■ 本刊記者 葉昌元

城鎮(zhèn)化與逆城鎮(zhèn)化并存

今年“兩會”期間，習(xí)近平總書記首次提出“逆城鎮(zhèn)化”概念。他在參加全國人大廣東代表團(tuán)審議時強(qiáng)調(diào)：“城鎮(zhèn)化、逆城鎮(zhèn)化兩個方面都要致力推動。城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村也不能衰落，要相得益彰、相輔相成?！?/p>

這個說法引起關(guān)注與驚訝。一是因?yàn)槲鞣桨l(fā)達(dá)國家城鎮(zhèn)化率往往達(dá)到80%；二是據(jù)今年政府工作報告所說，過去五年我國城鎮(zhèn)化率從52.6%提高到58.5%，8000多萬農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口成為城鎮(zhèn)居民。在這種勢頭下，怎么會出現(xiàn)逆城鎮(zhèn)化呢？不是說好要繼續(xù)推動城鎮(zhèn)化嗎？

《城鄉(xiāng)建設(shè)》雜志2017年第1期刊登了“城鎮(zhèn)化或遭消解”一文，指出：大規(guī)模的城鎮(zhèn)化是工業(yè)社會的產(chǎn)物，生產(chǎn)線吸附了大量人口；把城鎮(zhèn)化率高當(dāng)作經(jīng)濟(jì)社會高度發(fā)展的標(biāo)志，是不對的，南美洲一些高城鎮(zhèn)化率的國家就是反例。西方國家很早就實(shí)現(xiàn)工業(yè)化革命，從而實(shí)現(xiàn)高城鎮(zhèn)化率。而我國在城鎮(zhèn)化率不到50%的時候，即進(jìn)入后工業(yè)時代、信息化時代，繼續(xù)快速城鎮(zhèn)化的理由弱化甚至消失了—勞動力密集型的產(chǎn)業(yè)越來越少，智能機(jī)器人替代人力資源呈上升趨勢，因工業(yè)的發(fā)展而向城市聚集的人減少；無線通訊的普及使信息無遠(yuǎn)弗屆，住在大城市里并不能優(yōu)先享受；基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)的均等化趨勢，將不再讓城里人有優(yōu)越感；交通擁堵、霧霾、房價高昂更是減弱了城市吸引力……

此外，城市里的工業(yè)向外疏解也是趨勢。中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心原主任李鐵認(rèn)為：工業(yè)對用地價格的敏感度較高，所以，會遠(yuǎn)離城市向郊區(qū)發(fā)展。比如北京首鋼搬遷，上海的各類弄堂工業(yè)企業(yè)也都基本離開市區(qū)；美國的蘋果、微軟和波音等大公司都是在城市郊區(qū)獨(dú)立選擇發(fā)展空間，在小鎮(zhèn)或村莊辦廠。

十九大報告指出，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。農(nóng)村發(fā)展與城市相比，總體說來，還存在不平衡、不充分的問題。但隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會必然取得長足發(fā)展，再加上其天然的生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢，鄉(xiāng)村在就業(yè)、旅游、養(yǎng)老、居住等方面都會煥發(fā)出巨大的魅力。

全國兩會期間，習(xí)近平總書記多次將目光投向鄉(xiāng)村振興中的人才問題。他在參加廣東代表團(tuán)審議時強(qiáng)調(diào)：一方面要繼續(xù)推動城鎮(zhèn)化建設(shè)；另一方面，鄉(xiāng)村振興也需要有生力軍。要讓精英人才到鄉(xiāng)村的舞臺上大施拳腳，讓農(nóng)民企業(yè)家在農(nóng)村壯大發(fā)展。在山東代表團(tuán)，他說，“將來還要引進(jìn)職業(yè)農(nóng)民，讓大學(xué)生甚至是海歸人才主動回鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)?！?/p>

“城市人對鄉(xiāng)村所能提供的需求在增加，鄉(xiāng)村自身需要建設(shè)的要求在上升，在這種情況下，逆城鎮(zhèn)化隨之出現(xiàn)，這是一種相伴相生的現(xiàn)象。”全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會主任委員陳錫文說。

