方中書(shū)

（華東理工大學(xué)化學(xué)與分子工程學(xué)院，上海200237）

一、引言

目前我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展較為迅速，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局最新發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2017年末我國(guó)的城鎮(zhèn)化率達(dá)到58.52%。盡管如此，我國(guó)仍然是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，當(dāng)前鄉(xiāng)村常住人口57661萬(wàn)人，占總?cè)丝诘乃某梢陨蟍[[1]中華人民共和國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局.2017年經(jīng)濟(jì)運(yùn)行穩(wěn)中向好、好于預(yù)期[]。將我國(guó)的農(nóng)業(yè)人口及其占總?cè)丝诘谋戎嘏c其他國(guó)家進(jìn)行比較（見(jiàn)表1），可知我國(guó)農(nóng)業(yè)人口在絕對(duì)數(shù)量和相對(duì)數(shù)量上都很大，我國(guó)農(nóng)村的養(yǎng)老壓力也更為嚴(yán)峻。

表1：中國(guó)與部分國(guó)家農(nóng)業(yè)人口比較

受傳統(tǒng)文化的影響，中國(guó)人自古以來(lái)就看重親情和血緣關(guān)系，反映在農(nóng)村養(yǎng)老上一直以家庭養(yǎng)老為主，且家庭養(yǎng)老在特定的歷史階段也發(fā)揮了重要的作用。而隨著社會(huì)的不斷進(jìn)步、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，目前我國(guó)面臨著人口老齡化的沖擊。相對(duì)于城市而言，隨著農(nóng)村年輕勞動(dòng)力的大量輸出，農(nóng)村的老齡化和養(yǎng)老問(wèn)題尤為突出，以家庭養(yǎng)老為主的模式已不能滿(mǎn)足農(nóng)村養(yǎng)老的需求。發(fā)展完善我國(guó)的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、切實(shí)有效地解決農(nóng)村老年人的養(yǎng)老問(wèn)題已經(jīng)迫在眉睫。

二、國(guó)內(nèi)外研究綜述

（一）國(guó)外研究綜述

許多發(fā)達(dá)國(guó)家由于其發(fā)展進(jìn)程中的歷史原因，走上了城鄉(xiāng)一體發(fā)展的道路，未有顯著的城鄉(xiāng)差距，所面臨的農(nóng)村問(wèn)題也不太突出，因此，國(guó)外學(xué)者關(guān)于農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題方面的研究并不多見(jiàn)，相關(guān)理論和研究成果也不顯著。隨著發(fā)展中國(guó)家的日益崛起，關(guān)于這些國(guó)家農(nóng)村的養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題日益引起了國(guó)外學(xué)者的關(guān)注。

世界銀行在2000年的社會(huì)保障策略發(fā)展報(bào)告中，分別對(duì)拉美、亞洲及非洲農(nóng)村地區(qū)的社會(huì)保障體系的特征、現(xiàn)狀以及發(fā)展趨勢(shì)等問(wèn)題進(jìn)行闡述，為相關(guān)問(wèn)題的研究提供了全新思路[]。吉列恩（2002）指出，同城市一樣，農(nóng)村地區(qū)也受到了來(lái)自老齡化的巨大壓力，據(jù)他預(yù)測(cè)，在本世紀(jì)中葉非洲地區(qū)60歲以上的老年人口將達(dá)到人口總數(shù)的11.8%，而亞太發(fā)展中國(guó)家的這一比重甚至將達(dá)到22%，人口老齡化進(jìn)程顯然已不可逆轉(zhuǎn)，而給發(fā)展中國(guó)家?guī)?lái)的養(yǎng)老壓力將遠(yuǎn)超發(fā)達(dá)國(guó)家，因此，他提議發(fā)展中國(guó)家應(yīng)逐步擴(kuò)大養(yǎng)老保障的覆蓋面[]。威廉姆森（2002）等學(xué)者指出，日益加劇的經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程使傳統(tǒng)的社會(huì)體制和結(jié)構(gòu)逐步瓦解，同時(shí)，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式也受到了嚴(yán)重沖擊，使得發(fā)展中國(guó)家的農(nóng)村養(yǎng)老保障體系面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，因此，他認(rèn)為為了保障農(nóng)村老年人口的基本生活，國(guó)家應(yīng)該進(jìn)一步完善社會(huì)救助體系[]。

