■ 晚常青

智慧城市的興起使城市精細(xì)化治理成為必然。城市精細(xì)化治理既要對(duì)標(biāo)國(guó)際，又要因地制宜，并結(jié)合多尺度實(shí)現(xiàn)多元主體協(xié)同治理。

隨著中國(guó)城鎮(zhèn)化快速演進(jìn)，城市數(shù)量與規(guī)模不斷增加，產(chǎn)生大量的城市管理和治理問(wèn)題。由政府部門(mén)作為單一主體的傳統(tǒng)城市治理模式已經(jīng)不能應(yīng)對(duì)城市多元化和多樣化的發(fā)展態(tài)勢(shì)；同時(shí)，單一的政府主導(dǎo)模式也阻礙了企業(yè)、非營(yíng)利組織和公眾等城市的多元主體參與社會(huì)管理和治理。尤其對(duì)特大城市而言，城市管理和治理的社會(huì)化正變得日益重要。在智慧城市、互聯(lián)網(wǎng)+、信息技術(shù)和大數(shù)據(jù)技術(shù)高速發(fā)展的背景之下，進(jìn)行精細(xì)化導(dǎo)向的城市治理無(wú)疑是一項(xiàng)重要而緊迫的課題。

一、對(duì)標(biāo)國(guó)際與因地制宜：智慧城市與精細(xì)化治理的總體經(jīng)驗(yàn)

智慧城市理念和技術(shù)對(duì)城市精細(xì)化治理有重要的影響。國(guó)外關(guān)于城市精細(xì)化治理的研究以發(fā)展信息和通信技術(shù)、電子化公眾參與和公共服務(wù)等為主。國(guó)外的城市治理各有特點(diǎn)，美國(guó)注重依法治理，英國(guó)注重公眾參與，而日本更注重以人為本和社區(qū)協(xié)調(diào)，新加坡則注重高效便民。隨著新方法和新技術(shù)的出現(xiàn)，管理大量的城市數(shù)據(jù)，并應(yīng)用新的集成計(jì)算模型獲取信息成為可能。信息和通信技術(shù)不僅提高了公共服務(wù)水平，也使公民更好地了解和參與政府活動(dòng)。通信技術(shù)和社會(huì)發(fā)展也推動(dòng)了城市治理中的公眾參與，使公民網(wǎng)絡(luò)在線參與政治決策成為可能。通過(guò)應(yīng)用云計(jì)算來(lái)支持城市治理復(fù)雜業(yè)務(wù)中的信息、通信和決策需求也變得可行。

網(wǎng)絡(luò)在線參與成為公眾參與的新方式，設(shè)計(jì)社會(huì)軟件基礎(chǔ)設(shè)施，使政府決策者能夠在社交媒體平臺(tái)上獲取公眾討論的相關(guān)信息。此外，如果考慮到特殊人群，如殘疾人、女性和兒童等參與城市治理的情況，交通及信息交流方式也需要改進(jìn)。這些都從不同層面反映了智慧城市對(duì)城市精細(xì)化治理的要求。

國(guó)內(nèi)研究以社區(qū)共治、專業(yè)化、市場(chǎng)化、公共服務(wù)的精細(xì)化治理與公眾參與為主。社區(qū)利益主體分化為社區(qū)治理帶來(lái)了巨大挑戰(zhàn)。在智慧城市和精細(xì)化治理方法的指導(dǎo)下，提升主體參與意識(shí)、加強(qiáng)組織建設(shè)、使多元主體共同參與社區(qū)治理成為城市治理的關(guān)鍵。通過(guò)信息技術(shù)和物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)實(shí)現(xiàn)治理的專業(yè)化、市場(chǎng)化和網(wǎng)絡(luò)化，最后實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)精細(xì)化治理，在城市治理社會(huì)化過(guò)程中意義重大。針對(duì)公共服務(wù)有效供給不足的問(wèn)題，通過(guò)引導(dǎo)多種社會(huì)組織和個(gè)體積極參與公共服務(wù)，強(qiáng)化公共服務(wù)責(zé)任意識(shí)，以確保公共服務(wù)的有效供給，這是城市治理社會(huì)化過(guò)程中“以人為本”理念的踐行。目前國(guó)內(nèi)外城市研究和城鄉(xiāng)規(guī)劃中涉及到城市治理社會(huì)化與精細(xì)化治理的內(nèi)容較多，但從智慧城市理念出發(fā)，針對(duì)不同類型和尺度城市及其精細(xì)化、社會(huì)化治理的研究仍待加強(qiáng)。

