劉杰 黃滟秋 周學(xué)貞

（中國(guó)人民銀行內(nèi)江市中心支行 四川內(nèi)江 641199 中國(guó)人民銀行成都分行 四川成都 610041）

一、金融消費(fèi)者的概念解析

（一）金融實(shí)務(wù)與法制層面的概念剖析

伴隨著金融與現(xiàn)代科技日新月異的發(fā)展，金融產(chǎn)品也漸趨多樣化，“金融消費(fèi)者”這個(gè)專有名詞也在金融市場(chǎng)、政策法規(guī)層面屢次出現(xiàn)。筆者認(rèn)為，明確金融消費(fèi)者的概念應(yīng)當(dāng)從金融實(shí)務(wù)層面與法制層面兩個(gè)方面進(jìn)行剖析。

1.金融實(shí)務(wù)層面。要厘清何為金融消費(fèi)者，應(yīng)當(dāng)先了解什么是金融資產(chǎn)與金融市場(chǎng)，經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)有買方、有賣方，金融市場(chǎng)亦是如此。金融市場(chǎng)是指買賣交易各種金融資產(chǎn)的市場(chǎng)，而金融資產(chǎn)屬于無(wú)形資產(chǎn)的一種，是由他方收取現(xiàn)金或關(guān)于某一資產(chǎn)的合同權(quán)利，不具有物理外觀，當(dāng)發(fā)生交易行為時(shí)，賣方已經(jīng)通過(guò)一定的外在形式表現(xiàn)該權(quán)利，這種權(quán)利不一定以書(shū)面方式呈現(xiàn)，也可以以電子賬單記錄方式表現(xiàn)。筆者認(rèn)為金融市場(chǎng)的范圍包括銀行市場(chǎng)、資本市場(chǎng)、期貨與相關(guān)金融衍生性商品市場(chǎng)以及保險(xiǎn)市場(chǎng)等，通過(guò)金融資產(chǎn)與金融市場(chǎng)的交互運(yùn)作，并提供適當(dāng)?shù)慕灰讬C(jī)制，增加資金的流動(dòng)性，賣方可以通過(guò)募集資金進(jìn)行融資、投資賺取利益，買方可以期待金融資產(chǎn)剩余，使手中可余的資產(chǎn)獲利，這樣的買賣關(guān)系即是經(jīng)濟(jì)學(xué)理論中的消費(fèi)者與生產(chǎn)者，而賣方即是金融產(chǎn)品的生產(chǎn)者，而買方即是金融資產(chǎn)的消費(fèi)者，即金融消費(fèi)者。

2.法制層面。在我國(guó)相關(guān)的法律中，《中國(guó)人民銀行金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)實(shí)施辦法》將金融消費(fèi)者概念定義為購(gòu)買、使用金融機(jī)構(gòu)提供的金融產(chǎn)品和服務(wù)的自然人。而最新修訂的《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》對(duì)消費(fèi)者的概念作了規(guī)定，新增了增強(qiáng)經(jīng)營(yíng)者義務(wù)、規(guī)范網(wǎng)絡(luò)消費(fèi)等新的消費(fèi)方式等內(nèi)容。在完善消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)制度的同時(shí)，在第18條和第28條中也就金融經(jīng)營(yíng)者的安全保障義務(wù)和說(shuō)明義務(wù)進(jìn)行了相應(yīng)的說(shuō)明。

隨著國(guó)際領(lǐng)域?qū)οM(fèi)者權(quán)益保護(hù)力度的逐步加大，許多國(guó)家、地區(qū)或者相應(yīng)的國(guó)際組織也逐步在將金融消費(fèi)者作為獨(dú)立的群體進(jìn)行保護(hù)，紛紛建立金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)組織，并形成判例與立法例。如美國(guó)為了應(yīng)對(duì)金融危機(jī)，參、眾議院于2010年通過(guò)了《多德——弗蘭克華爾街改革及消費(fèi)者保護(hù)法案》，此法涉及金融業(yè)各個(gè)領(lǐng)域，除了為防范金融體系系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的改革外，也增加了金融消費(fèi)者保護(hù)的規(guī)范；2011年世界銀行針對(duì)金融消費(fèi)者保護(hù)提出了“良好運(yùn)行”的建議稿，從保護(hù)機(jī)構(gòu)、具體的信息披露內(nèi)容、糾紛解決機(jī)制、保證框架與償付不能等方面構(gòu)建了銀行業(yè)實(shí)務(wù)運(yùn)行中對(duì)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的機(jī)制①具體內(nèi)容包括消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)、資訊揭露與銷售實(shí)務(wù)、客戶賬戶的處理與維護(hù)、隱私與資料保護(hù)、紛爭(zhēng)解決機(jī)制、消費(fèi)者自我保護(hù)能力以及競(jìng)爭(zhēng)與消費(fèi)者保護(hù)等八個(gè)方面的實(shí)務(wù)運(yùn)行建議。。英國(guó)2000年《金融服務(wù)與市場(chǎng)法》首次明確規(guī)定“金融消費(fèi)者”這一概念，強(qiáng)化了對(duì)金融領(lǐng)域消費(fèi)者的權(quán)益保護(hù)。此外，澳大利亞、歐盟也分別就金融消費(fèi)者保護(hù)進(jìn)行了部分規(guī)定②如澳大利亞2001年《金融服務(wù)改革法案》第761條對(duì)“零售客戶”的規(guī)定、歐盟2002年《遠(yuǎn)程金融服務(wù)消費(fèi)者指令》第2條對(duì)“消費(fèi)者”的界定以及歐盟2004年《金融工具市場(chǎng)指令》附錄2對(duì)“零售客戶”的明晰。。通過(guò)對(duì)其他國(guó)家與地區(qū)對(duì)金融消費(fèi)者保護(hù)的立法進(jìn)行對(duì)比來(lái)看，對(duì)金融消費(fèi)者的概念界定各國(guó)和地區(qū)有所區(qū)別，主要包括肯定式立法、否定式立法③如歐盟等采取否定式立法方式，依據(jù)交易的目的把某些交易行為的消費(fèi)者排除在外；美國(guó)等國(guó)采取肯定式立法方式，明確以列舉方式規(guī)定適用的金融交易范圍和消費(fèi)者類。，以及通過(guò)概括性規(guī)定和范圍排除進(jìn)行定義。