近些年來(lái)，中國(guó)農(nóng)村的養(yǎng)老保障問(wèn)題也引起了許多國(guó)外學(xué)者和機(jī)構(gòu)的關(guān)注，并取得了相關(guān)的理論研究成果。Brunner（1996）對(duì)中國(guó)的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行了研究，他認(rèn)為在現(xiàn)收現(xiàn)付制向積累制的轉(zhuǎn)變過(guò)程中，會(huì)使一代人的福利減少，因此并不符合帕累托最優(yōu)狀態(tài)[]。Feldstein（1999）指出，如果中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度個(gè)人賬戶(hù)中的基金運(yùn)行能夠取得較高的投資回報(bào)率，那么基金積累制或許可以緩解中國(guó)日益凸顯的養(yǎng)老壓力[]。Richard Jackson（2004）等人通過(guò)分析研究指出，若中國(guó)未對(duì)現(xiàn)行的社會(huì)養(yǎng)老制度進(jìn)行充分的改革，則未來(lái)中國(guó)的社會(huì)養(yǎng)老制度將很難應(yīng)對(duì)嚴(yán)峻的人口老齡化挑戰(zhàn)，而且農(nóng)村的老年人口問(wèn)題將會(huì)更為突出[]。臺(tái)灣學(xué)者Shih-Jiunn Shi（2006）指出，當(dāng)前中國(guó)的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老制度仍然在不斷調(diào)整，而政府也仍未建立相對(duì)穩(wěn)定的農(nóng)村養(yǎng)老保障體系，中國(guó)農(nóng)村人口的養(yǎng)老問(wèn)題不容忽視[]。

（二）國(guó)內(nèi)研究綜述

國(guó)內(nèi)學(xué)者的研究表明，中國(guó)歷史上的養(yǎng)老保障特別是農(nóng)村的養(yǎng)老保障主要以家庭養(yǎng)老為主，而且大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，當(dāng)前在我國(guó)的廣大農(nóng)村，家庭養(yǎng)老模式仍然處于主流地位。

張士平、劉麗華（2000）提出，我國(guó)農(nóng)村地區(qū)的養(yǎng)老保障大致歷經(jīng)了新中國(guó)成立初的家庭保障制度、人民公社時(shí)期的集體保障制度、改革開(kāi)放以來(lái)以家庭為主同時(shí)多元化保障等階段[]。陳彩霞（2000）提出我國(guó)農(nóng)村現(xiàn)行的養(yǎng)老方式以家庭養(yǎng)老、集體養(yǎng)老及社會(huì)養(yǎng)老為主。家庭養(yǎng)老即由子女贍養(yǎng)自己年邁的父母，為其提供物質(zhì)支持和精神關(guān)懷，但目前這種養(yǎng)老方式依然存在著許多問(wèn)題；集體養(yǎng)老是由集體為老年人提供基本物質(zhì)生活保障，特別是對(duì)體弱多病、無(wú)依無(wú)靠的老年人進(jìn)行供養(yǎng)，主要有五保戶(hù)和敬老院等形式，此類(lèi)養(yǎng)老的覆蓋范圍較小，較難保障被供養(yǎng)老年人的生活質(zhì)量；社會(huì)養(yǎng)老盡管是未來(lái)的主要方向，但是對(duì)于即將步入老年的人口并不會(huì)產(chǎn)生顯著的作用[]。

針對(duì)構(gòu)建我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的必要性與可行性，不少學(xué)者進(jìn)行了研究論證。梁鴻（2000）從國(guó)民的社會(huì)保障權(quán)利視角出發(fā)，指出我國(guó)全體國(guó)民都享有社會(huì)保障的基本權(quán)利，而廣大農(nóng)民原有的保障權(quán)利在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變過(guò)程中受到了損失，就更應(yīng)該得到回報(bào)和補(bǔ)償[]。樂(lè)章（2004）基于2003年的“勞動(dòng)與社會(huì)保障問(wèn)題”抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)，深入研究分析了對(duì)我國(guó)農(nóng)民參與社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的意向，表明農(nóng)民對(duì)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)有極大的需求。因此，他指出農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度不僅需要得以恢復(fù)，而且在保持政策穩(wěn)定性、連續(xù)性的同時(shí)，要出臺(tái)更為合理的制度政策，促進(jìn)中國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)體系不斷發(fā)展完善[]。劉洪波（2005）針對(duì)我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老方式的發(fā)展變化，指出建立新型農(nóng)村養(yǎng)老模式的必要性，其理由是傳統(tǒng)農(nóng)村社會(huì)保障功能的削弱、土地保障功能的虛化及家庭保障功能的缺失使得農(nóng)村的傳統(tǒng)養(yǎng)老功能日益弱化[]。

