據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)法律的80%左右、法規(guī)的90%左右必須借助行政執(zhí)法才得以實(shí)施。行政執(zhí)法承擔(dān)著社會(huì)治理和公共服務(wù)的主要事務(wù)，遍及農(nóng)村發(fā)展、城市管理、食品安全、醫(yī)療衛(wèi)生、工商監(jiān)管等各個(gè)領(lǐng)域。行政執(zhí)法是我國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展、和諧穩(wěn)定不可或缺的。規(guī)范、公正的行政執(zhí)法，是提升行政機(jī)關(guān)執(zhí)法公信力的關(guān)鍵所在，而貫徹比例原則則是確保執(zhí)法規(guī)范的核心。

行政法的“皇冠原則”

在行政法意義上，行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為應(yīng)遵循合法性原則與合理性原則兩大基本原則。所謂的比例原則屬于合理性原則的范疇，是指行政機(jī)關(guān)在作出可能影響相對(duì)人權(quán)利的行政行為時(shí)，須保持選擇的手段與所欲實(shí)現(xiàn)目的之間的適當(dāng)比例。

比例原則要求行政權(quán)力的行使除了要有法律依據(jù)這一前提外，行政主體還需考慮行政理性，注意把握合理的分寸和尺度，選擇對(duì)相對(duì)人侵害最小的方式進(jìn)行，促使行政執(zhí)法規(guī)范化、合理化。如果無(wú)視比例原則的要求，僅憑執(zhí)法者的任意發(fā)揮，就會(huì)出現(xiàn)濫用職權(quán)的現(xiàn)象。

現(xiàn)代的行政法面臨的一個(gè)核心問(wèn)題是如何將國(guó)家權(quán)力行使保持在適度、必要的限度內(nèi)。由于行政執(zhí)法涉及的內(nèi)容很龐雜，法律法規(guī)又不能窮盡列舉所有事宜，行政執(zhí)法過(guò)程需要自由裁量權(quán)，法律必須給執(zhí)法者留有相當(dāng)?shù)淖杂煽臻g。這種自由裁量權(quán)體現(xiàn)了國(guó)家意志，有國(guó)家強(qiáng)制力做后盾。

比例原則的主要功能就在于規(guī)范行政自由裁量權(quán)，使得行政執(zhí)法的自由裁量權(quán)根據(jù)具體的客觀(guān)情況，盡量妥當(dāng)而適度地行使，使行政目的與可能造成的相對(duì)人的損失之間保持適度比例。也正是基于此，比例原則被稱(chēng)為行政法的“皇冠原則”與“帝王條款”。

比例原則起源于德國(guó)警察法，后逐漸擴(kuò)展至整個(gè)公法領(lǐng)域。受德國(guó)影響，許多國(guó)家都在法律中明確規(guī)定了比例原則。而在英美法系，由適用功能相似的合理性原則解決行政裁量問(wèn)題。我國(guó)的行政法律規(guī)范也借鑒了德國(guó)的立法經(jīng)驗(yàn)，有些法律中直接體現(xiàn)了比例原則。例如，《行政處罰法》第4條第2款的規(guī)定：“設(shè)定和實(shí)施行政處罰必須以事實(shí)為依據(jù)，與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度相當(dāng)。”這是行政處罰公正原則的具體要求，也稱(chēng)合理處罰原則，是處罰法定原則的必要補(bǔ)充?！吨伟补芾硖幜P法》第5條第1款規(guī)定：“治安管理處罰必須以事實(shí)為依據(jù)，與違反治安管理行為的性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度相當(dāng)?！薄吨伟补芾硖幜P法》與上述《行政處罰法》的規(guī)定一脈相承。再例如，《行政強(qiáng)制法》第5條“行政強(qiáng)制的設(shè)定和實(shí)施，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)。采用非強(qiáng)制手段可以達(dá)到行政管理目的的，不得設(shè)定和實(shí)施行政強(qiáng)制”、第23條“查封、扣押限于涉案的場(chǎng)所、設(shè)施或者財(cái)物，不得查封、扣押與違法行為無(wú)關(guān)的場(chǎng)所、設(shè)施或者財(cái)物；不得查封、扣押公民個(gè)人及其所扶養(yǎng)家屬的生活必需品”等條文無(wú)不體現(xiàn)著比例原則的精神。

如何避免“選擇性執(zhí)法”或“傾向性執(zhí)法”

黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記反復(fù)強(qiáng)調(diào)必須堅(jiān)持嚴(yán)格執(zhí)法，切實(shí)維護(hù)公共利益、人民權(quán)益和社會(huì)秩序。但在實(shí)踐中，比例原則在行政執(zhí)法實(shí)踐中的貫徹一直存在著問(wèn)題，很多引起群眾爭(zhēng)議、社會(huì)影響很大的行政執(zhí)法案件，之所以最終“發(fā)酵”，也大都是由于比例原則沒(méi)得到充分貫徹所導(dǎo)致的。