綜上分析，筆者認(rèn)為，金融消費(fèi)者的概念可定義為為了盈利，不管其盈利的最終目標(biāo)是滿足家庭亦或是滿足個(gè)人的需要，而購(gòu)買金融經(jīng)營(yíng)者提供的金融產(chǎn)品或者接受金融服務(wù)，進(jìn)而期待金融資產(chǎn)剩余，使手中可余的資產(chǎn)獲利的消費(fèi)群體。

（二） 金融消費(fèi)者特點(diǎn)

本質(zhì)上仍屬于消費(fèi)者范疇的金融消費(fèi)者，與普通消費(fèi)者相比，具有一定的特殊性。

一是金融消費(fèi)者僅限于自然人。金融消費(fèi)者的目的是為了滿足個(gè)人或者家庭生活需要，而法人則是以經(jīng)營(yíng)性手段追求最終利潤(rùn)為目的。本文所定義的金融消費(fèi)者為有一定財(cái)力或者專業(yè)能力的自然人，以專業(yè)投資人的身份接受金融商品或者服務(wù)。我國(guó)理論界的絕大多數(shù)觀點(diǎn)主張金融消費(fèi)者僅限于自然人，而不包含法人組織。

二是財(cái)力與專業(yè)能力較為弱勢(shì)。相比較于具有充分財(cái)力的法人來(lái)說(shuō)，自然人作為金融消費(fèi)者所擁有的資金有限，且相較于具有充分金融商品知識(shí)和交易經(jīng)驗(yàn)的金融機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，自然人在金融交易過(guò)程中明顯處于弱勢(shì)地位。這就將一些專業(yè)性投資機(jī)構(gòu)排除在金融消費(fèi)者范圍之外了，這些專業(yè)性投資機(jī)構(gòu)包括公司組織、政府性投資機(jī)構(gòu)、政府基金等。

三是消費(fèi)環(huán)境的特殊性。金融消費(fèi)者接受金融服務(wù)或者購(gòu)買金融商品，其交易模式比較虛擬化，加之我國(guó)對(duì)金融經(jīng)營(yíng)者與金融消費(fèi)者在進(jìn)行金融交易過(guò)程中的法律關(guān)系的規(guī)范性立法較為分散，對(duì)金融消費(fèi)者的保護(hù)機(jī)制也不太健全，尤其是金融經(jīng)營(yíng)者在信息披露方面有時(shí)會(huì)有所保留，再加之金融消費(fèi)者的專業(yè)能力處于弱勢(shì)地位，由此使得金融消費(fèi)者面臨比普通消費(fèi)者更大的風(fēng)險(xiǎn)。

二、我國(guó)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作的現(xiàn)狀

（一）金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)法律法規(guī)進(jìn)一步規(guī)范完善

2013年10月，修訂后的新《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》將金融業(yè)納入了規(guī)范范疇，界定了金融消費(fèi)者含義，明確了法定職責(zé)即“提供證券、保險(xiǎn)、銀行等金融服務(wù)的經(jīng)營(yíng)者，應(yīng)當(dāng)向消費(fèi)者提供經(jīng)營(yíng)地址、聯(lián)系方式、商品或者服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量、價(jià)款或者費(fèi)用、履行期限和方式、安全注意事項(xiàng)和風(fēng)險(xiǎn)警示、售后服務(wù)、民事責(zé)任等信息”。國(guó)務(wù)院金融監(jiān)管部門相繼制定出臺(tái)管理制度辦法，加強(qiáng)消費(fèi)權(quán)益保護(hù)工作，如人民銀行印發(fā)的《金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)實(shí)施辦法》、銀監(jiān)會(huì)出臺(tái)的《銀行業(yè)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作指引》等。上述文件清晰界定了金融機(jī)構(gòu)、金融消費(fèi)者、消費(fèi)行為，并明確了金融消費(fèi)者涉及的權(quán)利類型、保護(hù)措施、救濟(jì)途徑等，提出了監(jiān)督管理和對(duì)金融消費(fèi)者教育的要求。

