聶穎

〔內(nèi)容提要〕 針對(duì)當(dāng)前地方政府所面臨的財(cái)政支出剛性、債務(wù)規(guī)模持續(xù)上升、財(cái)政增收困難等問(wèn)題，PPP模式在一定程度上可以緩解地方政府支出壓力，盤活存量債務(wù)項(xiàng)目并提高公共服務(wù)供給效率。但是，PPP模式本身也蘊(yùn)藏財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，如果操作不規(guī)范也會(huì)帶來(lái)新增政府債務(wù)支出?？茖W(xué)測(cè)度地方財(cái)政承受能力及資金缺口，完善運(yùn)行監(jiān)管體系，分析PPP項(xiàng)目政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)防范的核心要素，是科學(xué)有效利用政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目的關(guān)鍵所在。

〔關(guān)鍵詞〕 PPP模式 政府債務(wù) 風(fēng)險(xiǎn)防范

隨著新《預(yù)算法》的實(shí)施，地方政府擁有舉借債務(wù)權(quán)利，債務(wù)規(guī)模持續(xù)增長(zhǎng)?，F(xiàn)有債務(wù)體系中大都存在期限錯(cuò)配、存量大、增量難以降低等問(wèn)題，如果項(xiàng)目產(chǎn)出不能維持負(fù)債成本，借新還舊最終將導(dǎo)致債務(wù)陷入無(wú)解。在財(cái)政收入增速放緩而支出剛性的背景下，PPP模式可以通過(guò)提高資本產(chǎn)出效率，提升項(xiàng)目自身償債能力。規(guī)范化的PPP模式提高公共供給效率同時(shí)也是緩釋風(fēng)險(xiǎn)、平滑債務(wù)的有效工具。2015年，財(cái)政部下發(fā)了《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》，鼓勵(lì)采用PPP模式化解地方政府存量債務(wù)，同時(shí)也提出要防止新增財(cái)政收支矛盾，PPP模式與債務(wù)置換、新增債券成為“新常態(tài)”下我國(guó)地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要融資途徑。PPP模式一直被多國(guó)采用，具體運(yùn)作也因國(guó)情不同而各具特點(diǎn)，在我國(guó)PPP項(xiàng)目一定程度上存在不規(guī)范、形式變異等難題，可能誘發(fā)財(cái)政幻覺(jué)和風(fēng)險(xiǎn)隱匿，有效利用PPP模式改善公共服務(wù)供給并使政府風(fēng)險(xiǎn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中收斂于可持續(xù)的“新常態(tài)”，是一段時(shí)期內(nèi)需要不斷完善的課題。

一、現(xiàn)有研究述評(píng)

