劉海燕 鄭爽

摘 要：碳普惠機制是一種積極引導全社會踐行綠色低碳行為的政策制度，本文對廣東省碳交易試點實施的碳普惠機制進行了研究，從政策體系、試點運行、平臺搭建、項目開發(fā)等方面進行了總結(jié)，并提出對實施碳普惠制的幾點思考。

關鍵詞：碳普惠 廣東 碳交易

一、碳普惠制內(nèi)涵與政策背景

碳普惠制是指以識別小微企業(yè)、社區(qū)家庭和個人的綠色低碳行為作為基礎，通過自愿參與、行為記錄、核算量化、建立激勵機制等，達到引導全社會參與綠色低碳發(fā)展的目的。作為碳交易機制的一種制度創(chuàng)新，與高排放的重點排放單位通過參與碳交易機制實現(xiàn)低成本減排不同，通過碳普惠制的激勵設計，有利于調(diào)動全社會踐行綠色低碳行為的積極性，樹立低碳節(jié)約、綠色環(huán)保的消費觀念和生活理念，同時擴大低碳產(chǎn)品生產(chǎn)和消費，加快形成政府引導、市場主導、全社會共同參與的低碳社會建設新格局。

目前，碳普惠制在我國還處于探索發(fā)展階段，廣東省是我國率先試點實施碳普惠制的省份。廣東省是我國的碳排放大省，為控制工業(yè)領域碳排放，2013年廣東省啟動碳交易試點，覆蓋電力、鋼鐵、水泥、石化等重點工業(yè)企業(yè)。為緩解生活消費領域不斷增長的碳排放趨勢，推進全社會低碳行動，2015年廣東省啟動碳普惠制試點工作，以居民用水、用電、用氣等為試點開展碳普惠制。2017年，廣東省制定出臺《“十三五”控制溫室氣體排放工作方案》，提出深入開展碳普惠制試點的要求。經(jīng)過2年多的發(fā)展，廣東省碳普惠制在政策體系建設、試點運行、平臺搭建、項目開發(fā)等方面取得了一定進展，并持續(xù)深化，初步探索出了以政策鼓勵、商業(yè)激勵和減排量交易為導向的碳普惠引導機制。

二、廣東省實施碳普惠制的進展

（一）明確目標，完善政策體系

2015年，廣東省發(fā)展改革委印發(fā)《廣東省碳普惠制試點工作實施方案》（簡稱《實施方案》）和《廣東省碳普惠制試點建設指南》，明確了碳普惠制試點工作的意義、指導思想、工作目標、主要任務和組織實施，提出了分三個階段發(fā)展碳普惠制的基本思路，即：到2015年，選擇并推動若干地市、縣（市、區(qū)）啟動首批碳普惠制試點；到2018年，根據(jù)試點地區(qū)經(jīng)驗和模式，在全省初步建立碳普惠制；到2020年，碳普惠制不斷完善，為全國低碳發(fā)展和自愿減排交易工作提供有益經(jīng)驗。

在廣東省碳普惠制試點的主要任務中，廣東省明確了實施碳普惠制的省市兩級工作職責。省級主管部門負責制定碳普惠制試點總體方案，搭建省級碳普惠制推廣平臺，建立基于碳普惠制的省內(nèi)核證減排量交易及補充機制，指導碳普惠制試點工作。各地區(qū)根據(jù)省碳普惠制試點總體思路，結(jié)合本地實際，選擇具有減碳潛力、可復制推廣的領域開展試點工作。

2017年，廣東省制定出臺了《碳普惠制核證減排量管理的暫行辦法》、《廣東省碳普惠制核證減排量交易規(guī)則》等文件，為碳普惠核證減排量的方法學開發(fā)、管理和交易等提供了法律依據(jù)，進一步完善了碳普惠的政策體系。

（二）開展試點，探索運行經(jīng)驗

在印發(fā)《實施方案》同時，廣東省啟動了市級政府申報碳普惠制試點的工作，2016年1月，根據(jù)各市碳普惠制試點申請情況，廣東省批準了首批在廣州、東莞、中山、惠州、韶關、河源等6個地區(qū)開展碳普惠制試點工作，試點期為3年。各個試點按照《廣東省碳普惠制試點建設指南》中提供的碳普惠制建設的試點模式（見表1），可以選擇在社區(qū)（小區(qū)）、公共交通、旅游景點、節(jié)能低碳產(chǎn)品等綠色低碳領域，針對居民日常低碳生活、公交低碳出行、景區(qū)低碳行為、購買節(jié)能產(chǎn)品等具體的低碳行動，制定相應的減排量核算規(guī)則、設計激勵機制，開展碳普惠制。

