡象。

1.4.2 土地抵押融資占比逐年上升，金融風險還需防范

2012年以來，土地抵押面積和貸款余額還在持續(xù)上升（圖8）。截至2015年底，84個重點城市處于抵押狀態(tài)的土地面積為49.08萬公頃，抵押貸款總額為11.33萬億元，同比分別增長8.8%和19.1%。從漲幅看，2009—2015年間，人民幣抵押貸款余額漲幅和土地抵押貸款余額的漲幅都在下降，但土地抵押貸余額的漲幅下降速度明顯要低于前者。因此，土地抵押貸款余額與金融機構人民幣抵押貸款余額的比值逐年上升。劉守英（2017）曾指出，當前土地出讓成本上升，土地凈收益下降，但土地抵押還在上升，部分城市土地抵押的價值被高估[3]。

表6 2001—2017年土地收入與財政收入對比

圖7 2001—2017年土地相關收入與地方財政收入的比值

表7 “三個五年”土地相關收入情況對比

1.5 違法用地面積總體下降，涉及耕地比重基本穩(wěn)定

2013—2017年，全國發(fā)現(xiàn)違法用地面積分別為41197公頃、40916公頃、34442公頃、26942公頃和29823.7公頃，總體呈下降趨勢。其中涉及耕地的違法用地面積分別為12359公頃、13378公頃、11472公頃、8775.5公頃和10621.9公頃。涉及耕地的比重基本在30%~36%之間（圖9）。

2017年，全國違法用地共75241件，涉及土地面積29823.7公頃，其中涉及耕地10621.9公頃，涉及耕地比重為36%。

圖8 2008—2015年全國84個重點城市土地抵押貸款情況

1.6 房地產市場中期遇冷，后期高度繁榮

1.6.1 商品房銷售價格呈M型態(tài)勢，2017年出現(xiàn)下降勢頭

2013—2017年，商品房銷售價格總體上漲，漲幅大致呈M型。漲幅最高的是2016年，達到11.3%；最低的是2014年，為1.4%（圖10）。2017年，商品房銷售價格為7892元/平方米①根據(jù)國家統(tǒng)計局提供的《2017年全國房地產開發(fā)投資和銷售情況》計算得到，與往年數(shù)據(jù)同口徑。，比2016年增長5.6%，其中住宅7613元/平方米，比2016年增長5.7%。上文地價的增長態(tài)勢與房價漲勢基本吻合。

從月度數(shù)據(jù)看，M型趨勢更加明顯（圖11）。2012年底至2013年初，70個大中城市的房價開始加速上漲。一直到2013年底，房價同比漲幅開始回落，并于2014年中到2015年底，處于同比負增長階段。但是從2015年2月開始，負增長速度開始放緩。2016年開始，房價同比快速上漲，一直到2016年10月，漲幅才開始回落，并在2017年進入負增長階段。

2015年底開始的房價大漲和2017年房價的下跌，背后都有政策的影響。2016年的大漲或多或少是去庫存政策的影響。2015年12月召開的中央經(jīng)濟工作會議提出，2016年要抓好去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板五大任務，房地產市場步入量價齊升階段。一年之后的中央經(jīng)濟工作會議首次提出“房子是用來住的，不是用來炒的”，房價開始下跌。

圖9 2012—2017年土地違法有關情況（公頃）

圖10 2006—2017年商品房銷售價格及其漲幅

圖11 2005—2017年3月70個大中城市房價變化情況

1.6.2 房地產開發(fā)投資增速呈高—低—高—低態(tài)勢

從2013年初開始，房地產開發(fā)投資增速一直處于高位，一直到2014年初，這種高位態(tài)勢才轉入低增長期。2014年12月—2015年5月進入負增長期。2015年10月開始，投資情況開始好轉。2016年3月開始，又進入一個高增長期。2017年之后增速又開始下降（圖12）。這一趨勢與上文房地產價格的走勢大致相同，時間上略微滯后一些。

