■ 本刊記者 葉昌元

城鎮(zhèn)化與逆城鎮(zhèn)化并存

今年“兩會”期間，習(xí)近平總書記首次提出“逆城鎮(zhèn)化”概念。他在參加全國人大廣東代表團(tuán)審議時(shí)強(qiáng)調(diào)：“城鎮(zhèn)化、逆城鎮(zhèn)化兩個(gè)方面都要致力推動。城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村也不能衰落，要相得益彰、相輔相成。”

這個(gè)說法引起關(guān)注與驚訝。一是因?yàn)槲鞣桨l(fā)達(dá)國家城鎮(zhèn)化率往往達(dá)到80%；二是據(jù)今年政府工作報(bào)告所說，過去五年我國城鎮(zhèn)化率從52.6%提高到58.5%，8000多萬農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口成為城鎮(zhèn)居民。在這種勢頭下，怎么會出現(xiàn)逆城鎮(zhèn)化呢？不是說好要繼續(xù)推動城鎮(zhèn)化嗎？

《城鄉(xiāng)建設(shè)》雜志2017年第1期刊登了“城鎮(zhèn)化或遭消解”一文，指出：大規(guī)模的城鎮(zhèn)化是工業(yè)社會的產(chǎn)物，生產(chǎn)線吸附了大量人口；把城鎮(zhèn)化率高當(dāng)作經(jīng)濟(jì)社會高度發(fā)展的標(biāo)志，是不對的，南美洲一些高城鎮(zhèn)化率的國家就是反例。西方國家很早就實(shí)現(xiàn)工業(yè)化革命，從而實(shí)現(xiàn)高城鎮(zhèn)化率。而我國在城鎮(zhèn)化率不到50%的時(shí)候，即進(jìn)入后工業(yè)時(shí)代、信息化時(shí)代，繼續(xù)快速城鎮(zhèn)化的理由弱化甚至消失了—?jiǎng)趧恿γ芗偷漠a(chǎn)業(yè)越來越少，智能機(jī)器人替代人力資源呈上升趨勢，因工業(yè)的發(fā)展而向城市聚集的人減少；無線通訊的普及使信息無遠(yuǎn)弗屆，住在大城市里并不能優(yōu)先享受；基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)的均等化趨勢，將不再讓城里人有優(yōu)越感；交通擁堵、霧霾、房價(jià)高昂更是減弱了城市吸引力……

此外，城市里的工業(yè)向外疏解也是趨勢。中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心原主任李鐵認(rèn)為：工業(yè)對用地價(jià)格的敏感度較高，所以，會遠(yuǎn)離城市向郊區(qū)發(fā)展。比如北京首鋼搬遷，上海的各類弄堂工業(yè)企業(yè)也都基本離開市區(qū)；美國的蘋果、微軟和波音等大公司都是在城市郊區(qū)獨(dú)立選擇發(fā)展空間，在小鎮(zhèn)或村莊辦廠。

十九大報(bào)告指出，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。農(nóng)村發(fā)展與城市相比，總體說來，還存在不平衡、不充分的問題。但隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會必然取得長足發(fā)展，再加上其天然的生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢，鄉(xiāng)村在就業(yè)、旅游、養(yǎng)老、居住等方面都會煥發(fā)出巨大的魅力。

全國兩會期間，習(xí)近平總書記多次將目光投向鄉(xiāng)村振興中的人才問題。他在參加廣東代表團(tuán)審議時(shí)強(qiáng)調(diào)：一方面要繼續(xù)推動城鎮(zhèn)化建設(shè)；另一方面，鄉(xiāng)村振興也需要有生力軍。要讓精英人才到鄉(xiāng)村的舞臺上大施拳腳，讓農(nóng)民企業(yè)家在農(nóng)村壯大發(fā)展。在山東代表團(tuán)，他說，“將來還要引進(jìn)職業(yè)農(nóng)民，讓大學(xué)生甚至是海歸人才主動回鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)?！?/p>

“城市人對鄉(xiāng)村所能提供的需求在增加，鄉(xiāng)村自身需要建設(shè)的要求在上升，在這種情況下，逆城鎮(zhèn)化隨之出現(xiàn)，這是一種相伴相生的現(xiàn)象?！比珖舜筠r(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會主任委員陳錫文說。