目前，6個試點地區(qū)結(jié)合實際情況，在各領域探索出了基本適合本地區(qū)的碳普惠制模式。其中，廣州以社區(qū)、交通和旅游景區(qū)試點模式為主，東莞和惠州以社區(qū)（小區(qū)）試點模式為主，河源以萬綠湖景區(qū)為主，中山以節(jié)能低碳產(chǎn)品試點為主，開展了碳普惠制試點工作。韶關試點結(jié)合山區(qū)脫貧需求，依托當?shù)厣絽^(qū)商品林和保護林資源，選定了廣東車八嶺國家級自然保護區(qū)、國營劉張家山林場、聯(lián)興林場和翁源縣沾坑村4處林業(yè)碳普惠試點，開發(fā)省級碳普惠核證自愿減排量項目。

（三）完善機制，統(tǒng)一推廣平臺

在明確了納入碳普惠的低碳行為以及低碳行為減排量核算方法基礎上，廣東省進一步探索完善了后續(xù)的激勵方式，建立了政策、商業(yè)、交易三種激勵機制。其中，在政策和商業(yè)激勵方面，低碳行為經(jīng)核算減碳量后以“碳幣”的形式進行賦值，可兌換政策指標、享受公共服務優(yōu)惠、兌換商業(yè)企業(yè)的產(chǎn)品或者服務優(yōu)惠等，以推動公眾積累碳幣、踐行低碳；交易激勵方面，符合條件的低碳行為減碳量經(jīng)核證后可作為碳普惠自愿減碳量（PHCER）抵消控排企業(yè)配額，以利用市場配置作用動員公眾積極參與節(jié)能減排。

為推廣碳普惠機制、協(xié)助推進試點工作，廣東省于2016年6月設立了碳普惠創(chuàng)新發(fā)展中心，建立了碳普惠網(wǎng)站、APP程序、微信公眾號等一系列碳普惠平臺。碳普惠平臺主要實現(xiàn)以下功能：一是記錄并核算用戶減碳量，通過獲取注冊用戶的相關低碳數(shù)據(jù)，自動折算成碳幣發(fā)放給用戶，如節(jié)約1噸水可獲得1.67個碳幣、公交出行1次可獲得1.35個碳幣；二是認證注冊低碳聯(lián)盟商家或組織，鼓勵其用優(yōu)惠、服務等換取公眾減碳產(chǎn)生的碳幣，履行減少碳排放的社會責任；三是發(fā)布PHCER的有關信息。目前，碳普惠平臺的減碳量主要來源于企業(yè)贈送減碳量，即企業(yè)將節(jié)能減碳項目產(chǎn)生的減碳量捐贈到平臺，贈送給注冊用戶。截至2017年10月，碳普惠平臺共有會員4600余人，低碳聯(lián)盟商家超過100家，累計實現(xiàn)減碳量4800多噸。

同時，廣東省積極推廣碳普惠機制經(jīng)驗，目前已在河南、浙江、海南、河北、江西、內(nèi)蒙古、青海等7省設立了碳普惠運營中心，在北京、上海、四川、陜西、湖南、云南、香港、澳門等12個地區(qū)開展了碳普惠的交流推廣工作。

（四）建立PHCER管理制度，開發(fā)省級項目

為實現(xiàn)碳普惠的交易激勵，進一步規(guī)范碳普惠制核證減排量（PHCER）管理，廣東省發(fā)展改革委參照國家發(fā)展改革委溫室氣體自愿減排交易管理的有關規(guī)定，于2017年4月出臺了《廣東省碳普惠制核證減排量管理的暫行辦法》，建立了PHCER的方法學開發(fā)、管理和使用等制度體系。

1.方法學開發(fā)。廣東省各地方主管部門負責選取具有廣泛公眾基礎和數(shù)據(jù)支撐、充分體現(xiàn)生態(tài)公益和亟需政策措施支持的低碳領域及行為納入碳普惠行為，組織開發(fā)成地方碳普惠行為方法學；在此基礎上，通過廣東省主管部門備案可成為省級碳普惠行為方法學。2017年5月，廣東省建立了碳普惠專家委員會，承擔省級碳普惠行為方法學的技術評估工作。截至2017年10月，廣東省已備案林業(yè)、光伏發(fā)電、節(jié)能空調(diào)等省級碳普惠方法學5個（見表2）。

2.核證減排量管理。碳普惠制試點地區(qū)的相關企業(yè)或個人按照自愿原則申請參與碳普惠制試點活動。地方主管部門依據(jù)地方或省級碳普惠行為方法學要求，將參與者的碳普惠行為核算為地方PHCER，并發(fā)放至參與者賬戶中。采用同一省級碳普惠行為方法學產(chǎn)生的且累計達到500噸及以上的地方PHCER，可申請轉(zhuǎn)為省級PHCER。廣東省發(fā)展改革委是PHCER的省主管部門，負責省級碳普惠行為方法學的審核備案和省級PHCER的備案管理工作。各地級發(fā)展改革部門是PHCER的地方主管部門，負責地方碳普惠行為方法學的組織開發(fā)和地方PHCER的備案管理工作。