（二）金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)監(jiān)管制度逐漸健全

2012年的全國(guó)金融工作會(huì)議明確指出，突出金融消費(fèi)者市場(chǎng)地位，給予金融消費(fèi)者更加充分合理的保護(hù)。在此之后，金融監(jiān)管部門相繼成立專門機(jī)構(gòu)，致力于金融消費(fèi)者保護(hù)，如證監(jiān)會(huì)成立投資者保護(hù)局、保監(jiān)會(huì)成立保險(xiǎn)消費(fèi)者保護(hù)局，2012年5月銀監(jiān)會(huì)成立銀行業(yè)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)局，當(dāng)年12月人民銀行金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)局也正式掛牌成立，下轄分支機(jī)構(gòu)金融消費(fèi)保護(hù)中心、維權(quán)中心相繼設(shè)立。金融監(jiān)管部門出臺(tái)的相應(yīng)措施和辦法對(duì)于維護(hù)金融消費(fèi)的合法權(quán)益發(fā)揮了重要作用。同時(shí)，各金融機(jī)構(gòu)也相繼成立消費(fèi)權(quán)益保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組，設(shè)立常態(tài)化管理機(jī)構(gòu)，建立金融消費(fèi)保護(hù)自律管理體系，逐漸推動(dòng)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作走上常態(tài)化、規(guī)范化和制度化軌道。

（三）投訴處理機(jī)制和平臺(tái)進(jìn)一步成熟高效

當(dāng)前，各監(jiān)管機(jī)構(gòu)、金融機(jī)構(gòu)均建立了多種投訴渠道，將傳統(tǒng)與互聯(lián)網(wǎng)相結(jié)合，涉及投訴電話、投訴郵箱、微博以及現(xiàn)場(chǎng)受理渠道，構(gòu)建起了多層次的、多渠道的客戶投訴處理體系，明確了投訴受理、處理流程等。如人民銀行基層行設(shè)立消費(fèi)權(quán)益保護(hù)中心、開(kāi)通全國(guó)統(tǒng)一投訴電話12363，為金融消費(fèi)者投訴開(kāi)辟了新渠道，并明確規(guī)定監(jiān)管機(jī)構(gòu)、金融機(jī)構(gòu)接到消費(fèi)者投訴后，要在規(guī)定期限內(nèi)處理、答復(fù)消費(fèi)者；同時(shí)，就金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作定期對(duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展評(píng)估和監(jiān)督管理，促進(jìn)金融消費(fèi)權(quán)益爭(zhēng)議得到及時(shí)高效處理。

（四）金融消費(fèi)者維權(quán)意識(shí)進(jìn)一步增強(qiáng)

近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)金融改革深化、信息化程度不斷提高，消費(fèi)者的金融消費(fèi)需求日益增加，參與金融消費(fèi)活動(dòng)日益廣泛、多元和靈活，消費(fèi)者通過(guò)網(wǎng)絡(luò)自媒體來(lái)表達(dá)訴求成為潮流，這使得消費(fèi)者的權(quán)益主張日益便捷化和低成本。同時(shí)，國(guó)家和金融監(jiān)管部門積極引導(dǎo)、督促金融機(jī)構(gòu)組織開(kāi)展金融消費(fèi)者教育活動(dòng)，如人民銀行每年組織開(kāi)展的“3.15”“金融知識(shí)普及月”宣傳活動(dòng)，銀監(jiān)會(huì)每年組織開(kāi)展的“金融知識(shí)進(jìn)萬(wàn)家”宣傳活動(dòng)，中銀協(xié)每年組織開(kāi)展的“金融知識(shí)萬(wàn)里行”宣傳活動(dòng)，成功打造出了金融消費(fèi)者教育品牌，金融知識(shí)進(jìn)入大眾視野，不斷提高了公眾對(duì)金融產(chǎn)品、服務(wù)及其內(nèi)涵、風(fēng)險(xiǎn)的理解，拓寬投訴咨詢和維權(quán)渠道，大大引導(dǎo)和培育了公眾的金融風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和保護(hù)自身權(quán)益的意識(shí)。

（五）金融機(jī)構(gòu)對(duì)金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)工作逐漸重視

當(dāng)前，金融機(jī)構(gòu)逐漸意識(shí)到，金融消費(fèi)者對(duì)自身權(quán)益保護(hù)意識(shí)逐漸增強(qiáng)，金融監(jiān)管部門對(duì)消費(fèi)者的保護(hù)工作愈加重視，因此加強(qiáng)金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)是金融機(jī)構(gòu)科學(xué)發(fā)展的內(nèi)在需要和現(xiàn)實(shí)選擇。強(qiáng)調(diào)保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益，有利于推動(dòng)經(jīng)營(yíng)方式轉(zhuǎn)變，適應(yīng)市場(chǎng)需求，提升行業(yè)聲譽(yù)，謀求長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。各金融機(jī)構(gòu)逐漸放下“架子”，開(kāi)始走進(jìn)公眾，開(kāi)展金融知識(shí)宣傳活動(dòng)，著力提升消費(fèi)者分辨、防范風(fēng)險(xiǎn)的能力，積極妥善處理消費(fèi)者維權(quán)投訴，竭力減少負(fù)面影響。

三、國(guó)外金融消費(fèi)者保護(hù)經(jīng)驗(yàn)

（一）美國(guó)金融消費(fèi)者保護(hù)

1.全面的法律法規(guī)體系構(gòu)建。從上世紀(jì)50年代開(kāi)始，美國(guó)就逐漸關(guān)注金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)問(wèn)題，并通過(guò)相關(guān)立法進(jìn)行消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和金融改革，逐步頒布了一系列法案加強(qiáng)對(duì)金融消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)，建立了比較完善的法律體系。美國(guó)聯(lián)邦歷年出臺(tái)的有關(guān)金融消費(fèi)者保護(hù)法律法規(guī)中（如表1所示），對(duì)金融消費(fèi)者保護(hù)主要涉及四個(gè)方面：