二、城市精細(xì)化治理的主要方向

通過(guò)智慧城市的理念引領(lǐng)和技術(shù)支撐，未來(lái)精細(xì)化城市治理可著重以下四個(gè)方面：

（一）積極探索多元主體參與及共治對(duì)城市精細(xì)化治理的作用機(jī)理

劃分城市精細(xì)化治理主要涉及的多元主體類型，然后將其與城市精細(xì)化治理的目標(biāo)和任務(wù)進(jìn)行相應(yīng)的匹配，通過(guò)系統(tǒng)的數(shù)據(jù)分析和典型案例剖析，闡明多元主體與精細(xì)化治理之間的作用機(jī)制。

（二）充分借鑒國(guó)內(nèi)外智慧城市理念和技術(shù)推進(jìn)城市精細(xì)化治理的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)

分析美、英、新加坡、日本等代表性國(guó)家城市精細(xì)化治理的主要模式，通過(guò)與我國(guó)不同層次和類型的城市進(jìn)行對(duì)位比較，既對(duì)標(biāo)國(guó)際，又因地制宜，總結(jié)出適合我國(guó)大、中、小城市及城鎮(zhèn)智慧管理和精細(xì)化治理的模式。

（三）科學(xué)評(píng)估國(guó)內(nèi)不同類型城市精細(xì)化治理現(xiàn)狀與主要問(wèn)題

尤其是針對(duì)城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的近20年，對(duì)我國(guó)不同層次和規(guī)模的城市精細(xì)化治理進(jìn)行系統(tǒng)分析與科學(xué)評(píng)估，已經(jīng)刻不容緩。根據(jù)科學(xué)指標(biāo)體系評(píng)估結(jié)果，劃分其發(fā)展階段，并針對(duì)市區(qū)、近郊區(qū)、遠(yuǎn)郊區(qū)、社區(qū)、生態(tài)脆弱和保護(hù)區(qū)及其他典型區(qū)域的不同尺度城市空間，進(jìn)行精細(xì)化治理和社會(huì)化治理的類型劃分與發(fā)展政策指導(dǎo)。

（四）正確提出精細(xì)化導(dǎo)向的我國(guó)城市治理方略與建議

針對(duì)不同的城市社會(huì)空間類型及其不同的發(fā)展階段，提出相應(yīng)的精細(xì)化和社會(huì)化治理的政策建議，主要針對(duì)城鄉(xiāng)社區(qū)、街道、區(qū)、市四個(gè)尺度，整合多元主體如政府、企業(yè)、非營(yíng)利組織、市民個(gè)體等，提出一個(gè)既適合大城市整體城市發(fā)展需要，又適應(yīng)不同類型城市社會(huì)空間的精細(xì)化和社會(huì)化治理方案和具體的對(duì)策。

三、多元主體共治的城市精細(xì)化治理框架與對(duì)策

中國(guó)城市精細(xì)化治理與社會(huì)化管理既有成就，也存在巨大挑戰(zhàn)。在充分借鑒國(guó)內(nèi)外主要城市的先進(jìn)理念與成功經(jīng)驗(yàn)的前提下，通過(guò)對(duì)城市管理社會(huì)化的現(xiàn)狀、問(wèn)題及制約因素進(jìn)行科學(xué)評(píng)估，分析多元主體參與及共治對(duì)城市精細(xì)化治理的作用機(jī)理，針對(duì)性地提出對(duì)精細(xì)化導(dǎo)向的城市治理社會(huì)化框架和建議，無(wú)疑是未來(lái)城市發(fā)展和治理的必然。