在關(guān)于我國(guó)農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度問(wèn)題與改革措施方面，穆光宗（1998）提出了“3+2”養(yǎng)老模式，該模式基于家庭、社會(huì)和自我養(yǎng)老三種方式，并逐步探索社會(huì)化養(yǎng)老及社會(huì)化助老事業(yè)，從實(shí)質(zhì)上滿(mǎn)足農(nóng)村老人的多樣化養(yǎng)老需求[]。張大勇、李茜、于占杰（2005）通過(guò)對(duì)我國(guó)膠東地區(qū)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的運(yùn)行情況進(jìn)行調(diào)查，指出在試點(diǎn)的過(guò)程中，法律依據(jù)和政策連續(xù)性較為欠缺，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理存在漏洞及水平低下等問(wèn)題，影響到了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的正常運(yùn)行[]。安增龍（2006）橫向與縱向比較了相關(guān)國(guó)家的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，并提出符合國(guó)情的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展思路和制度框架[]。彭嘉圣（2006）指出我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)體系所面臨的最大問(wèn)題是各級(jí)政府對(duì)該制度建設(shè)的重視不夠，理論研究嚴(yán)重滯后于實(shí)踐要求，而且受傳統(tǒng)思想、落后保障方式的禁錮，廣大農(nóng)民對(duì)參加養(yǎng)老保險(xiǎn)有著較多的顧慮[]。

三、農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式國(guó)際比較

從世界范圍來(lái)看，各國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展相對(duì)于城鎮(zhèn)而言都比較遲緩，總體上也未有城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度那么發(fā)達(dá)。在經(jīng)濟(jì)全球化的浪潮下，農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈，農(nóng)村地區(qū)人口的養(yǎng)老問(wèn)題也日益凸顯。許多國(guó)家尤其是發(fā)達(dá)國(guó)家已建立起較為完善的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系模式，并具有豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，這對(duì)于完善我國(guó)的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度極具借鑒意義。

（一）國(guó)際上主要的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)模式

綜觀世界各國(guó)的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，它們與本國(guó)的城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度都是一脈相承，而在制度的籌資模式、財(cái)務(wù)機(jī)制和待遇給付等方面也大為相似。但在不同的國(guó)家之間，受到不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、政治體制、文化思想傳統(tǒng)的影響，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式存在著較大差異。與國(guó)際上社會(huì)保障模式劃分相類(lèi)似，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)模式有以瑞典、加拿大和英國(guó)為代表的“國(guó)家福利型”養(yǎng)老模式，以德國(guó)、日本和美國(guó)為代表的“社會(huì)保險(xiǎn)型”養(yǎng)老模式，以及以新加坡、智利為代表的“儲(chǔ)蓄積累型”養(yǎng)老模式。

1.社會(huì)保險(xiǎn)型農(nóng)村養(yǎng)老模式

社會(huì)保險(xiǎn)型養(yǎng)老模式被許多國(guó)家從城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系推廣到農(nóng)村地區(qū)，這一農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)模式成為國(guó)際上的主流模式。該模式主要強(qiáng)調(diào)參保者的責(zé)任，將養(yǎng)老金同收入和繳費(fèi)年限相掛鉤，國(guó)家及個(gè)人各承擔(dān)養(yǎng)老保險(xiǎn)金的部分比例。當(dāng)農(nóng)民滿(mǎn)足繳費(fèi)期限并且達(dá)到法定年齡后，可按規(guī)定進(jìn)行養(yǎng)老金領(lǐng)取。根據(jù)我國(guó)國(guó)務(wù)院在2009年發(fā)布的指導(dǎo)意見(jiàn)，我國(guó)目前實(shí)行的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度也應(yīng)該屬于這一模式。以下介紹社會(huì)保險(xiǎn)型農(nóng)村養(yǎng)老模式的代表國(guó)家德國(guó)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

德國(guó)雖然是最早建立社會(huì)保險(xiǎn)制度的國(guó)家，起初的制度只覆蓋到那些獨(dú)立經(jīng)營(yíng)的雇傭者，其后才逐漸覆蓋到獨(dú)立經(jīng)營(yíng)的農(nóng)民，并逐步將農(nóng)、林業(yè)企業(yè)主及其家屬作為法定投保人。德國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)行的是現(xiàn)收現(xiàn)付模式，資金主要來(lái)自于聯(lián)邦政府的補(bǔ)貼，另外還包括參保者的保險(xiǎn)費(fèi)和社會(huì)繳費(fèi)。