一是商業(yè)銀行需要履行告知義務(wù)，保護(hù)消費(fèi)者的知情權(quán)。其中《消費(fèi)者信用保護(hù)法案》主要規(guī)范了信息披露行為，《不動(dòng)產(chǎn)過(guò)戶程序法案》明確了貸款人的告知義務(wù)等，《誠(chéng)實(shí)信貸法案》是確保貸款條件的實(shí)質(zhì)性披露。其他涉及消費(fèi)者知情權(quán)的法案還包括《電子資金轉(zhuǎn)移法》《誠(chéng)實(shí)儲(chǔ)蓄法》《住房抵押貸款披露法》等。

二是消費(fèi)者隱私權(quán)和安全權(quán)的保護(hù)。主要法案包括《公平信貸報(bào)告法》《金融隱私權(quán)利法案》《金融服務(wù)現(xiàn)代化法》《信用卡改革法》等，主要對(duì)客戶個(gè)人信息隱私的保護(hù)以及銀行獲取信息的途徑等進(jìn)行了規(guī)定。

三是避免歧視，維護(hù)消費(fèi)者公平交易權(quán)。其中《消費(fèi)者信用保護(hù)法案》規(guī)定，在進(jìn)行消費(fèi)者貸款申請(qǐng)審批時(shí)不得有年齡、種族等相關(guān)歧視。其他相關(guān)法案包括《平等信貸機(jī)會(huì)法》《公平信貸報(bào)告法》《公平信貸結(jié)賬法》等。

四是涉及解決消費(fèi)者投訴和糾紛問(wèn)題的法案。其中《消費(fèi)者租賃法案》建立了一套解決金融消費(fèi)者最終責(zé)任爭(zhēng)端的程序等。

表1 美國(guó)出臺(tái)有關(guān)金融消費(fèi)者保護(hù)的法律法規(guī)

2008年金融危機(jī)后，美國(guó)進(jìn)一步增強(qiáng)了對(duì)金融消費(fèi)者保護(hù)的重視程度，并通過(guò)加強(qiáng)建設(shè)法律機(jī)制體系等，不斷深入完善金融消費(fèi)者保護(hù)措施。2010年7月，美國(guó)簽署《多德——弗蘭克華爾街改革和消費(fèi)者保護(hù)法案》，主要針對(duì)保護(hù)消費(fèi)者以及解決金融業(yè)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)等問(wèn)題，確保金融消費(fèi)者使用信用卡、選擇抵押貸款和其他金融產(chǎn)品時(shí)能夠獲取準(zhǔn)確、及時(shí)、全面的信息，以此保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益。

2.“一會(huì)一局”的監(jiān)管模式。危機(jī)前，美國(guó)保護(hù)金融消費(fèi)者的職責(zé)由美聯(lián)儲(chǔ)、證券交易委員會(huì)、聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)等多個(gè)監(jiān)管部門共同承擔(dān)。2008年金融危機(jī)過(guò)后，美國(guó)開(kāi)始著手改革金融監(jiān)管體制，成立了金融服務(wù)監(jiān)督委員會(huì)（Financial Stability Oversight Council，F(xiàn)SOC）和金融消費(fèi)者保護(hù)局（United States Consumer Financial Protection Bureau，CFPB），結(jié)束了此前的分散性監(jiān)管模式。FSOC主要是為了預(yù)防系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，負(fù)責(zé)進(jìn)行日常監(jiān)控和識(shí)別，并提供相應(yīng)平臺(tái)，協(xié)調(diào)各監(jiān)管機(jī)構(gòu)有關(guān)管轄的爭(zhēng)議。CFPB則主要對(duì)各類銀行及非銀行金融機(jī)構(gòu)、資產(chǎn)規(guī)模大于一百億美元的信用貸款機(jī)構(gòu)、各類金融中介等進(jìn)行監(jiān)管。此外，CFPB還設(shè)立了消費(fèi)者投訴辦公室和教育部門 。CFPB在美聯(lián)儲(chǔ)體系內(nèi)實(shí)行獨(dú)立預(yù)算，這有效地保障了其監(jiān)管權(quán)的獨(dú)立性，同時(shí)具有較高的自主權(quán)，包括制定相關(guān)法規(guī)和行政命令、設(shè)立內(nèi)部機(jī)構(gòu)、聘用及監(jiān)督管理人員及核準(zhǔn)支出等。

（二）英國(guó)金融消費(fèi)者保護(hù)

作為世界上金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)最具代表性的國(guó)家，英國(guó)構(gòu)建了較為健全的法律體系，并逐步形成了獨(dú)特的監(jiān)管機(jī)制。

1.多角度結(jié)合的法律法規(guī)體系。為保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益，英國(guó)構(gòu)建了以法律主導(dǎo)、規(guī)章與行業(yè)自律規(guī)則相結(jié)合的保護(hù)體系（見(jiàn)表 2）。

2.“多元”監(jiān)管模式。金融危機(jī)后，隨著《2012年金融服務(wù)法案》的通過(guò)，英國(guó)對(duì)監(jiān)管機(jī)制進(jìn)行了調(diào)整，撤銷了此前的單一監(jiān)管機(jī)構(gòu)英國(guó)金融服務(wù)管理局（Financial Services Agency，F(xiàn)SA），并對(duì)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)實(shí)行審慎監(jiān)管目標(biāo)和行為監(jiān)管目標(biāo)并存的“雙峰”模式。目前英國(guó)主要由央行主導(dǎo)下的“一會(huì)兩局三組織”承擔(dān)監(jiān)管職責(zé)。