與此同時，個別城市開始對不符合城市功能定位的產(chǎn)業(yè)和人口進(jìn)行疏解，以減輕人口膨脹和資源環(huán)境的壓力。

當(dāng)然，在較長時期內(nèi)，廣大農(nóng)村中的許多人還會奔赴城市擇業(yè)、定居。因此，我國將出現(xiàn)城鎮(zhèn)化與逆城鎮(zhèn)化的“對流”。

許多城市管理者始料未及

前幾年就傳出這樣一個消息：全國新區(qū)規(guī)劃人口總數(shù)超過30億。

許多城市管理者壯志干云：不管城市發(fā)展定位如何，都要把自己所在的城市打造成大都會，八方輻輳，商賈云集，將周邊城鄉(xiāng)資源統(tǒng)統(tǒng)吸附過來。于是，占用過大的土地面積，規(guī)劃巨大的道路格局，建設(shè)超前的、大容量的公共設(shè)施。昆明呈貢新區(qū)即為縮影。

闃無人聲的昆明呈貢新區(qū)

如果全體市民同城市管理者一樣，對城市發(fā)展的預(yù)期過高，就容易發(fā)生鄂爾多斯康巴什區(qū)那樣的非理性局面—全體炒房。當(dāng)然，這里還有一個前提，適逢煤炭產(chǎn)業(yè)最紅火，居民收入頗豐。她一度成為“鬼城”，最后房價跌回原形。

康巴什新區(qū)巨大而寂寥的廣場

無論是呈貢，還是康巴什新區(qū)，都談不上逆城鎮(zhèn)化，只是沒有城市管理者預(yù)期的人氣聚集度。他們要么是被高城鎮(zhèn)化率是發(fā)達(dá)標(biāo)志的理論所忽悠，要么是被畸形的政績觀沖昏頭腦。而在發(fā)達(dá)地區(qū)，逆城鎮(zhèn)化卻已顯現(xiàn)。

珠三角地區(qū)城鎮(zhèn)化格局已經(jīng)相對穩(wěn)定，城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到了百分之七八十以上，目前要解決的問題是如何提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，如何解決外來人口和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的深層次矛盾。同時，粵西和粵東地區(qū)農(nóng)村發(fā)展相對落后。因此，這里的城市容易產(chǎn)生溢出效應(yīng)，其部分人口和資源流向周邊農(nóng)村。所以總書記對廣東代表團(tuán)提出逆城鎮(zhèn)化，是有針對性的。

消費(fèi)多元化也促進(jìn)了逆城鎮(zhèn)化的現(xiàn)象。傳統(tǒng)的城市消費(fèi)以城市的文化設(shè)施為載體，如電影院、公園和廣場等。但城市居民的消費(fèi)隨著收入和假期的增加也在發(fā)生變化。大長假、小長假和周末的消費(fèi)，傾向于到郊區(qū)和農(nóng)村以及人文自然景點(diǎn)去旅游、吃住玩樂。農(nóng)家樂已經(jīng)覆蓋全國。從節(jié)假日期間各景點(diǎn)人滿為患的情形來看，相關(guān)方面顯然未做好應(yīng)對逆城鎮(zhèn)化的準(zhǔn)備。

李鐵認(rèn)為：城市的行政等級越高，其調(diào)配資源能力越強(qiáng)。如通過計劃下達(dá)的土地資源和傳統(tǒng)的財政資源等要素大多都集中到中心城市、省會城市、直轄市以及各類地級市。這種集中導(dǎo)致諸多城市發(fā)展問題：一是特大城市過大，比如北上廣深主城區(qū)人口已經(jīng)接近飽和；二是各省會城市和地級市利用土地指標(biāo)來發(fā)展經(jīng)濟(jì)，發(fā)展產(chǎn)業(yè)園區(qū)，城市擴(kuò)張很快，但是成本越來越高；三是以房地產(chǎn)為主導(dǎo)的城市發(fā)展模式只看重城市的視覺效應(yīng)，包容性越來越差，對吸納就業(yè)最有效率的服務(wù)業(yè)發(fā)展產(chǎn)生了負(fù)面的影響。