德國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度以農(nóng)場(chǎng)主移交農(nóng)業(yè)企業(yè)為條件，來(lái)進(jìn)行養(yǎng)老待遇的給付。當(dāng)參保者的繳費(fèi)年限達(dá)到15年時(shí)就可領(lǐng)取養(yǎng)老金。此外，德國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)由全國(guó)總聯(lián)合會(huì)統(tǒng)一指導(dǎo)，由當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)村同業(yè)工傷事故保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理養(yǎng)老保險(xiǎn)的具體事務(wù)。在參保者出現(xiàn)特定的災(zāi)害事故時(shí)，政府也會(huì)給予一定的實(shí)物補(bǔ)助。

2.國(guó)家福利型農(nóng)村養(yǎng)老模式

國(guó)家福利型養(yǎng)老模式受庇古福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的影響，強(qiáng)調(diào)國(guó)家在社會(huì)養(yǎng)老中不可推卸的責(zé)任，在價(jià)值取向上把公平放在首要位置，以消除貧困和實(shí)現(xiàn)收入均等化為政策目標(biāo)。在國(guó)家福利型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式下，農(nóng)民同其他國(guó)民一樣享有全面的、普惠的養(yǎng)老待遇。養(yǎng)老基金主要來(lái)源于稅收，實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付制的財(cái)務(wù)模式，個(gè)人基本較少繳納保險(xiǎn)費(fèi)。這一模式產(chǎn)生于第二次世界大戰(zhàn)后的英國(guó)，在二十世紀(jì)五、六十年代處于快速發(fā)展時(shí)期。以下介紹國(guó)家福利型農(nóng)村養(yǎng)老模式的代表國(guó)家瑞典的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

瑞典被譽(yù)為“福利國(guó)家的櫥窗”，該國(guó)的農(nóng)民享有與其他國(guó)民一樣的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇。瑞典的養(yǎng)老保險(xiǎn)金主要由基本養(yǎng)老金、補(bǔ)充養(yǎng)老金及部分養(yǎng)老金構(gòu)成。只要公民的年齡達(dá)到65周歲，都能按月從地方保險(xiǎn)部門(mén)領(lǐng)取一定數(shù)額的基本養(yǎng)老金。補(bǔ)充養(yǎng)老金則根據(jù)公民退休前的收入和工齡進(jìn)行發(fā)放。而部分養(yǎng)老金是指公民在年滿(mǎn)60周歲時(shí)，可以在減少工時(shí)的情形下，領(lǐng)取相應(yīng)的補(bǔ)貼。此外，瑞典政府部門(mén)會(huì)根據(jù)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和物價(jià)的變動(dòng)情況，每年相應(yīng)地調(diào)整養(yǎng)老金的給付水平。

在瑞典的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中，貝弗利奇勛爵的普遍福利理論發(fā)揮了重要的指導(dǎo)作用，而國(guó)家在這一過(guò)程中起著絕對(duì)的主導(dǎo)作用，養(yǎng)老保險(xiǎn)項(xiàng)目所有的開(kāi)支皆來(lái)源于國(guó)家的稅收，而個(gè)人無(wú)需繳費(fèi)。該模式的不足之處是極大增加了國(guó)家的財(cái)政負(fù)擔(dān)，在一定程度上影響著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

3.儲(chǔ)蓄積累型農(nóng)村養(yǎng)老模式

儲(chǔ)蓄積累型養(yǎng)老模式興起于二十世紀(jì)中葉的新加坡，隨后逐步推廣到智利和阿根廷等發(fā)展中國(guó)家。這種養(yǎng)老模式突出了參保者的個(gè)人責(zé)任，保險(xiǎn)基金由雇主和雇員按一定比例來(lái)繳納，而國(guó)家不負(fù)擔(dān)保險(xiǎn)費(fèi)，只承擔(dān)最低養(yǎng)老金和基金最低回報(bào)率的補(bǔ)貼，并提供政策支持和發(fā)揮監(jiān)督管理的作用。以下介紹儲(chǔ)蓄積累型農(nóng)村養(yǎng)老模式的代表國(guó)家智利的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

智利軍政府上臺(tái)后開(kāi)始大刀闊斧地進(jìn)行社會(huì)經(jīng)濟(jì)改革，于1980年出臺(tái)了《養(yǎng)老保險(xiǎn)法》。1981年，政府依據(jù)《養(yǎng)老保險(xiǎn)法》開(kāi)始對(duì)缺乏統(tǒng)一性的舊養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行改革，將此前實(shí)行的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的現(xiàn)收現(xiàn)付模式轉(zhuǎn)變成完全積累的新模式，建立起強(qiáng)制性的個(gè)人賬戶(hù)，并且第一次將農(nóng)民等自雇者覆蓋在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度之內(nèi)。智利規(guī)定，所有養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人都必須建立個(gè)人賬戶(hù)，雇主和國(guó)家無(wú)需繳納保險(xiǎn)費(fèi)，政府僅給予部分參保優(yōu)惠。繳費(fèi)者可以自主選擇一家私營(yíng)養(yǎng)老金管理公司管理自己的個(gè)人賬戶(hù)。當(dāng)其退休時(shí)，可以按個(gè)人養(yǎng)老金賬戶(hù)中的積累數(shù)額領(lǐng)取養(yǎng)老金