與此同時(shí)，個(gè)別城市開始對不符合城市功能定位的產(chǎn)業(yè)和人口進(jìn)行疏解，以減輕人口膨脹和資源環(huán)境的壓力。

當(dāng)然，在較長時(shí)期內(nèi)，廣大農(nóng)村中的許多人還會奔赴城市擇業(yè)、定居。因此，我國將出現(xiàn)城鎮(zhèn)化與逆城鎮(zhèn)化的“對流”。

許多城市管理者始料未及

前幾年就傳出這樣一個(gè)消息：全國新區(qū)規(guī)劃人口總數(shù)超過30億。

許多城市管理者壯志干云：不管城市發(fā)展定位如何，都要把自己所在的城市打造成大都會，八方輻輳，商賈云集，將周邊城鄉(xiāng)資源統(tǒng)統(tǒng)吸附過來。于是，占用過大的土地面積，規(guī)劃巨大的道路格局，建設(shè)超前的、大容量的公共設(shè)施。昆明呈貢新區(qū)即為縮影。

闃無人聲的昆明呈貢新區(qū)

如果全體市民同城市管理者一樣，對城市發(fā)展的預(yù)期過高，就容易發(fā)生鄂爾多斯康巴什區(qū)那樣的非理性局面—全體炒房。當(dāng)然，這里還有一個(gè)前提，適逢煤炭產(chǎn)業(yè)最紅火，居民收入頗豐。她一度成為“鬼城”，最后房價(jià)跌回原形。

康巴什新區(qū)巨大而寂寥的廣場

無論是呈貢，還是康巴什新區(qū)，都談不上逆城鎮(zhèn)化，只是沒有城市管理者預(yù)期的人氣聚集度。他們要么是被高城鎮(zhèn)化率是發(fā)達(dá)標(biāo)志的理論所忽悠，要么是被畸形的政績觀沖昏頭腦。而在發(fā)達(dá)地區(qū)，逆城鎮(zhèn)化卻已顯現(xiàn)。

珠三角地區(qū)城鎮(zhèn)化格局已經(jīng)相對穩(wěn)定，城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到了百分之七八十以上，目前要解決的問題是如何提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，如何解決外來人口和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的深層次矛盾。同時(shí)，粵西和粵東地區(qū)農(nóng)村發(fā)展相對落后。因此，這里的城市容易產(chǎn)生溢出效應(yīng)，其部分人口和資源流向周邊農(nóng)村。所以總書記對廣東代表團(tuán)提出逆城鎮(zhèn)化，是有針對性的。

消費(fèi)多元化也促進(jìn)了逆城鎮(zhèn)化的現(xiàn)象。傳統(tǒng)的城市消費(fèi)以城市的文化設(shè)施為載體，如電影院、公園和廣場等。但城市居民的消費(fèi)隨著收入和假期的增加也在發(fā)生變化。大長假、小長假和周末的消費(fèi)，傾向于到郊區(qū)和農(nóng)村以及人文自然景點(diǎn)去旅游、吃住玩樂。農(nóng)家樂已經(jīng)覆蓋全國。從節(jié)假日期間各景點(diǎn)人滿為患的情形來看，相關(guān)方面顯然未做好應(yīng)對逆城鎮(zhèn)化的準(zhǔn)備。

李鐵認(rèn)為：城市的行政等級越高，其調(diào)配資源能力越強(qiáng)。如通過計(jì)劃下達(dá)的土地資源和傳統(tǒng)的財(cái)政資源等要素大多都集中到中心城市、省會城市、直轄市以及各類地級市。這種集中導(dǎo)致諸多城市發(fā)展問題：一是特大城市過大，比如北上廣深主城區(qū)人口已經(jīng)接近飽和；二是各省會城市和地級市利用土地指標(biāo)來發(fā)展經(jīng)濟(jì)，發(fā)展產(chǎn)業(yè)園區(qū)，城市擴(kuò)張很快，但是成本越來越高；三是以房地產(chǎn)為主導(dǎo)的城市發(fā)展模式只看重城市的視覺效應(yīng)，包容性越來越差，對吸納就業(yè)最有效率的服務(wù)業(yè)發(fā)展產(chǎn)生了負(fù)面的影響。