截至2017年10月，廣東省發(fā)展改革委共備案了兩批5個省級碳普惠項目（均為來自于韶關試點的森林保護和森林經(jīng)營項目）。同時，廣東省正在開發(fā)省級PHCER管理系統(tǒng)，將采用電子化方式進行申報、備案等流程，并對省級PHCER的創(chuàng)建、分配、變更、注銷等進行詳細記錄和統(tǒng)一管理。

（五）深化碳普惠制發(fā)展，對接省內(nèi)碳市場

為協(xié)調(diào)碳普惠制與碳交易機制，深化碳普惠制交易激勵發(fā)展，《廣東省2016年度碳排放配額分配實施方案》以及《廣東省碳普惠制核證減排量管理的暫行辦法》中都提出，省級PHCER作為廣東省碳交易市場的有效補充機制，可用于抵消納入碳市場范圍控排企業(yè)的實際碳排放。

2017年6月，廣州碳排放權交易所出臺《廣東省碳普惠制核證減排量交易規(guī)則》，明確了省級PHCER的交易場所、交易參與人、交易標的與規(guī)格、交易方式、資金監(jiān)管、結(jié)算和交收等交易規(guī)則，并舉辦了省級PHCER的首次競價。首次競價的項目為國營劉張家山林場林業(yè)碳普惠森林項目，共成交3.76萬噸減排量，成交價格約14元/噸，略高于同期廣東省碳配額線上成交價格。競買人均為廣東碳市場參與主體，成交的減排量將用于廣東碳市場履約及碳中和。據(jù)統(tǒng)計，在廣東碳市場2016年度履約中，用于配額抵消的省級PHCER量共有23.9萬噸，占當年度用于抵消的減排量的44%。

三、結(jié)論與分析

（一）廣東省建立了較為完善的政策法規(guī)和技術體系，為碳普惠的實施提供了基本保障

在政策法規(guī)方面，廣東省制定了實施方案、試點建設指南、PHCER管理辦法等一系列文件，明確了發(fā)展碳普惠的總體思路、工作目標、主要任務、保障措施及進度安排，建立了碳普惠試點的模式和范本，提供了政策、商業(yè)、交易三種激勵方式。在技術體系方面，廣東省按照統(tǒng)一規(guī)范、省市鏈接、資源共享的基本原則，建立了碳普惠行為的量化方法、推廣平臺，明確了碳幣、PHCER的產(chǎn)生、開發(fā)和使用規(guī)則，初步探索出了市場化引導企業(yè)和公眾低碳行為的機制。

（二）廣東省碳普惠試點的實踐和推廣，是推動全社會綠色低碳發(fā)展有益嘗試

國家《“十三五”控制溫室氣體排放工作方案》提出要倡導低碳生活方式，樹立綠色低碳的價值觀和消費觀，弘揚以低碳為榮的社會新風尚。廣東省通過碳普惠制的實施，在本地小微企業(yè)、家庭和個人中推廣、量化、激勵綠色低碳行為，并在多地交流宣傳、推廣復制，有利于推動建立起城市、園區(qū)、社區(qū)、企業(yè)、產(chǎn)品等多層次的綠色低碳試點示范體系，有利于提高全社會綠色低碳意識，同時也為全國低碳發(fā)展和自愿減排交易工作提供了有益的經(jīng)驗。

（三）碳普惠制實施的關鍵是低碳行為數(shù)據(jù)的量化與獲取，社會各界的參與度仍有待提高

碳普惠機制需要以大量公眾、小微企業(yè)等社會各界的自愿參與為基礎，關鍵是計量并核算公眾、小微企業(yè)低碳行為的減碳量。在試點運行過程中，首先面臨的問題就是如何收集獲取公眾和小微企業(yè)的低碳行為數(shù)據(jù)。由于低碳行為數(shù)據(jù)獲取的途徑分散、各級管理部門之間協(xié)調(diào)不暢，以及居民出于保護個人隱私等原因，在社區(qū)居民、公共交通等領域開展普惠試點時，對于居民的用電、用水、用氣、乘坐交通信息等量化數(shù)據(jù)的獲取仍存在一定的困難。同時，由于商家對碳普惠制的認知不足，參與普惠的聯(lián)盟商家數(shù)量仍較為有限。

（四）碳普惠制探索出精準扶貧的新路徑，同時也面臨一定的復制推廣障礙

廣東省韶關市林業(yè)碳普惠試點，結(jié)合新時期精準扶貧、精準脫貧的貧困村，開發(fā)了省級碳普惠核證自愿減排量項目并實際交易，為當?shù)乇∪醯拇寮w經(jīng)濟帶來了積極的改善，實現(xiàn)了碳普惠與精準扶貧相結(jié)合，對提高當?shù)剞r(nóng)戶收入、拓展精準扶貧路徑起到了積極作用。但是，由于碳普惠還是新生事物，偏遠地區(qū)基層決策者對碳普惠的認知能力有限，加上林業(yè)碳普惠項目開發(fā)的成本相對較高，需進一步研究和探索可以商業(yè)化復制推廣的模式。

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