PPP作為一種投融資模式，在我國(guó)已經(jīng)落地多年，關(guān)于PPP項(xiàng)目操作理論實(shí)踐及效率的研究成果已較為豐厚，而作為地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范與化解機(jī)制的相關(guān)研究在國(guó)內(nèi)的研究時(shí)間相對(duì)較短，更多是始于新《預(yù)算法》修正之后。隨著地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的累積，PPP模式與地方政府債務(wù)的治理成為一個(gè)研究的新視角（賈康2014）。關(guān)于現(xiàn)有政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的化解，李揚(yáng)、王國(guó)剛（2014）在對(duì)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理意見(jiàn)》的點(diǎn)評(píng)意見(jiàn)中，指出PPP模式有利于解決政府投融資平臺(tái)債務(wù)與政府債務(wù)之間界限模糊的問(wèn)題。曾曉安（2014）提出利用PPP化解地方政府債務(wù)要根據(jù)公益性原則進(jìn)行合理分類，選擇正確的執(zhí)行路徑，繆小林（2016）從效率的角度對(duì)PPP防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)理進(jìn)行分析，指出了PPP防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)既包括存量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也包括新增債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，要建立債務(wù)資金配置效率評(píng)估機(jī)制，形成政府的合理融資結(jié)構(gòu)。張薇、羅黎萍（2016）從地方政府融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)理和傳導(dǎo)機(jī)制出發(fā)，提出了PPP化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的可行性和操作模式。此外，一些研究認(rèn)為PPP項(xiàng)目意味著社會(huì)資本的引入會(huì)增加直接財(cái)政支出或隱性債務(wù)，PPP項(xiàng)目而引起的財(cái)政支出要從總量上給予限制。關(guān)于PPP自身的債務(wù)性風(fēng)險(xiǎn)，黃徐匯（2015）以英國(guó)的數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)對(duì)PPP合同資本價(jià)值與PPP債務(wù)進(jìn)行線性回歸，進(jìn)行財(cái)政承受力的論證。吉富星（2015，2016）在地方債務(wù)管理體制框架下分析PPP項(xiàng)目的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，提出在地方債務(wù)規(guī)模持續(xù)增長(zhǎng)的背景下，PPP項(xiàng)目在緩解財(cái)政壓力的同時(shí)本身存在著風(fēng)險(xiǎn)隱匿，通過(guò)PPP債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分析矩陣分析形成預(yù)算管理建議?；谪?cái)政收支和政府債務(wù)的視角來(lái)看，PPP模式類似政府投融資的“雙刃劍”，雖然可以化解存量債務(wù)，但自身也可能產(chǎn)生債務(wù)性風(fēng)險(xiǎn)。

二、PPP模式蘊(yùn)藏的政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

PPP項(xiàng)目本身蘊(yùn)藏的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)以及政府責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)，包括顯性的政府債務(wù)和或有負(fù)債，PPP項(xiàng)目雖然可以將負(fù)債化為支出責(zé)任，但投資失敗、經(jīng)濟(jì)周期波動(dòng)或私人投資成本過(guò)高等情況下的合同約定都有可能構(gòu)成政府潛在風(fēng)險(xiǎn)，甚至演化為政府債務(wù)，正確的分析債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)衍生機(jī)理，有利于對(duì)各類風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識(shí)與把握。PPP的項(xiàng)目可以將政府債務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)榭缒甓鹊呢?cái)政支出，這在一定程度上可以通過(guò)延長(zhǎng)支出的期限來(lái)調(diào)整債務(wù)期限錯(cuò)配，但如果項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)效率不能提高，往往造成生命周期內(nèi)運(yùn)營(yíng)成本上升。如果考慮單純公共投資的缺口，PPP很容易演化成地方政府寅吃卯糧的融資工具，加大政府性支出，加劇經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。此外，契約不完全性、市場(chǎng)不確定性、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)不均衡以及項(xiàng)目本身定量評(píng)估方法的缺陷等都有可能導(dǎo)致項(xiàng)目不能按預(yù)期計(jì)劃完成，對(duì)于公共服務(wù)的供給，政府具有推定的、道義上或有隱性責(zé)任，一旦項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生將直接影響政府財(cái)政支出計(jì)劃。同時(shí)，PPP項(xiàng)目也會(huì)產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)政幻覺(jué)，PPP項(xiàng)目補(bǔ)貼、補(bǔ)償以及或有責(zé)任游離于資產(chǎn)負(fù)債表外，各種隱性債務(wù)、擔(dān)保承諾都不能單純從財(cái)務(wù)信息中直觀獲得，一些國(guó)家及地區(qū)也利用這種方式來(lái)突破財(cái)政約束，濫用PPP項(xiàng)目對(duì)政府負(fù)債的影響，不能準(zhǔn)確的評(píng)價(jià)政府會(huì)計(jì)信息和過(guò)度的金融操作往往誘發(fā)財(cái)政幻覺(jué)。

