鄭瑞強

服務于2020年打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的目標，“十三五”時期的扶貧開發(fā)工作在“十二五”期間夯實基礎、重點突破的前提下進入了扶貧開發(fā)“鞏固提升”的關鍵階段：貧困有序退出、脫貧人口長遠生計保障和新貧困進入防范三者兼顧；貧困關聯(lián)因素繁雜、深度貧困問題凸顯與減貧成本提高致使扶貧開發(fā)工作更加艱巨。我國從2013年以來以每年減貧超過1300萬人的速度，至2017年累計減貧6600多萬人，其中2013-2017年每年農村脫貧人口分別為1650萬人、1232萬人、1442萬人、1240萬人、1000萬人，貧困區(qū)域貧困發(fā)生率也由2013年的10.2%下降到2017年的4.5%，但仍有3335萬農村貧困人口尚待脫貧。作為扶貧開發(fā)的主戰(zhàn)場，連片特困區(qū)農村貧困人口占比從2013年的65%上升至2017年的70%，且連片特困區(qū)深度貧困人口約占農村貧困人口的18%，14個連片特困區(qū)覆蓋了全國城鎮(zhèn)貧困人口的15%(且將隨片區(qū)城鎮(zhèn)化加速而驟增)，脫貧攻堅工作任重道遠，需要在更高層面統(tǒng)籌謀劃、更廣領域整合資源，明晰貧困關聯(lián)因素，創(chuàng)新區(qū)域要素配置和利益調整機制，努力推進個性化生計可持續(xù)發(fā)展策略創(chuàng)新。

城鄉(xiāng)關系是我國經濟社會關系中最重要的關系之一。黨的“十九大”報告提出，要實施區(qū)域協(xié)調和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展。作為供給側結構性改革的關鍵組成，構建新型城鄉(xiāng)關系通過激發(fā)要素活力、平滑區(qū)域發(fā)展塌陷和實現(xiàn)發(fā)展成果共享，為區(qū)域經濟社會系統(tǒng)協(xié)調發(fā)展開辟了廣闊前景；《中共中央 國務院關于實施鄉(xiāng)村振興的意見》(2018年1月2日)也明確提出要堅持城鄉(xiāng)融合發(fā)展，加快形成新型工農城鄉(xiāng)關系。服務于片區(qū)脫貧攻堅和民眾福利增進目標，結合國家西南部的烏蒙山片區(qū)、中部羅霄山片區(qū)和東北部大興安嶺南麓山區(qū)典型片區(qū)新型城鄉(xiāng)關系與扶貧開發(fā)調研信息，解讀新型城鄉(xiāng)關系內涵，并在明確新型城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村振興、區(qū)域協(xié)調發(fā)展等三大戰(zhàn)略益貧機理的基礎上，提出片區(qū)精準扶貧機制優(yōu)化策略，以期助推連片特困區(qū)扶貧開發(fā)工作提質增效。