金融政策委員會(huì)（Financial Policy Committee，F(xiàn)PC）設(shè)立于英格蘭銀行內(nèi)部，作為英國(guó)金融業(yè)宏觀審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)，其職責(zé)主要是監(jiān)測(cè)并采取適當(dāng)?shù)氖侄我詰?yīng)對(duì)金融系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

金融行為局（Financial Conduct Authority，F(xiàn)CA）作為獨(dú)立機(jī)構(gòu)設(shè)在英格蘭銀行外部，接受 FPC 的指令和建議，通過(guò)實(shí)施對(duì)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管來(lái)保障金融消費(fèi)者的合法權(quán)益，維護(hù)金融市場(chǎng)的運(yùn)行秩序。

定理3.1 假設(shè)條件(H1)成立，則系統(tǒng)(1.1)的解(x(t),y(t),u(t),v(t))T滿足其中

審慎監(jiān)管局（Prudential Regulation Authority，PRA）作為英格蘭銀行附屬的獨(dú)立機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對(duì)銀行、保險(xiǎn)等金融機(jī)構(gòu)實(shí)施審慎監(jiān)管。

金融申述專員服務(wù)公司（Financial Ombudsman Services，F(xiàn)OS），負(fù)責(zé)處理金融機(jī)構(gòu)與消費(fèi)者之間的金融投訴及由此產(chǎn)生的相關(guān)金融糾紛，且為金融消費(fèi)者開(kāi)通非訴的糾紛解決通道，對(duì)FCA負(fù)責(zé)。

金融服務(wù)賠償計(jì)劃公司（Financial Services Compensation Scheme，F(xiàn)SCS），作為獨(dú)立部門，負(fù)責(zé)對(duì)金融消費(fèi)者進(jìn)行賠償，賠償對(duì)象為已倒閉金融機(jī)構(gòu)的客戶，救濟(jì)金融權(quán)益受到侵害的消費(fèi)者，承擔(dān)社會(huì)公共職能。

投訴處理專員辦公室（Office of the Complaints Commissioner，OCC），主要處理金融機(jī)構(gòu)或者金融消費(fèi)者對(duì)FSA的投訴，負(fù)責(zé)監(jiān)管FSA的監(jiān)管行為。

（三）其他國(guó)家金融消費(fèi)者保護(hù)

1.加拿大金融消費(fèi)者保護(hù)。在法律體系方面。目前，加拿大有《競(jìng)爭(zhēng)法》《存款保險(xiǎn)公司法》《消費(fèi)品包裝和標(biāo)示法》等保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益的法律。除此之外，還制定了專門性法規(guī)《加拿大金融消費(fèi)者管理局法案》。在機(jī)制建設(shè)方面，加拿大采用了專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)和行業(yè)自律組織協(xié)同監(jiān)管機(jī)制。其中銀行業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)由金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管署（OSFI）專門負(fù)責(zé)監(jiān)管，而證券業(yè)則由省政府主導(dǎo)、證券管理會(huì)（CSA）負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)監(jiān)管。

2.澳大利亞金融消費(fèi)者保護(hù)。在法律體系構(gòu)建方面。2002年，澳大利亞通過(guò)《金融服務(wù)改革法令》，明確要求保障金融消費(fèi)者權(quán)益。此外，該國(guó)還積極發(fā)揮行業(yè)自律組織的作用，比如由銀行公會(huì)通過(guò)的《銀行營(yíng)運(yùn)守則》，旨在保障金融市場(chǎng)的良好運(yùn)行；同時(shí)重視教育手段，提出通過(guò)教育來(lái)提升金融消費(fèi)者的知識(shí)水平。在監(jiān)管機(jī)制方面，澳大利亞采取的是多機(jī)構(gòu)監(jiān)管模式，其中，證券及投資事務(wù)委員會(huì)是保障消費(fèi)者權(quán)益的專門機(jī)構(gòu)，其他還涉及審慎監(jiān)管局（APRA）、儲(chǔ)備銀行等。

（四）國(guó)外金融消費(fèi)者保護(hù)共同點(diǎn)

一是以法為本，從根本上確保金融消費(fèi)者的權(quán)益。通過(guò)不同層次的法律規(guī)章，明確了消費(fèi)者應(yīng)該享有的知情權(quán)、公平交易權(quán)、隱私權(quán)、安全權(quán)等合法權(quán)益，同時(shí)明確金融機(jī)構(gòu)相關(guān)的義務(wù)和責(zé)任，從法律的角度有力保護(hù)金融消費(fèi)者合法權(quán)益。

二是成立專門機(jī)構(gòu)，從機(jī)制上加強(qiáng)對(duì)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。通過(guò)成立具有一定獨(dú)立性的專門機(jī)構(gòu)，綜合運(yùn)用多類監(jiān)管手段，著力預(yù)防和打擊侵害金融消費(fèi)者權(quán)益的行為，維護(hù)金融市場(chǎng)秩序。

三是自律約束，從行業(yè)角度強(qiáng)化金融機(jī)構(gòu)責(zé)任義務(wù)。充分發(fā)揮行業(yè)自律作用，加強(qiáng)對(duì)金融機(jī)構(gòu)的內(nèi)部制度建設(shè)，督促并有效引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)強(qiáng)化自律，切實(shí)給予金融消費(fèi)者合理保護(hù)。

四是司法幫助，從糾紛、投訴處理角度維護(hù)消費(fèi)者權(quán)益。建立了多元化糾紛處理和投訴機(jī)制，成立了專門的糾紛解決組織和受理投訴的機(jī)構(gòu)，并為金融糾紛提供適當(dāng)?shù)慕鉀Q渠道，進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)金融消費(fèi)者的保護(hù)。