如何應(yīng)對逆城鎮(zhèn)化趨勢

農(nóng)村人口返鄉(xiāng)是逆城鎮(zhèn)化的一個標(biāo)志。他們大概有兩類，一類是在城里真正掙了錢的，回家創(chuàng)業(yè)；另一類是因戶籍管理制度滯后的原因而被城市“擠出”。對于返鄉(xiāng)人群，如何來安排其繼續(xù)就業(yè)和居住，要采取什么樣措施，政府應(yīng)該做什么？

李鐵提出以下幾條措施。

一是要給距離都市圈特大城市周邊的小城鎮(zhèn)和小城市下放規(guī)劃權(quán)，讓它們自動發(fā)揮衛(wèi)星城的作用，有能力去承載更多的產(chǎn)業(yè)和人口。這樣既能緩解主城區(qū)人口和房價的壓力，又能有效發(fā)揮都市圈區(qū)域內(nèi)空間的疏解作用。在建立約束機(jī)制后，允許一些產(chǎn)業(yè)在這些小城鎮(zhèn)落戶。目前，中國的特大城市周邊的小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展嚴(yán)重滯后，這種情況在長三角、京津冀城市群地區(qū)比較明顯，珠三角地區(qū)稍好一些。在歐美日韓等發(fā)達(dá)國家，特大城市并不是特別多，但周邊的小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展特別快。

二是在統(tǒng)籌規(guī)劃前提下，利用現(xiàn)有的集體建設(shè)用地，讓城里的產(chǎn)業(yè)和金融機(jī)構(gòu)以及各類資本投資農(nóng)村。讓城市要素進(jìn)入農(nóng)村，不可回避的一個問題就是考慮宅基地是不是可以接受村莊外的投資者置換？這種置換可以約束任何房地產(chǎn)行為，而嚴(yán)格限定在對農(nóng)村適應(yīng)逆城鎮(zhèn)化趨勢的各種產(chǎn)業(yè)的投入，保證農(nóng)民通過城市資本和農(nóng)村資產(chǎn)的有機(jī)結(jié)合，確保農(nóng)民長期受益，而且體現(xiàn)資產(chǎn)的真實(shí)價值，從根本上解決鄉(xiāng)村發(fā)展和鄉(xiāng)村振興問題。給農(nóng)民資產(chǎn)與城市資本充分交換的權(quán)利，農(nóng)民的利益才可以最大化，農(nóng)民才可以通過資產(chǎn)的變現(xiàn)進(jìn)入城市，從城鎮(zhèn)化獲益。

同理，對都市圈遠(yuǎn)郊的貧困地區(qū)，亦可以這種模式來帶動發(fā)展。如果在逆城鎮(zhèn)化趨勢下，仍然不改變土地管理制度，農(nóng)民長期收益就無法得到保障。

三是做好城鄉(xiāng)間的交通設(shè)施，主要是指城郊鐵路。原來我們之所以沒有大力發(fā)展軌道交通，主要是擔(dān)心人都來了影響城市的治理能力，特別是影響到財政的公共服務(wù)水平。因此不希望在城市近郊區(qū)大面積蓋滿足中低收入人口的住宅，也嚴(yán)格控制周邊小城市和小城鎮(zhèn)的發(fā)展。這也使得各類市場化的資本不愿意投資城郊軌道交通建設(shè)。其實(shí)，未來城郊軌道交通發(fā)展起來了，就可以把大城市周邊的小城鎮(zhèn)連接起來，沿著軌道交通周邊還會長出很多小城市，真正地實(shí)現(xiàn)逆都市化的城鎮(zhèn)格局和城鄉(xiāng)格局。

總之，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展高速增長過程中，要注意區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，要正視已經(jīng)出現(xiàn)的逆城鎮(zhèn)化現(xiàn)象，及時通過政策支持，因勢利導(dǎo)補(bǔ)農(nóng)村和落后地區(qū)發(fā)展的短板。