三、科學(xué)測(cè)度地方財(cái)政可承受水平以及PPP融資規(guī)模

PPP可以提高資本效率、合理界定政府與企業(yè)債務(wù)，較債務(wù)置換更能從根本上縮小存量債務(wù)規(guī)模，但其自身也有債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)性。2015年4月，財(cái)政部印發(fā)了《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》，要求財(cái)政部門在推行PPP項(xiàng)目時(shí)要注重財(cái)政承受能力論證，科學(xué)測(cè)算PPP項(xiàng)目的各項(xiàng)財(cái)政支出，評(píng)估項(xiàng)目運(yùn)行對(duì)目前及未來(lái)年度財(cái)政支出的影響。重視或有負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)的防范，嚴(yán)格執(zhí)行物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證，在每年公共預(yù)算支出范圍內(nèi)合理安排項(xiàng)目排序。為防止推行PPP項(xiàng)目加劇財(cái)政收支矛盾，政府在安排PPP項(xiàng)目時(shí)需要按照量入為出的原則，充分考慮政府所能承受最合理的財(cái)政支出責(zé)任，為PPP項(xiàng)目設(shè)置政府所能承受合理支出的“天花板”。財(cái)政承受力的測(cè)試要與宏觀指標(biāo)掛鉤，確?？傤~可控。同時(shí)，可以借鑒期權(quán)理論的建模方法，以企業(yè)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)模型為基礎(chǔ)，測(cè)度地方政府可償債資金小于債務(wù)年金的概率，模擬可償債資金的最后期值，構(gòu)造可償債資金的真實(shí)分布，測(cè)算政府可承受的債務(wù)年金，推測(cè)PPP權(quán)益融資的合理規(guī)模，提前謀劃前瞻布局地方政府最優(yōu)融資結(jié)構(gòu)。

四、PPP項(xiàng)目政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)防范的核心要素

由于PPP項(xiàng)目責(zé)任透明度弱于政府債券，因此分析風(fēng)險(xiǎn)核心更有利于風(fēng)險(xiǎn)防范。一是要以公益性、技術(shù)性原則評(píng)估PPP模式的“責(zé)任分擔(dān)效率”，防范PPP項(xiàng)目財(cái)政責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)。在項(xiàng)目遴選初期要嚴(yán)格把握項(xiàng)目的適用性，沒(méi)有明確收費(fèi)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目大都不適合采用政府與社會(huì)資本合作，而對(duì)于地方財(cái)政建設(shè)項(xiàng)目中準(zhǔn)公益項(xiàng)目的選擇要遵從公益原則進(jìn)行劃分，從技術(shù)上合理厘定收費(fèi)以及權(quán)益、責(zé)任的比例控制，嚴(yán)禁違規(guī)擔(dān)保與政府過(guò)度承諾，確保政府行為的規(guī)范性與公信力。二是科學(xué)評(píng)估PPP項(xiàng)目的“投入產(chǎn)出效率”，防范效率風(fēng)險(xiǎn)。政府與社會(huì)資本合作，資本屬性異質(zhì)性決定項(xiàng)目存在個(gè)人利益與公共利益相互侵蝕矛盾，管理責(zé)任劃分要考慮侵蝕性原則。評(píng)估項(xiàng)目中政府與社會(huì)資本的能力優(yōu)勢(shì)，能力優(yōu)勢(shì)明顯的一方承擔(dān)較大責(zé)任與收益，確保項(xiàng)目效率。三是要在宏觀層面上完善政策體系的精細(xì)設(shè)計(jì)，降低PPP模式的財(cái)政成本，在機(jī)制層面上構(gòu)建激勵(lì)與監(jiān)督機(jī)制，防范利益侵蝕同時(shí)也要避免公私勾結(jié)。在技術(shù)層面上完善現(xiàn)有項(xiàng)目評(píng)估、契約設(shè)計(jì)、交易管理、資本退出的制度設(shè)計(jì)，提高供給效率。加強(qiáng)政府股權(quán)投資、補(bǔ)貼以及配套等支出的預(yù)算管理及政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度，以項(xiàng)目實(shí)施效率作為對(duì)價(jià)支付依據(jù)，并嚴(yán)格履約，多角度防范PPP項(xiàng)目財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

（作者單位：沈陽(yáng)師范大學(xué)商學(xué)院）

責(zé)任編輯：張永輝