智利的養(yǎng)老基金管理公司是專(zhuān)門(mén)運(yùn)營(yíng)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的私營(yíng)機(jī)構(gòu)，只能從事養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的收入、支出和投資。智利政府規(guī)定，養(yǎng)老基金管理公司必須要常年保持在四千人以上的客戶(hù)規(guī)模，養(yǎng)老基金的收益全部劃歸養(yǎng)老基金，并且公司要依法納稅。若公司破產(chǎn)也只限于公司自身的資產(chǎn)，不能使養(yǎng)老金遭受任何損失。

（二）三種主要的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)模式評(píng)析

從上述三種模式的特點(diǎn)和實(shí)施情況來(lái)看，社會(huì)保險(xiǎn)型養(yǎng)老重點(diǎn)在于多元化的基金籌集，由政府補(bǔ)貼、個(gè)人繳費(fèi)及社會(huì)繳費(fèi)構(gòu)成，能夠較好保障農(nóng)村地區(qū)人口的老年生活。并凸出了對(duì)等的權(quán)利義務(wù)，參保者所享受的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)利及待遇取決于其對(duì)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的供款情況。此外，基于現(xiàn)收現(xiàn)付制，該模式提升了養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的互濟(jì)性。同時(shí)，這一模式的不足之處是養(yǎng)老金的積累較少，較難應(yīng)對(duì)未來(lái)人口老齡化的威脅。

國(guó)家福利型農(nóng)村養(yǎng)老模式極力擴(kuò)大了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的覆蓋水平，充分維護(hù)了社會(huì)公平性，并強(qiáng)調(diào)政府在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中的責(zé)任。但是這種模式也有其缺陷，為了維持全面的福利支出，政府的財(cái)政壓力較大，必然要以較高的稅收作支撐，因而增加了勞動(dòng)力成本，使本國(guó)企業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力大為削弱。同時(shí)，該模式對(duì)公平的強(qiáng)調(diào)往往忽視效率的作用，會(huì)降低民眾的工作激情，進(jìn)而對(duì)國(guó)家產(chǎn)生依賴(lài)。當(dāng)前，這種國(guó)家福利型養(yǎng)老模式正面臨著嚴(yán)峻的沖擊。

儲(chǔ)蓄積累型養(yǎng)老模式實(shí)行個(gè)人賬戶(hù)的完全積累，更多強(qiáng)調(diào)的是個(gè)人責(zé)任，能夠較好發(fā)揮參保者的自我保障作用，同時(shí)，這一養(yǎng)老模式受到人口老齡化的影響較小，對(duì)國(guó)家財(cái)政的依賴(lài)程度也較低，可以保障農(nóng)村人口晚年的基本生活。儲(chǔ)蓄積累型養(yǎng)老模式也同樣存在著缺陷，由于它十分注重對(duì)效率的追求，往往缺失社會(huì)公平，并且缺乏社會(huì)互濟(jì)性，不利于風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)散。此外，受通貨膨脹的影響，個(gè)人賬戶(hù)中的養(yǎng)老金保值增值也比較困難。

四、我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在的問(wèn)題

由于我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度探索和發(fā)展的時(shí)間較短，加上農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)條件較差，而且農(nóng)民群眾受傳統(tǒng)思想的影響，其社會(huì)保險(xiǎn)的意識(shí)比較落后，導(dǎo)致了當(dāng)前這一制度在運(yùn)作中出現(xiàn)了許多問(wèn)題，主要有以下幾個(gè)方面。

（一）養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的城鄉(xiāng)差距較大

我國(guó)在較長(zhǎng)時(shí)間里實(shí)行的都是城鄉(xiāng)二元化的社會(huì)保障制度，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與城鎮(zhèn)相比，還存在許多有待完善之處。在城鎮(zhèn)地區(qū)，居民的養(yǎng)老保險(xiǎn)主要有基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)和個(gè)人儲(chǔ)蓄養(yǎng)老保險(xiǎn)。其中，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)保障參保者退休后的基本生活，企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)則體現(xiàn)了企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益，而個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)能夠滿(mǎn)足居民不同水平的保障需求。與之相比，在我國(guó)的廣大農(nóng)村地區(qū)，雖然養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在不斷向前推進(jìn)，但目前除了經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較好的農(nóng)村地區(qū)外，許多農(nóng)村還基本上采取家庭保障為主、社區(qū)扶持相結(jié)合的保險(xiǎn)方式，這些地方的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度還停留在初步創(chuàng)立階段。