濫用自由裁量權(quán)，同事不同罰，處罰畸重畸輕、顯失公平公正，是我國(guó)當(dāng)前群眾反映強(qiáng)烈的一個(gè)突出執(zhí)法問(wèn)題。要有效杜絕執(zhí)法不公、隨意執(zhí)法問(wèn)題的產(chǎn)生，不斷提升執(zhí)法機(jī)關(guān)的公信力，一個(gè)重要環(huán)節(jié)就是要貫徹與落實(shí)比例原則，規(guī)范自由裁量權(quán)行使，從制度機(jī)制上防止出現(xiàn)“選擇性執(zhí)法”“傾向性執(zhí)法”。

為此，要科學(xué)合理制定裁量標(biāo)準(zhǔn)，在法律規(guī)定的行政處罰幅度內(nèi)，根據(jù)過(guò)罰相當(dāng)原則，結(jié)合經(jīng)濟(jì)發(fā)展、行政案件發(fā)案等情況，細(xì)化、量化行政裁量標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范裁量范圍、種類(lèi)、幅度，為規(guī)范執(zhí)法提供制度依據(jù)。在執(zhí)法實(shí)踐中，要準(zhǔn)確把握適用裁量標(biāo)準(zhǔn)，按照依法、公正、合理原則，綜合考慮違法行為的性質(zhì)、情節(jié)、社會(huì)危害程度以及執(zhí)法相對(duì)人的悔過(guò)態(tài)度等情形，依法給予相應(yīng)處罰，做到該寬則寬、當(dāng)嚴(yán)則嚴(yán)、過(guò)罰相當(dāng)。此外，積極推行案例指導(dǎo)制度，針對(duì)執(zhí)法過(guò)程中容易出現(xiàn)問(wèn)題的案件種類(lèi)和執(zhí)法環(huán)節(jié)，加強(qiáng)分類(lèi)指導(dǎo)，正確適用法律，確保處罰公平、裁量公正、執(zhí)法規(guī)范。

同時(shí)，嚴(yán)密的執(zhí)法程序也是確保比例原則得到貫徹的重要前提。特別是對(duì)一些敏感復(fù)雜案件的處置，如果執(zhí)法程序規(guī)范嚴(yán)密、公開(kāi)透明，就能最大限度地贏(yíng)得人民群眾對(duì)執(zhí)法工作的理解和支持，最大限度地避免出現(xiàn)執(zhí)法瑕疵而受到詬病。因此，需要規(guī)范執(zhí)法流程，按照標(biāo)準(zhǔn)化、流程化、精細(xì)化要求，從容易發(fā)生問(wèn)題的執(zhí)法環(huán)節(jié)入手，重點(diǎn)圍繞行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政征收、行政收費(fèi)、行政檢查等執(zhí)法行為，對(duì)執(zhí)法具體環(huán)節(jié)和有關(guān)程序作出具體規(guī)定，不斷嚴(yán)密執(zhí)法程序，強(qiáng)化執(zhí)法指引，規(guī)范執(zhí)法行為，堵塞執(zhí)法漏洞。要加強(qiáng)執(zhí)法管理，建立執(zhí)法全過(guò)程記錄制度，充分利用執(zhí)法辦案信息系統(tǒng)、現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法記錄設(shè)備、視頻監(jiān)控設(shè)施等技術(shù)手段，加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法臺(tái)賬和法律文書(shū)的制作、使用、管理，強(qiáng)化對(duì)立案、監(jiān)督檢查、調(diào)查取證、行政決定等行政執(zhí)法活動(dòng)全過(guò)程的跟蹤，確保所有執(zhí)法工作都有據(jù)可查。此外，要嚴(yán)密執(zhí)法審核，嚴(yán)格執(zhí)行重大執(zhí)法決定審核制度，圍繞決定的主體是否合法、認(rèn)定的事實(shí)是否清楚、證據(jù)是否確鑿、程序是否正當(dāng)、適用法律是否準(zhǔn)確、處罰幅度是否適當(dāng)?shù)冗M(jìn)行審核，未經(jīng)審核或者審核未通過(guò)的，不得作出決定。對(duì)審核中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，要責(zé)令有關(guān)部門(mén)及時(shí)糾正，確保行政執(zhí)法機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)，維護(hù)公民法人合法權(quán)益。