一、 城鄉(xiāng)關系與連片特困區(qū)精準扶貧研究相關文獻簡述

城鄉(xiāng)關系問題探討具有明顯的時代性特征，按照時間脈絡可將城鄉(xiāng)關系文獻成果分為三大領域：一是基于城鄉(xiāng)均衡發(fā)展與非均衡發(fā)展的理論解讀與實踐探究。亞當·斯密的“鄉(xiāng)村—城市”自然順序論是城鄉(xiāng)關系分析的起點，清楚說明了“農業(yè)到工業(yè)、鄉(xiāng)村到城市”的發(fā)展順序，揭示了城鄉(xiāng)關系的本質和初始狀態(tài)，并指出城鄉(xiāng)之間是一種基于產業(yè)分工而形成的互為市場的互利關系，且城鎮(zhèn)增設應該與農村和農業(yè)發(fā)展成比例(武小龍、劉祖云，2013)。分析城鄉(xiāng)非均衡發(fā)展關系的理論主要表現(xiàn)在利用要素流動過程中產生的“擴散效應”和“回流效應”解釋“中心—外圍”地理二元結構、增長極、空間極化和城鄉(xiāng)“二元結構”等現(xiàn)象，代表性人物有繆爾達爾、佩魯、赫希曼、劉易斯等；倡導城鄉(xiāng)均衡發(fā)展的理論聚焦城鄉(xiāng)融合、城鄉(xiāng)一體化和城鄉(xiāng)發(fā)展資源均衡配置，代表性人物有馬克思和恩格斯、納克斯、芒福德等(錢文榮、王鵬飛、葉俊燾，2016)，西奧多·舒爾茨和賴特則認為農業(yè)和工業(yè)同等重要，有必要發(fā)展就業(yè)和居住一體的城鄉(xiāng)區(qū)域統(tǒng)一體，實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間更大的平衡(Theodore W.Schultz，1968：251-258)。實踐探究則更多的結合城鄉(xiāng)發(fā)展過程中的“二元結構”與治理進行城鄉(xiāng)關系的協(xié)調分析。諸多成果普遍認為城鄉(xiāng)“二元結構”是一個涵蓋經濟、社會、文化等領域的復合概念，城鄉(xiāng)“二元結構”的形成原因是長期“城市偏向”政策的結果，一定時期內有助于工業(yè)化、城市化快速發(fā)展，但也會引致城鄉(xiāng)發(fā)展要素交流阻隔和不等值交換等問題，誘發(fā)區(qū)域發(fā)展失衡(趙洋，2016)。比較分析日本、韓國、美國、德國等城鄉(xiāng)發(fā)展治理經驗，推進城鄉(xiāng)要素雙向流動、提升鄉(xiāng)村的多樣化發(fā)展能力等舉措將成為關鍵(吳夢笛、陳晨、趙民，2017)。二是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)以及城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的戰(zhàn)略思考。歷史分析城鄉(xiāng)互助互惠(1949-1952年)、城鄉(xiāng)分割(1953-1978年)、城鄉(xiāng)關系失衡(1979-2002年)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與城鄉(xiāng)一體化(2013年至今)等城鄉(xiāng)關系發(fā)展階段以及政府、農村、城鎮(zhèn)等不同利益主體相互博弈的階段性特征，可以將理順城鄉(xiāng)關系視為中國經濟體制改革的主軸的同時，提高農村要素的市場化程度、建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制、戶籍制度改革和土地制度改革將是現(xiàn)階段改革的重點并逐步成為社會共識(許經勇，2018)。三是連片特困區(qū)新型城鎮(zhèn)化分析。新型城鎮(zhèn)化有助于加快片區(qū)產業(yè)結構轉型升級、解決農業(yè)農村農民問題、推動區(qū)域協(xié)調發(fā)展，以新型城鎮(zhèn)化發(fā)展促進片區(qū)扶貧開發(fā)具有重要意義，且諸多研究認為產業(yè)城鎮(zhèn)化是片區(qū)區(qū)域發(fā)展的關鍵(司建楠，2015)，但圍繞片區(qū)新型城鄉(xiāng)關系與扶貧開發(fā)的關聯(lián)研究尚不多見。