（二）農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度立法層次較低

當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)各項(xiàng)工作的開(kāi)展，主要還是基于國(guó)務(wù)院2009年9月頒布的《關(guān)于開(kāi)展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》。由此可見(jiàn)，我國(guó)仍未出臺(tái)相關(guān)正式的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)法律法規(guī)，來(lái)規(guī)范引導(dǎo)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老制度的發(fā)展實(shí)施。同時(shí)，現(xiàn)有法規(guī)立法層次低下，也難以真正實(shí)現(xiàn)對(duì)政府和農(nóng)村人民權(quán)利義務(wù)的約束。此外，相關(guān)統(tǒng)一法律的缺失也會(huì)使農(nóng)村人口對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)施的連貫性和穩(wěn)定性產(chǎn)生顧慮。

（三）農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)資金籌措難度較大

農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的指導(dǎo)意見(jiàn)規(guī)定，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金主要由個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼構(gòu)成。而許多農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)民收入情況并不理想，個(gè)人的繳費(fèi)能力也較為有限；對(duì)于經(jīng)濟(jì)相對(duì)欠發(fā)達(dá)的地區(qū)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助的落實(shí)也比較困難；同時(shí)，政府補(bǔ)貼作為農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)資金籌集中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)也存在隱患，隨著農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)在全國(guó)的全部推廣實(shí)施，問(wèn)題必將越發(fā)明顯。因?yàn)榘凑宅F(xiàn)行的規(guī)定，中央政府給每位老年人的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)為每人每月70元，以此計(jì)算，中央財(cái)政每年的補(bǔ)貼總額將是一個(gè)不小的數(shù)字，且今后會(huì)陸續(xù)提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金的數(shù)額。另外根據(jù)規(guī)定，地方政府對(duì)參保人繳費(fèi)的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)不低于每人每年30元，而隨著政府減稅降費(fèi)的不斷推進(jìn)，地方的財(cái)政收入也相應(yīng)減少，當(dāng)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保人數(shù)不斷增加后，各地政府特別是比較落后的中西部省份，在進(jìn)行基礎(chǔ)養(yǎng)老金的投入時(shí)將面臨較大的財(cái)政壓力。

（四）農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的保障水平較低

目前農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的養(yǎng)老金待遇水平依然比較低，指導(dǎo)意見(jiàn)中規(guī)定農(nóng)民的養(yǎng)老金待遇由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶(hù)養(yǎng)老金組成。起初的基礎(chǔ)養(yǎng)老金為年滿(mǎn)60周歲的老人每人每月55元，而基礎(chǔ)養(yǎng)老金也進(jìn)行了相應(yīng)的上調(diào)，2017年農(nóng)村基礎(chǔ)養(yǎng)老金普遍上調(diào)到70元/月以上，盡管如此，基本上仍難以滿(mǎn)足普通農(nóng)村居民的正常生活消費(fèi)需求，特別是當(dāng)物價(jià)上漲的速度較快時(shí)，其基本生活就更難得到保障了。而對(duì)于當(dāng)前已經(jīng)年滿(mǎn)60周歲、未享受城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的農(nóng)村老人來(lái)說(shuō)，他們的個(gè)人賬戶(hù)中沒(méi)有養(yǎng)老金的積累，僅僅依靠基礎(chǔ)養(yǎng)老金是難以維持其基本的生活需求。對(duì)于需要進(jìn)行參保繳費(fèi)的農(nóng)民，政策規(guī)定繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為每年100-500元五個(gè)檔次，雖然地方可根據(jù)本地實(shí)際情況適當(dāng)增設(shè)檔次，但各地的實(shí)踐表明繳費(fèi)檔次基本上都不是很高；此外，盡管方案中規(guī)定參保人自主選擇檔次繳費(fèi)，多繳多得，但從試點(diǎn)實(shí)施結(jié)果來(lái)看，大部分的農(nóng)村居民由于保守心理及經(jīng)濟(jì)條件所限，一般都是選擇較低的繳費(fèi)檔次。以此計(jì)算，即使參保者繳費(fèi)滿(mǎn)15年，當(dāng)其年滿(mǎn)60周歲時(shí)，每月領(lǐng)取的養(yǎng)老金數(shù)額也只有百來(lái)元，如果再扣除物價(jià)因素的影響，這個(gè)數(shù)額無(wú)法解決沒(méi)有其他收入的農(nóng)村老年人的養(yǎng)老問(wèn)題。這使得農(nóng)村居民對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度缺乏足夠的信心，進(jìn)而導(dǎo)致制度的吸引力下降。