1.6.3 銷售面積創(chuàng)新高，庫存量2015年達最高點后下降

2012—2017年，商品房銷售面積同比增長幅度呈“M”型走勢。2017年，全國商品房銷售面積創(chuàng)新高，達16.94億平方米，其中住宅14.48億平方米（圖13）。2017年商品房銷售面積中，三、四線城市貢獻突出。截至2017年10月，銷售面積中一線城市同比降40%，二線城市降25%，三四線城市增18.8%[4]。

從庫存看，隨著2016、2017年銷售規(guī)模的增長，房地產庫存顯著下降（圖14）。2015年，商品房待售面積達到了71853萬平方米，為這一時期的最高點。這也是2015年12月中央經(jīng)濟工作會議提出“去庫存”任務的主要考量。隨著2016和2017年銷售面積的大幅增加，庫存面積顯著減少，尤其是住宅待售面積（見圖14）。2016年和2017年的待售商品房面積都是負增長。截至2017年底，全國待售商品房面積58923萬平方米，其中住宅30163萬平方米，去庫存任務得到了有效推進。

1.6.4 土地購置面積總體負增長，2017年逆勢上漲

2013—2017年，房地產開發(fā)企業(yè)土地購置面積以負增長為主（圖15）。2012年2月—2013年10月，房地產開發(fā)企業(yè)土地購置面積都是負增長。2013年1—11月，土地購置面積為34772.79萬平方米，同比增長9.9%。之后，土地購置面積保持了一小段時間的同比增幅。2014—2016年，房地產開發(fā)企業(yè)土地購置面積基本都是負增長，只有個別時期出現(xiàn)過同比正增長。2017年，土地購置面積一反常態(tài)，同比大幅增長，全年共購置土地面積為25508萬平方米，比2016年增長15.8%；土地成交價款達13643億元，增長49.4%。

圖12 房地產投資增長情況

圖13 2006—2017年商品房年度銷售面積

圖14 2012—2017年商品房待售面積

2 未來土地經(jīng)濟形勢預測

2.1 土地供應形勢預測

十九大報告指出，我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉向高質量發(fā)展階段，必須堅持質量第一，效益優(yōu)先。根據(jù)2018年1月全國國土資源工作會議精神，2018年新增建設用地計劃將再減少20萬畝。預計今后一個時期，新增建設用地需求下降、存量土地利用率提升的態(tài)勢還會進一步延續(xù)。同時，為使住房制度改革和長效機制建設取得實效，今后一個時期的住宅用地供應比例會有所上升。從推進實體經(jīng)濟發(fā)展的角度，工業(yè)用地供地比重總體可能下降，但不同的城市會因發(fā)展階段不同而有所不同。如深圳市已明確提出“十三五”規(guī)劃期內，要嚴格控制工業(yè)區(qū)塊線范圍內的“工改商”和“工改居”，提高工改工比例，保證至2020年深圳工業(yè)用地比重不低于30%。從區(qū)域分布看，由于貧困人口主要居住在中西部地區(qū)，為確保深度貧困地區(qū)與全國一道進入小康社會，這些地區(qū)的土地供應量會有所上升。

2.2 土地利用效率預測

十九大報告提出建設現(xiàn)代化經(jīng)濟體系，加快生態(tài)文明體制改革，推進綠色發(fā)展，推進資源節(jié)約和循環(huán)利用。預計2018年及今后一個時期，我國土地利用效率還會進一步提升。但基于邊際遞減規(guī)律，利用率提升的幅度會縮小。分行業(yè)看，信息技術（人工智能）、文旅休閑、養(yǎng)老、環(huán)保、新材料新能源、先進制造、生物科技等行業(yè)發(fā)展前景看好，土地利用效率會進一步提升。區(qū)域上主要集中在人口凈流入地區(qū)（包括北上廣深一線城市）、中西部核心城市（如武漢、西安、程度、重慶）、長三角熱點二線城市（杭州、南京）及其他積極發(fā)展高新技術產業(yè)的地區(qū)。國家級開發(fā)區(qū)的土地利用效率還有提升空間，但以小幅穩(wěn)步提升為主。