如何應(yīng)對逆城鎮(zhèn)化趨勢

農(nóng)村人口返鄉(xiāng)是逆城鎮(zhèn)化的一個(gè)標(biāo)志。他們大概有兩類，一類是在城里真正掙了錢的，回家創(chuàng)業(yè)；另一類是因戶籍管理制度滯后的原因而被城市“擠出”。對于返鄉(xiāng)人群，如何來安排其繼續(xù)就業(yè)和居住，要采取什么樣措施，政府應(yīng)該做什么？

李鐵提出以下幾條措施。

一是要給距離都市圈特大城市周邊的小城鎮(zhèn)和小城市下放規(guī)劃權(quán)，讓它們自動發(fā)揮衛(wèi)星城的作用，有能力去承載更多的產(chǎn)業(yè)和人口。這樣既能緩解主城區(qū)人口和房價(jià)的壓力，又能有效發(fā)揮都市圈區(qū)域內(nèi)空間的疏解作用。在建立約束機(jī)制后，允許一些產(chǎn)業(yè)在這些小城鎮(zhèn)落戶。目前，中國的特大城市周邊的小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展嚴(yán)重滯后，這種情況在長三角、京津冀城市群地區(qū)比較明顯，珠三角地區(qū)稍好一些。在歐美日韓等發(fā)達(dá)國家，特大城市并不是特別多，但周邊的小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展特別快。

二是在統(tǒng)籌規(guī)劃前提下，利用現(xiàn)有的集體建設(shè)用地，讓城里的產(chǎn)業(yè)和金融機(jī)構(gòu)以及各類資本投資農(nóng)村。讓城市要素進(jìn)入農(nóng)村，不可回避的一個(gè)問題就是考慮宅基地是不是可以接受村莊外的投資者置換？這種置換可以約束任何房地產(chǎn)行為，而嚴(yán)格限定在對農(nóng)村適應(yīng)逆城鎮(zhèn)化趨勢的各種產(chǎn)業(yè)的投入，保證農(nóng)民通過城市資本和農(nóng)村資產(chǎn)的有機(jī)結(jié)合，確保農(nóng)民長期受益，而且體現(xiàn)資產(chǎn)的真實(shí)價(jià)值，從根本上解決鄉(xiāng)村發(fā)展和鄉(xiāng)村振興問題。給農(nóng)民資產(chǎn)與城市資本充分交換的權(quán)利，農(nóng)民的利益才可以最大化，農(nóng)民才可以通過資產(chǎn)的變現(xiàn)進(jìn)入城市，從城鎮(zhèn)化獲益。

同理，對都市圈遠(yuǎn)郊的貧困地區(qū)，亦可以這種模式來帶動發(fā)展。如果在逆城鎮(zhèn)化趨勢下，仍然不改變土地管理制度，農(nóng)民長期收益就無法得到保障。

三是做好城鄉(xiāng)間的交通設(shè)施，主要是指城郊鐵路。原來我們之所以沒有大力發(fā)展軌道交通，主要是擔(dān)心人都來了影響城市的治理能力，特別是影響到財(cái)政的公共服務(wù)水平。因此不希望在城市近郊區(qū)大面積蓋滿足中低收入人口的住宅，也嚴(yán)格控制周邊小城市和小城鎮(zhèn)的發(fā)展。這也使得各類市場化的資本不愿意投資城郊軌道交通建設(shè)。其實(shí)，未來城郊軌道交通發(fā)展起來了，就可以把大城市周邊的小城鎮(zhèn)連接起來，沿著軌道交通周邊還會長出很多小城市，真正地實(shí)現(xiàn)逆都市化的城鎮(zhèn)格局和城鄉(xiāng)格局。

總之，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展高速增長過程中，要注意區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，要正視已經(jīng)出現(xiàn)的逆城鎮(zhèn)化現(xiàn)象，及時(shí)通過政策支持，因勢利導(dǎo)補(bǔ)農(nóng)村和落后地區(qū)發(fā)展的短板。