（五）農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金保值增值困難

新農(nóng)保指導(dǎo)意見(jiàn)規(guī)定我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老基金實(shí)行縣級(jí)管理，主要是通過(guò)購(gòu)買(mǎi)國(guó)債和存入銀行來(lái)實(shí)現(xiàn)基金的保值增值。因此，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金保值增值會(huì)面臨兩個(gè)方面的困難：一是從農(nóng)民繳納保險(xiǎn)費(fèi)到領(lǐng)取養(yǎng)老金的時(shí)間跨度較大，根據(jù)國(guó)債利率、銀行存款利率與同期物價(jià)漲幅與通貨膨脹的對(duì)比，當(dāng)前單一的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營(yíng)方式使其收益水平常常為負(fù)，無(wú)法實(shí)現(xiàn)基金的保值增值；二是由于負(fù)責(zé)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的機(jī)構(gòu)是自收自支事業(yè)單位，其營(yíng)運(yùn)所需的費(fèi)用來(lái)源于農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，增加了農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的管理成本。如果基金不能安全營(yíng)運(yùn)和實(shí)現(xiàn)最大限度的增值，既會(huì)挫傷農(nóng)民的參保積極性，也會(huì)使投保農(nóng)民利益受損，并造成農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的閑置和浪費(fèi)。

五、農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度比較研究對(duì)我國(guó)的啟示

盡管?chē)?guó)際上三種主流的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)模式從制度設(shè)計(jì)、資金運(yùn)籌、具體實(shí)施到管理監(jiān)督都不盡相同，也有各自的優(yōu)缺點(diǎn)，但通過(guò)對(duì)比分析，它們之間仍具有一些共同的經(jīng)驗(yàn)和規(guī)律，可以為我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展與完善提供啟示和借鑒。

（一）建立健全農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)法律法規(guī)體系

研究各國(guó)的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)現(xiàn)，西方發(fā)達(dá)國(guó)家都有一套較為完整的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)法律體系，從養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保對(duì)象、資金籌集、待遇給付到基金的運(yùn)營(yíng)、管理和監(jiān)督等各個(gè)方面，都以法律的形式加以規(guī)范和固定下來(lái)，說(shuō)明健全的法律體系是保證農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度順利開(kāi)展的必要條件。由于目前我國(guó)城鄉(xiāng)之間的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況存在著較大的差異，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的實(shí)施有其特殊性，因此我國(guó)必須盡快出臺(tái)具有中國(guó)特色的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)法律法規(guī)，對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)遵循的原則、基金運(yùn)營(yíng)管理、養(yǎng)老金待遇等方面的內(nèi)容做出明確規(guī)定，確保農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)有法可依，以增強(qiáng)制度的穩(wěn)定性、規(guī)范性和權(quán)威性，從而保障農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的良好運(yùn)行。

（二）明確政府在農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)中的責(zé)任和作用

從各國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立是政府農(nóng)村政策選擇的重要內(nèi)容，在農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立和實(shí)施過(guò)程中，政府具有不可推卸的責(zé)任。在我國(guó)農(nóng)民作為弱勢(shì)的群體，他們?yōu)閲?guó)家的建設(shè)和社會(huì)的發(fā)展做出了巨大的犧牲。在農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展完善過(guò)程中，政府的責(zé)任不容缺位，必須發(fā)揮政府在財(cái)政補(bǔ)貼、立法監(jiān)管等方面的主導(dǎo)作用。而且由于我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建立有著較大的風(fēng)險(xiǎn)，更需要政府積極發(fā)揮作用，并且要處理好各級(jí)政府在制度實(shí)施中的關(guān)系和責(zé)任劃分。

（三）完善農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營(yíng)與監(jiān)管機(jī)制