圖15 2012—2017年房地產開發(fā)企業(yè)土地開發(fā)購置面積增長情況

2.3 土地市場和土地金融預測

基于土地市場發(fā)展的歷史進程和當前的政策定位，預計2018年及今后一個時期，土地招拍掛出讓比例將繼續(xù)保持高位趨穩(wěn)態(tài)勢?？紤]到中央將加快住房制度改革和長效機制建設作為2018年要著力抓好的一項重點工作，預計2018年的房地產市場不會出現(xiàn)高漲態(tài)勢；同時，基于系統(tǒng)性金融風險考慮，房地產價格也不會大幅下降，因此，地價將總體保持穩(wěn)定。各地對土地財政的依賴還將持續(xù)，但程度會有所減弱（或震蕩下行）。

相比于地價，最值得關注的還是土地金融及與之密切相關的地方債務問題。近年來，地方政府的負債保持快速增長態(tài)勢。據(jù)財政部數(shù)據(jù)，截至2017年12月末，全國地方政府債務余額為164706億元，其中，一般債務103322億元，專項債務61384億元；政府債券147448億元，非政府債券形式存量政府債務17258億元[5]。2018年，中央將重大風險防范作為三大攻堅戰(zhàn)之一，強調要防范化解地方政府債務風險，守住不發(fā)生系統(tǒng)性風險底線。土地和房地產是杠桿率較高的領域，與地方債務問題密切相關，牽涉面廣，影響深遠，需高度關注。隨著中央對這一問題的日益關注，預計2018年及今后一段時間，土地和房地產金融風險能得到一定程度的控制。但要警惕一些黑天鵝事件，如中美貿易戰(zhàn)等。這會影響整個中國的經(jīng)濟形勢和金融、財政政策，進而對房地產市場和土地政策產生影響。

2.4 房地產形勢預測

房地產市場是一個比較復雜的市場。長期看，人口正向增長的一二線城市，房地產價格面臨增長壓力，必須加大土地供應。人口凈流出的三四線城市，將保持平穩(wěn)甚至下降。中短期來看，房地產市場主要受土地供應影響。2018年1月召開的全國國土資源工作會議指出，2018年要改變政府作為居住用地唯一供應者的情況，研究制定在權屬不變、符合土地和城市規(guī)劃條件下，非房地產企業(yè)依法取得使用權的土地用作住宅用地的辦法，深化利用農村集體經(jīng)營性建設用地建設租賃住房試點，完善促進房地產健康發(fā)展的基礎性土地制度，推動建立多主體供應、多渠道保障、租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居。這對控制房價是一個利好。另外，中央已經(jīng)將“加快住房制度改革和長效機制建設”作為2018年著力抓好的一項重點工作，國務院各部委和地方政府將按照此定位和要求制定相關政策。預計2018年及今后一個較短時期內，房地產市場將保持當前的調控力度，房價既不會大跌也不會大漲，房地產市場將在調控中以平穩(wěn)態(tài)勢增長。

[1] 和訊房產，許倩.2016年“地王”現(xiàn)狀：半數(shù)延遲入市 部分尚未開工 已開盤者盈利有限[N/OL].(2017-11-27)[2018-04-08].http：//house.hexun.com/2017-11-27/191783397.html.

[2] 金融界網(wǎng)站，同策研究院.同策：下半年192宗土地“流拍”千億房企如何布局？[EB/OL].(2017-11-29)[2018-04-08].http：//opinion.jrj.com.cn/2017/11/29083423711362.shtml.

[3] 劉守英.土地制度變革與中國經(jīng)濟發(fā)展[J].新金融，2017(6)：9-14.

[4] 中財網(wǎng).行業(yè)18年展望：可控的修整[R/OL].(2017-11-28)[2018-04-08].http：//fund.cfi.cn/p20171128000412.html.

[5] 財政部預算司.2017年12月地方政府債券發(fā)行和債務余額情況[EB/OL].(2018-01-17)[2018-04-08].http：//yss.mof.gov.cn/zhuantilanmu/dfzgl/sjtj/201801/t20180117_2797514.html.