表2 英國(guó)關(guān)于金融消費(fèi)者保護(hù)的法律法規(guī)

四、當(dāng)前我國(guó)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作存在的問(wèn)題

（一）金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)立法滯后

隨著我國(guó)金融消費(fèi)需求的顯著提升，金融消費(fèi)趨為主導(dǎo)消費(fèi)類型，產(chǎn)生的金融消費(fèi)糾紛也日漸增多，需要與之相應(yīng)的法律制度進(jìn)行約束、規(guī)范。但囿于諸多原因，我國(guó)金融領(lǐng)域還沒(méi)有建立專門的法律規(guī)范，基本上仍處于空白。盡管《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》明確了加強(qiáng)對(duì)消費(fèi)者的權(quán)益保護(hù)，但立法背景主要還是針對(duì)餐飲、家用電器、服務(wù)等傳統(tǒng)消費(fèi)領(lǐng)域，同時(shí)在司法實(shí)務(wù)中，囿于金融消費(fèi)權(quán)益的相關(guān)糾紛沒(méi)有合適的法律依據(jù)，只能適用《合同法》《民法通則》等相關(guān)的公平交易、誠(chéng)實(shí)信用等原則進(jìn)行斷案，對(duì)金融消費(fèi)者的權(quán)益無(wú)法進(jìn)行合理保護(hù)。

（二）金融消費(fèi)權(quán)益公訴制度缺失

金融消費(fèi)者呈現(xiàn)出范圍廣、數(shù)量大、力量散等特點(diǎn)，金融消費(fèi)者維權(quán)案子即便勝訴，金融機(jī)構(gòu)也僅需對(duì)單個(gè)金融消費(fèi)者進(jìn)行單筆賠償?；诮鹑跈C(jī)構(gòu)違法違規(guī)的收益高于違法違規(guī)成本的原因，從成本收益角度看，金融機(jī)構(gòu)并沒(méi)有保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的動(dòng)力。而公益訴訟具有裁判權(quán)威性及判決效力擴(kuò)大特點(diǎn)，金融機(jī)構(gòu)一旦敗訴，其賠償對(duì)象可能擴(kuò)大至受損的全部消費(fèi)者，再加上公益訴訟后的商業(yè)信譽(yù)等損傷，金融機(jī)構(gòu)完全出現(xiàn)“收不抵支”。如此有效維護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益的利劍，在金融消費(fèi)領(lǐng)域卻鮮有用到。

（三）金融消費(fèi)權(quán)益受侵糾紛解決機(jī)制不健全

分業(yè)經(jīng)營(yíng)、分業(yè)監(jiān)管是我國(guó)金融業(yè)實(shí)行的監(jiān)管體制，主要由“一行三會(huì)”負(fù)責(zé)開(kāi)展行業(yè)監(jiān)管。在這種監(jiān)管模式和法律體制下，對(duì)金融消費(fèi)者的保護(hù)容易產(chǎn)生監(jiān)管范圍、職權(quán)劃分不明確、監(jiān)管協(xié)調(diào)困難以及職權(quán)效力不足等問(wèn)題。如人行和銀監(jiān)部門均有金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)的職責(zé)，在受理具體的投訴事項(xiàng)時(shí)，則往往將投訴事項(xiàng)責(zé)成金融機(jī)構(gòu)自行處理，僅停留在有投訴來(lái)就化解投訴的層面上，未對(duì)投訴和糾紛產(chǎn)生的根源進(jìn)行深究，對(duì)金融機(jī)構(gòu)在金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)方面的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和管控力還不夠。同時(shí)，針對(duì)金融消費(fèi)者糾紛的解決途徑，我國(guó)也未設(shè)置特殊的司法程序，而常規(guī)的司法救濟(jì)途徑普遍帶有成本高、周期長(zhǎng)、見(jiàn)效難等問(wèn)題。因此，當(dāng)金融消費(fèi)者面對(duì)糾紛問(wèn)題時(shí)，極易出現(xiàn)維權(quán)困難。

（四）信息不對(duì)稱導(dǎo)致侵權(quán)現(xiàn)象普遍存在

近年，互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展促使金融創(chuàng)新變得更為紛繁復(fù)雜，由此產(chǎn)生的金融產(chǎn)品也不斷在形式和內(nèi)涵上突破傳統(tǒng)、復(fù)雜多樣。而金融消費(fèi)者的專業(yè)知識(shí)卻普遍缺乏，對(duì)金融產(chǎn)品的運(yùn)營(yíng)實(shí)質(zhì)無(wú)法準(zhǔn)確把握，對(duì)其優(yōu)劣分辨存在一定困難，同時(shí)缺乏對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的事先辨析能力。從金融產(chǎn)品角度上來(lái)看，由于其普遍存在一定的復(fù)雜性和高風(fēng)險(xiǎn)等特點(diǎn)，更容易導(dǎo)致金融消費(fèi)者在專業(yè)知識(shí)、風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)上處在一個(gè)相對(duì)弱勢(shì)的地位，很難與金融機(jī)構(gòu)形成對(duì)等關(guān)系。另外，金融機(jī)構(gòu)以格式條款排除金融消費(fèi)者權(quán)益的現(xiàn)象仍很普遍，金融消費(fèi)制式合同條款多由金融機(jī)構(gòu)單方面預(yù)先提出，金融消費(fèi)者難以參與條款的制定，因而無(wú)法決定契約內(nèi)容和形式，金融消費(fèi)時(shí)選擇合同內(nèi)容的權(quán)利受到一定限制。這種強(qiáng)弱地位的不對(duì)等，往往造成信息的不對(duì)稱，致使侵權(quán)行為“習(xí)以為?！薄耙?jiàn)怪不怪”。