由于農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金部分主要由財(cái)政進(jìn)行預(yù)算和劃撥，不進(jìn)行積累和運(yùn)營(yíng)，因此，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的基金管理運(yùn)營(yíng)主要是針對(duì)個(gè)人賬戶(hù)部分。隨著農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)在全國(guó)的逐步推廣，個(gè)人賬戶(hù)中的基金規(guī)模越來(lái)越大，基金的監(jiān)督管理及保值增值問(wèn)題就日益突出。當(dāng)前的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金實(shí)行縣級(jí)管理，應(yīng)該提高管理層次，可以建立省、市（縣）兩級(jí)分工共管的管理體制。省級(jí)負(fù)責(zé)基金的管理，并委托專(zhuān)業(yè)管理機(jī)構(gòu)對(duì)基金進(jìn)行多元組合的投資運(yùn)營(yíng)，市（縣）級(jí)具體負(fù)責(zé)基金的收繳與發(fā)放工作。此外還要盡快出臺(tái)在農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金運(yùn)營(yíng)方面的優(yōu)惠政策，以拓寬養(yǎng)老基金的投資運(yùn)營(yíng)渠道。這樣就可以保證基金有較高的回報(bào)率，實(shí)現(xiàn)基金的保值增值。

與此同時(shí)，做好農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的監(jiān)督管理工作也十分必要和重要。政府有關(guān)部門(mén)在基金的監(jiān)管中要發(fā)揮行政監(jiān)督作用，社會(huì)監(jiān)督也必不可少。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的行政主管部門(mén)要監(jiān)督國(guó)家政策的落實(shí)，并對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的籌集、使用和管理等全過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督，以確保農(nóng)民的養(yǎng)老權(quán)益。同時(shí)發(fā)揮農(nóng)民群眾、社會(huì)輿論機(jī)構(gòu)等的社會(huì)監(jiān)督作用。政府要定期發(fā)布養(yǎng)老基金籌集和支付等信息，加大農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)信息的公開(kāi)性和透明度，以實(shí)時(shí)接受群眾的監(jiān)督；并且拓寬農(nóng)民群眾監(jiān)督的渠道，通過(guò)設(shè)立群眾信箱或接待日等方式來(lái)為農(nóng)民群眾答疑解惑，為他們農(nóng)民建立一個(gè)自由表達(dá)意見(jiàn)的平臺(tái)。此外，還要發(fā)揮社會(huì)輿論的作用，比如利用新聞媒體對(duì)新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)行宣傳，對(duì)農(nóng)民參保的相關(guān)信息多加報(bào)道，不斷拓寬農(nóng)民獲取信息的渠道；同時(shí)加大對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理運(yùn)作進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)挪用、浪費(fèi)、貪污養(yǎng)老基金等現(xiàn)象予以反映和曝光。

（四）建立多層次的農(nóng)村養(yǎng)老保障體系

當(dāng)前我國(guó)各地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不平衡，造成廣大農(nóng)村人口的收入差距也較為顯著，而不同地區(qū)的農(nóng)民對(duì)養(yǎng)老需求也不盡相同?！吨泄仓醒雵?guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》中指出，要“加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)……構(gòu)建多層次農(nóng)村養(yǎng)老保障體系，創(chuàng)新多元化照料服務(wù)模式?！盵]與城鎮(zhèn)居民的養(yǎng)老保險(xiǎn)相類(lèi)似，可以在農(nóng)村地區(qū)探索建立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)及個(gè)人儲(chǔ)蓄保障相結(jié)合多層次的農(nóng)村養(yǎng)老保障體系。

首先，中央政府應(yīng)進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，積極構(gòu)建城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的待遇確定和基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整機(jī)制，來(lái)為廣大農(nóng)民提供基本的老年生活保障?；颈ｋU(xiǎn)應(yīng)采用非繳費(fèi)型收入補(bǔ)充養(yǎng)老保障方式，運(yùn)用國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼和其他的轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)貼為資金來(lái)源，以建立普遍型低水平的養(yǎng)老保障。

其次，在完善基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，各個(gè)地方政府要根據(jù)本地農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平及農(nóng)民收入等實(shí)際情況，尤其是在經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，可以由農(nóng)村集體出資建立如農(nóng)民養(yǎng)老年金計(jì)劃等補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)，以保障不同層次農(nóng)村人口的養(yǎng)老需求。

最后，在經(jīng)濟(jì)較富裕的地區(qū)，地方政府應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)農(nóng)民參加儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)或商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)等個(gè)人保障，以確保其年老后擁有較高質(zhì)量的養(yǎng)老水平。此外，還應(yīng)該繼續(xù)發(fā)揮土地保障和家庭保障的作用，在農(nóng)村養(yǎng)老保障建設(shè)中既要體現(xiàn)政府的責(zé)任和作為，又應(yīng)調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)村人口參保的積極主動(dòng)性，并適應(yīng)農(nóng)村人口的特點(diǎn)和養(yǎng)老需求。多層次的農(nóng)村養(yǎng)老保障體系可能是目前解決我國(guó)農(nóng)民養(yǎng)老問(wèn)題的最佳選擇，是推動(dòng)全面建成小康社會(huì)、奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利的重要舉措。

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