（一）基于智慧城市的多元主體協(xié)同治理框架

城市治理需要積極運(yùn)用智慧城市理念和技術(shù)，借助信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)、大數(shù)據(jù)等平臺(tái)，尋求精細(xì)化治理與社會(huì)化治理的新路徑，探索多元主體參與城市精細(xì)化治理的模式，從而更好地促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)改革和發(fā)展，為此要理清和處理好三大尺度：技術(shù)、空間和主體的關(guān)系，三者協(xié)同促進(jìn)智慧城市和精細(xì)化治理（見(jiàn)圖）。多元主體的參與及共治對(duì)于城市精細(xì)化治理尤為重要，提出以政府、企業(yè)、非營(yíng)利組織（NPO）和公眾為多元主體的城市管理社會(huì)化的理論框架，是一個(gè)具有理論探索性的工作。信息技術(shù)發(fā)展也為多元主體參與共治提供了可能。研究政府、企業(yè)、非營(yíng)利組織、公眾參與和協(xié)同治理，對(duì)城市尤其是大城市的精細(xì)化治理具有重大現(xiàn)實(shí)意義。

智慧城市與精細(xì)化治理的多尺度協(xié)同

（二）細(xì)分多元主體，匹配空間尺度

精細(xì)化治理要求多元主體的參與，多元主體促進(jìn)精細(xì)化治理的實(shí)施。在多元主體參與及共治的體系之下，如何有效地將各主體統(tǒng)一協(xié)調(diào)起來(lái)參與到精細(xì)化導(dǎo)向的城市治理之中是未來(lái)重點(diǎn)。可將多元主體主要分為政府、企業(yè)、非營(yíng)利組織和公眾四類。在新的多元主體共治體系下，政府將不再是單一的管理主體，政府將管理城市的權(quán)力精細(xì)化、專業(yè)化、市場(chǎng)化地授予企業(yè)、非營(yíng)利組織和公眾。企業(yè)、非營(yíng)利組織和公眾也在參與大城市城市管理的過(guò)程中利用各自擁有的公共資源，減少政府的管理壓力。與此同時(shí)，企業(yè)、非營(yíng)利組織和公眾的參與也將反作用于政府，對(duì)其在大城市管理過(guò)程中的政策與措施進(jìn)行一定程度的制約或支持。政府、企業(yè)、非營(yíng)利組織和公眾之間作為參與城市共治的主體，相互制約和控制，共同推進(jìn)精細(xì)化導(dǎo)向的大城市管理的社會(huì)化。

針對(duì)政府、企業(yè)、非營(yíng)利組織和公眾四類主體，并根據(jù)不同空間單元如社區(qū)、郊區(qū)、市區(qū)、生態(tài)區(qū)等進(jìn)行相應(yīng)的社會(huì)化管理模式提煉。比如，上海作為“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”體制改革創(chuàng)新的試點(diǎn)城市，管理權(quán)下放到街道，短時(shí)間內(nèi)提高了城市管理效率，但體制運(yùn)行也出現(xiàn)問(wèn)題，強(qiáng)化后的街道辦事處相當(dāng)于一級(jí)政府，可辦事權(quán)欠缺，使市民辦事程序變得復(fù)雜。大城市的社會(huì)組織數(shù)量較少，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展不匹配，社會(huì)組織能力有限，不能很好發(fā)揮參與城市管理的作用。進(jìn)行多元主體細(xì)分，并將其與不同的空間單元進(jìn)行匹配和對(duì)接，將有助于精細(xì)化治理，解決這一難題。