（五）金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部消費(fèi)者保護(hù)工作機(jī)制欠完善

金融機(jī)構(gòu)是金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)工作的第一責(zé)任人。但從目前金融機(jī)構(gòu)消費(fèi)權(quán)益保護(hù)工作推動(dòng)情況來(lái)看，部分機(jī)構(gòu)尚未真正意識(shí)到此項(xiàng)工作的重要性。主要表現(xiàn)在，雖然戰(zhàn)略中體現(xiàn)了保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益的目標(biāo)，但是口號(hào)偏多、行動(dòng)偏少。部分金融機(jī)構(gòu)認(rèn)為消費(fèi)權(quán)益保護(hù)是監(jiān)管部門的要求，尚未認(rèn)識(shí)到這本身就是客戶應(yīng)有的權(quán)益。部分金融機(jī)構(gòu)的消費(fèi)權(quán)益保護(hù)工作職責(zé)散布于各職能部門，缺乏統(tǒng)一的指導(dǎo)，造成各自為戰(zhàn)，缺乏整體性和連續(xù)性，無(wú)法涵蓋日常經(jīng)營(yíng)與消費(fèi)者權(quán)益相關(guān)的各個(gè)領(lǐng)域。消費(fèi)權(quán)益保護(hù)不僅在金融消費(fèi)過(guò)程中，還在消費(fèi)價(jià)格設(shè)定、制式合同制定、消費(fèi)后續(xù)服務(wù)等環(huán)節(jié)，金融機(jī)構(gòu)往往缺乏通盤(pán)考慮，造成金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)工作無(wú)法整體有效推動(dòng)，常常是在監(jiān)管要求、案件風(fēng)險(xiǎn)、輿情等外部壓力下才“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”。

（六）金融知識(shí)教育和宣傳體系有待完善

某種程度上，囿于金融知識(shí)的復(fù)雜性，金融機(jī)構(gòu)和消費(fèi)者之間的信息愈加不對(duì)稱。雖然每年金融監(jiān)管部門通過(guò)多種方式普及金融知識(shí)，但是社會(huì)和金融機(jī)構(gòu)尚未形成持續(xù)的、系統(tǒng)的、全面的消費(fèi)者權(quán)益教育體系。社會(huì)層面，金融知識(shí)未納入中小學(xué)教育體系，以及歷史原因形成的社會(huì)契約精神不強(qiáng)，造成公民的整體金融素養(yǎng)不高、責(zé)權(quán)利意識(shí)不強(qiáng)；金融機(jī)構(gòu)作為金融服務(wù)提供者，以經(jīng)營(yíng)為目的，金融知識(shí)普及的主觀能動(dòng)性還不夠強(qiáng)。同時(shí)，為了提升銷售業(yè)績(jī)、提高辦事效率，部分營(yíng)銷人員隱瞞風(fēng)險(xiǎn)、夸大收益、簡(jiǎn)略流程，造成消費(fèi)者盲目購(gòu)買產(chǎn)品和服務(wù)，加重侵害消費(fèi)者權(quán)益。

五、金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作的對(duì)策建議

（一）完善金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)法律制度

一是要明確金融消費(fèi)者的概念內(nèi)涵。借鑒域外相關(guān)國(guó)家或地區(qū)的立法經(jīng)驗(yàn)，在高層級(jí)的法律、法規(guī)中明確界定金融消費(fèi)者，為解決實(shí)務(wù)糾紛提供法律依據(jù)。二是制定《金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)條例》，完善法律制度體系。明確金融消費(fèi)權(quán)益的保護(hù)原則、保護(hù)目標(biāo)、保護(hù)范圍、保護(hù)機(jī)構(gòu)的職責(zé)和糾紛解決途徑，同時(shí)細(xì)化金融機(jī)構(gòu)提示、告知、保密等義務(wù)，完善金融信息充分披露制度，要求金融機(jī)構(gòu)履行金融信息披露義務(wù)，全面、客觀、真實(shí)地持續(xù)披露。

（二）著力推廣金融領(lǐng)域公益訴訟制度

國(guó)務(wù)院《推進(jìn)普惠金融發(fā)展規(guī)劃（2016～2020 年）》已經(jīng)對(duì)普惠金融工作進(jìn)行了統(tǒng)籌部署，明確了“完善普惠金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)監(jiān)管工作體系”“修訂完善現(xiàn)有法律法規(guī)和部門規(guī)章制度，建立健全普惠金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)制度體系”等具體的普惠金融工作方向，為金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)納入公益訴訟范圍提供了政策支持。公益訴訟打破了審判程序中結(jié)果歸責(zé)相對(duì)性的原則，判決結(jié)果不僅僅局限于參加的權(quán)利受害人，對(duì)因同一侵權(quán)行為受害的其他人同樣適用，其判決效力的擴(kuò)張性也將對(duì)侵害金融消費(fèi)者權(quán)益的行為帶來(lái)很大的震懾。同時(shí)，只要能合理判別有侵害公共利益的可能即可先法院提起公益訴訟，由此公共利益遭受不法行為的侵害便可得以有效避免，相比傳統(tǒng)的必須有損害事實(shí)發(fā)生的私益訴訟，起到了危害結(jié)果預(yù)防性功能。