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（下稱(chēng)《決定》）也要求，深化行政執(zhí)法體制改革，應(yīng)當(dāng)從“完善行政執(zhí)法程序”方面推進(jìn)行政執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，“做到嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法”?！稕Q定》要求，行政執(zhí)法規(guī)范化，重在規(guī)范行政執(zhí)法人員的行政執(zhí)法依據(jù)、行政執(zhí)法程序、行政執(zhí)法行為、行政執(zhí)法手段和行政執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，目的在于實(shí)現(xiàn)理想的行政執(zhí)法效果，保證執(zhí)法的權(quán)威。所以，推進(jìn)行政執(zhí)法規(guī)范化，除了強(qiáng)調(diào)上述一般原則和特有原則外，更重要的是為行政執(zhí)法的合法規(guī)范運(yùn)營(yíng)提供機(jī)制和制度保障，使“嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法”流程化、程序化、制度化，成為各級(jí)各類(lèi)行政執(zhí)法的常態(tài)。

貫徹比例原則是提高執(zhí)法公信力的關(guān)鍵

公信力，《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》的解釋是：使公眾信任的力量。執(zhí)法公信力既是一種社會(huì)系統(tǒng)信任，同時(shí)也是公共權(quán)威的真實(shí)表達(dá)。執(zhí)法公信力是一個(gè)國(guó)家在長(zhǎng)期的社會(huì)發(fā)展中日積月累形成的，體現(xiàn)了存在的權(quán)威性、社會(huì)中的信譽(yù)度和公眾中的影響力等。法國(guó)啟蒙思想家盧梭說(shuō)：“一切法律之中最重要的法律，既不是刻在大理石上，也不是刻在銅表上，而是銘刻在公民的內(nèi)心里?！?/p>

行政法中的比例原則是指行政權(quán)力的行使除了有法律依據(jù)這一前提外，行政主體還必須選擇對(duì)相對(duì)人侵害最小的方式進(jìn)行。其核心在于通過(guò)目的與手段間的衡量，兼顧國(guó)家、社會(huì)及公共利益，同時(shí)又不妨害第三人的權(quán)利，確保法律實(shí)施目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

比例原則從理念上源于對(duì)正義的需求。比例原則在社會(huì)實(shí)踐中真正起作用還有賴(lài)于整個(gè)社會(huì)的法治水平與法律的公信力的提升。貫徹與落實(shí)比例原則要求通過(guò)對(duì)行政執(zhí)法的手段或方式的規(guī)范，通過(guò)有效制約行政裁量、規(guī)范行政裁量，使得行政執(zhí)法能夠在法律允許的范圍內(nèi)合法合理進(jìn)行，既有助于有限政府、服務(wù)型政府的形成，也給予了行政相對(duì)人以人文關(guān)懷、理性信仰，提高執(zhí)法的公信力。

在諸多的涉警、涉城管執(zhí)法的社會(huì)事件中，公眾常常質(zhì)疑執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法。這無(wú)疑是關(guān)于執(zhí)法公信力的問(wèn)題?！稕Q定》明確指出，在執(zhí)法過(guò)程中執(zhí)法規(guī)范化是解決執(zhí)法公信力問(wèn)題的關(guān)鍵所在。換個(gè)角度而言，行政執(zhí)法中貫徹與落實(shí)比例原則是提高執(zhí)法公信力的關(guān)鍵所在。

行政執(zhí)法的任務(wù)在于確認(rèn)事實(shí)，收集、管理信息和證據(jù)，將相關(guān)法律規(guī)范適用于具體事項(xiàng)，懲處、糾正違法和不當(dāng)，獎(jiǎng)勵(lì)、維持合法與合理，維護(hù)秩序，均衡各方利益，實(shí)現(xiàn)公共利益和個(gè)體利益。具體到單個(gè)的執(zhí)法行為，為執(zhí)法公信力背書(shū)的應(yīng)是證明執(zhí)法規(guī)范化的證據(jù)：執(zhí)法主體的記錄、執(zhí)法現(xiàn)場(chǎng)的記錄、執(zhí)法過(guò)程的記錄、執(zhí)法對(duì)象的相應(yīng)筆錄等。這些均是保證執(zhí)法公信力的題中之義，也是回應(yīng)質(zhì)疑的最有力保證。

科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步也為行政執(zhí)法提供了技術(shù)支持，正推動(dòng)著執(zhí)法規(guī)范化程度的提高。很多執(zhí)法機(jī)關(guān)正在推行的執(zhí)法全過(guò)程記錄工作，有效固定“事實(shí)”，既給行政執(zhí)法主體戴上了“緊箍”，也有助于提高執(zhí)法公信力。其實(shí)，執(zhí)法者與被執(zhí)法者間的沖突，總能引起媒體和公眾的關(guān)注，這本身是對(duì)執(zhí)法公信力提出的挑戰(zhàn)與呼喚，也是對(duì)貫徹與落實(shí)行政法比例原則的呼喚。進(jìn)一步而言，科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步為比例原則在行政執(zhí)法中的貫徹與落實(shí)提供了支持與保障。

編輯：鄭賓 393758162@qq.com