（三）通過(guò)智慧城市的數(shù)據(jù)和技術(shù)集成，科學(xué)評(píng)估城市治理績(jī)效

在城市治理實(shí)踐中，可采取多種方法來(lái)進(jìn)行協(xié)同治理。借助遙感影像、地理信息系統(tǒng)（GIS）技術(shù)、大數(shù)據(jù)技術(shù)、互聯(lián)網(wǎng)+等來(lái)刻畫(huà)城市精細(xì)化和社會(huì)化發(fā)展的格局和過(guò)程，并結(jié)合土地、人口、收入、交通、公共設(shè)施等官方數(shù)據(jù)反映城市精細(xì)化與社會(huì)化管理的空間格局。建立國(guó)內(nèi)外城市精細(xì)化治理的典型案例數(shù)據(jù)庫(kù)，進(jìn)行重點(diǎn)分析，總結(jié)其不同類型和模式。通過(guò)實(shí)地調(diào)研，采取直接觀測(cè)和參與式觀測(cè)相結(jié)合，封閉的定量化訪談、采訪式座談和非正式座談相結(jié)合的訪談方法，以及根據(jù)不同主體設(shè)計(jì)有針對(duì)性的問(wèn)卷調(diào)查方法，可采集具體的、個(gè)體層面的精細(xì)治理數(shù)據(jù)。綜合運(yùn)用以上方法，科學(xué)分析和評(píng)估大城市城市精細(xì)化治理的現(xiàn)狀、問(wèn)題及制約因素，理清大城市精細(xì)化和社會(huì)化管理的發(fā)展階段與空間格局，提出大城市社會(huì)化、精細(xì)化治理的政策建議，對(duì)智慧城市、彈性城市、智慧社區(qū)的建設(shè)將具有極為重要的作用。通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)+、物聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)以及其他信息技術(shù)等多重技術(shù)和數(shù)據(jù)、方法的集成，構(gòu)建網(wǎng)格化的智慧城市治理系統(tǒng)。通過(guò)采用智能感知技術(shù)和GPS定位、手機(jī)輔助信息采集等，形成不同空間尺度城市的居民行為數(shù)據(jù)庫(kù)，以便更精確分析和預(yù)測(cè)城市的突發(fā)問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)城市的即時(shí)治理和智能治理。

（四）建立多主體協(xié)商的機(jī)制和平臺(tái)，建設(shè)以人為本的智慧社區(qū)

在大數(shù)據(jù)分析的基礎(chǔ)上，成立由街道居委會(huì)、民警、社區(qū)企業(yè)及其他單位、物業(yè)公司、居民等組成的社區(qū)委員會(huì)，建立健全社區(qū)樓組長(zhǎng)隊(duì)伍，形成有效的多元主體參與共治體制和機(jī)制。搭建多元主體交流平臺(tái)，通過(guò)開(kāi)放大數(shù)據(jù)進(jìn)行社區(qū)宣傳和治理，吸引社會(huì)力量參與城市數(shù)據(jù)分析和治理優(yōu)化。通過(guò)新媒體、手機(jī)推送和微信等技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)，鏈接公眾媒體和自媒體，使公眾與政府、公眾與社區(qū)之間、政府內(nèi)部無(wú)縫鏈接，實(shí)現(xiàn)多元主體參與的協(xié)商共治。借助互聯(lián)網(wǎng)+等技術(shù)，開(kāi)展智慧社區(qū)建設(shè)，重點(diǎn)關(guān)注社區(qū)的低收入群體、殘疾人、婦女、兒童等，為他（她）們創(chuàng)造活動(dòng)空間，提供信息服務(wù)，使得智慧社區(qū)真正做到以人為本，共享共治。

總之，以智慧城市理念和技術(shù)為導(dǎo)引，城市的精細(xì)化治理已經(jīng)成為一種必然趨勢(shì)。未來(lái)要加強(qiáng)大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等信息技術(shù)在城市治理中的應(yīng)用，強(qiáng)化互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)的城市網(wǎng)絡(luò)空間治理，包括充分應(yīng)用視頻探頭進(jìn)行網(wǎng)格化管理，運(yùn)用智慧城市技術(shù)重新進(jìn)行城市設(shè)計(jì)、社區(qū)更新、無(wú)障礙設(shè)施建設(shè)都將成為必然。在智慧城市與城市精細(xì)化治理之間，最重要的是人。所以，智慧城市下的城市精細(xì)化治理應(yīng)該更加注重以人為本，充分發(fā)揮和調(diào)動(dòng)市民參與和多主體協(xié)同共治。