（三）實(shí)現(xiàn)行業(yè)自律為主、行業(yè)調(diào)解為輔的維權(quán)機(jī)制

一是行業(yè)自律。包括金融行業(yè)之間的自律和各金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部的自律，后者由各金融機(jī)構(gòu)維持當(dāng)前自律機(jī)制即可。譬如《四川銀行業(yè)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)公約》已于2016年6月經(jīng)理事會(huì)審議表決通過(guò)、全體會(huì)員單位現(xiàn)場(chǎng)簽署后印發(fā)，對(duì)各會(huì)員單位具有約束力，行業(yè)自律的基本條件已經(jīng)具備。二是行業(yè)調(diào)解。銀行業(yè)務(wù)專業(yè)性較強(qiáng)，適用人民調(diào)解及司法調(diào)解有一定難度，在某些省份銀監(jiān)局的積極倡導(dǎo)和主持下，銀行業(yè)糾紛調(diào)解中心業(yè)已成立，省高級(jí)人民法院和銀監(jiān)局對(duì)其調(diào)解工作進(jìn)行指導(dǎo)。接下來(lái)應(yīng)加大宣傳，擴(kuò)大影響力和公信力，讓消費(fèi)者廣為知曉和接受，成為消除和化解金融消費(fèi)者權(quán)益糾紛的重要途徑，減輕消費(fèi)者的維權(quán)成本。同時(shí)，要建立溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，保持與各金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)、工商消費(fèi)者保護(hù)協(xié)會(huì)、政府便民服務(wù)熱線和相關(guān)司法部門的溝通，有效發(fā)揮其他相關(guān)部門作用，將超出行業(yè)自律、監(jiān)管權(quán)限的社會(huì)公眾咨詢、投訴問(wèn)題，轉(zhuǎn)移到有關(guān)部門處理。

（四）建立“金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)信息共享平臺(tái)”

各金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)牽頭建立“金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)信息共享平臺(tái)”，將金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)政策、金融消費(fèi)常識(shí)、非法金融活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)提示、金融機(jī)構(gòu)消費(fèi)權(quán)益保護(hù)工作動(dòng)態(tài)以及消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作機(jī)制、投訴渠道、受理處理流程等信息向社會(huì)公眾公布；開(kāi)通網(wǎng)上投訴渠道，向社會(huì)公眾開(kāi)放；各金融機(jī)構(gòu)按照行業(yè)分類將金融知識(shí)、產(chǎn)品信息、收費(fèi)項(xiàng)目及標(biāo)準(zhǔn)、制式合同、風(fēng)險(xiǎn)提示、風(fēng)險(xiǎn)防范知識(shí)等分門別類上載信息平臺(tái)，并及時(shí)更新，確保時(shí)效性。讓金融消費(fèi)者在家也能上網(wǎng)了解金融知識(shí)，“貨比三家”，自由選擇金融服務(wù)。

（五）建立健全金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部工作機(jī)制

金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作包羅萬(wàn)象，與金融機(jī)構(gòu)日常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中的各個(gè)環(huán)節(jié)密切相關(guān)，包括工作規(guī)劃與制度安排、一線客戶服務(wù)、金融知識(shí)宣傳、糾紛與投訴的處理等，涉及金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部多個(gè)部門，需建立統(tǒng)籌兼顧、分工協(xié)作、全力配合的工作機(jī)制。同時(shí)，加強(qiáng)與當(dāng)?shù)厝嗣胥y行消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)中心、銀監(jiān)分局金融消費(fèi)保護(hù)部門的聯(lián)系，了解監(jiān)管機(jī)構(gòu)的工作思路和舉措，緊跟監(jiān)管重點(diǎn)，關(guān)注社會(huì)熱點(diǎn)，虛心接受監(jiān)管和指導(dǎo)，積極參與監(jiān)管機(jī)構(gòu)組織的各項(xiàng)活動(dòng)。

（六）積極探索金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)教育模式

金融消費(fèi)者的金融素養(yǎng)決定了其對(duì)金融知識(shí)的了解、相關(guān)金融產(chǎn)品的認(rèn)知、自身維權(quán)意識(shí)。無(wú)論從國(guó)家、金融監(jiān)管部門還是金融機(jī)構(gòu)層面，都要積極探索新的教育模式。從短期的角度看，主要開(kāi)展專項(xiàng)性、針對(duì)性的金融知識(shí)普及宣傳，如繼續(xù)強(qiáng)化金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會(huì)牽頭組織的“金融知識(shí)普及月”等各類主題宣傳活動(dòng)；利用“金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)信息共享平臺(tái)”，向公眾普及金融知識(shí)和消費(fèi)權(quán)益保護(hù)相關(guān)知識(shí)，逐漸提高金融消費(fèi)者的權(quán)益保護(hù)意識(shí)和維權(quán)能力。從中長(zhǎng)期的角度看，樹(shù)立消費(fèi)者理性消費(fèi)理念不容忽視，成熟的金融市場(chǎng)需要成熟的金融消費(fèi)者，一方面金融消費(fèi)者需培育“買者自負(fù)”的現(xiàn)代金融理念，進(jìn)一步提高自身風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別能力；另一方面，金融監(jiān)管部門和金融機(jī)構(gòu)要持續(xù)加強(qiáng)從業(yè)人員的金融消費(fèi)保護(hù)工作知識(shí)普及，提升服務(wù)意識(shí)和合規(guī)意識(shí)。

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