圍繞連片特困區(qū)精準扶貧主題展開研究的文獻較多，主要聚焦五個方面：一是連片特困區(qū)扶貧開發(fā)的歷史淵源。歷史分析我國扶貧開發(fā)社會救濟、體制改革驅動、項目開發(fā)減貧、八七攻堅、連片扶貧開發(fā)及全面小康目標指引下的脫貧攻堅等不同扶貧開發(fā)階段及其階段性特征，明確旨在區(qū)域瞄準的片區(qū)扶貧開發(fā)是走向精準扶貧的中間環(huán)節(jié)，也是市場經濟日益完善的背景下國家對于開發(fā)式扶貧政策的“去行政化、強市場性”的調整(蔣英州，2018)，有助于提高扶貧資源利用效率、消減片區(qū)多維貧困、提升片區(qū)扶貧開發(fā)工作質量和保障脫貧人口生計可持續(xù)發(fā)展(周常春、翟羽佳、車震宇，2017)。二是連片特困區(qū)扶貧開發(fā)的主要約束性因素。強調連片特困區(qū)的資源稟賦差異，關注區(qū)域優(yōu)勢產業(yè)及其市場競爭力培育，或者從產業(yè)鏈利益增值視角分析片區(qū)貧困區(qū)域產業(yè)比例失衡與結構失調，或者從區(qū)域勞動力、土地、信息、資本、專業(yè)合作組織化水平等資源要素管理規(guī)制角度分析要素組合生產率低下(劉七軍、李昭楠，2016)，或者從產業(yè)融合、區(qū)際合作層面分析區(qū)域發(fā)展行政阻隔，或者從社會系統(tǒng)發(fā)展風險、公共政策效能受限等領域分析片區(qū)社會管理與公共服務供給不足等(王曦璟、高艷云，2017)，一般表現(xiàn)為從不同視角、不同層面剖析的片區(qū)經濟社會發(fā)展疲軟的限制性因素。三是連片特困區(qū)扶貧開發(fā)的主要模式。依據連片特困區(qū)市場接入、空間重構、組織管理再造等片區(qū)扶貧開發(fā)的行為邏輯，針對市場經濟條件下片區(qū)脫貧攻堅的優(yōu)勢和機會，不斷探索出了促進貧困人口增收的產業(yè)扶貧、阻止貧困代際傳承的教育扶貧、根本上改變發(fā)展環(huán)境的易地搬遷扶貧、結合互聯(lián)網技術跨越空間和資源依賴的“互聯(lián)網+”扶貧以及新時期的光伏扶貧、構樹扶貧、金融扶貧、PPP模式、眾籌創(chuàng)業(yè)扶貧等模式以及各模式間不同“組合式模式”扶貧(王姣玥、王林雪，2017)，同時對于不同扶貧模式的可能風險進行深刻剖析，有助于提升片區(qū)扶貧開發(fā)模式的可復制、可推廣及可操作性。四是連片特困區(qū)扶貧開發(fā)的績效評價。自新時期片區(qū)扶貧開發(fā)戰(zhàn)略在國家扶貧開發(fā)戰(zhàn)略綱要中明確以來，各片區(qū)按照片區(qū)扶貧開發(fā)規(guī)劃緊張有序展開脫貧攻堅工作，其脫貧攻堅成效也隨著規(guī)劃目標實現(xiàn)時間的臨近而受到關注，相關文獻圍繞片區(qū)扶貧政策適應、價值感知、資金減貧成效評價、片區(qū)專項扶貧減貧成效評價、片區(qū)扶貧開發(fā)管理績效評價及片區(qū)扶貧開發(fā)中的貧困人口滿意度測評等領域(楊毅、張琳，2017)，對于片區(qū)扶貧開發(fā)工作“回頭看，客觀評”，并從資金投向、扶貧開發(fā)經辦能力、貧困人口發(fā)展意愿與需求對接等領域進行影響因素分析，為政策調整和發(fā)展策略優(yōu)化做好鋪墊。五是連片特困區(qū)精準扶貧政策調整與機制優(yōu)化策略。基于連片特困區(qū)區(qū)域資源稟賦、扶貧開發(fā)工作實踐困境，結合精準扶貧、精準脫貧政策要求與提升貧困人口獲得感和幸福感的工作目標，對于片區(qū)貧困人口精準識別、政策推進、監(jiān)測評估與風險防范等工作機制進行優(yōu)化。

新時代“以促進城鄉(xiāng)之間生產要素的科學合理配置為抓手、將新型城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村振興和區(qū)域協(xié)調發(fā)展等戰(zhàn)略有機協(xié)調”的新型城鄉(xiāng)關系構建勢必要觸及傳統(tǒng)城鄉(xiāng)關系調整，重構城鄉(xiāng)發(fā)展空間，進而為貧困地區(qū)及貧困人口的生計空間重構與脫貧致富帶來發(fā)展契機。針對新型城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村振興、區(qū)域協(xié)調發(fā)展等戰(zhàn)略助推片區(qū)脫貧攻堅的益貧機理進行探討，既可以豐富新型城鄉(xiāng)關系空間價值理論體系，又可以為片區(qū)精準扶貧機制優(yōu)化提供參考。

二、 連片特困區(qū)新型城鄉(xiāng)關系解讀

馬克思在《哲學的貧困》中說：“城鄉(xiāng)關系的面貌一旦改變，整個社會的面貌也將隨之改變”。城鄉(xiāng)關系涉及區(qū)域政治、經濟、社會、文化等宏闊視野，新型城鄉(xiāng)關系構建有助于區(qū)域發(fā)展活力激發(fā)?；诔青l(xiāng)關系視角優(yōu)化連片特困區(qū)精準扶貧機制，前提是從城鄉(xiāng)人口關系、生產要素關系、社會保障關系和城鄉(xiāng)收入關系四個維度準確把握連片特困區(qū)城鄉(xiāng)關系特征，并在此基礎上明確片區(qū)新型城鄉(xiāng)關系內涵以及益貧機理。

1. 連片特困區(qū)城鄉(xiāng)關系解構

2011年之前的連片特困區(qū)城鄉(xiāng)關系演進與國家其他區(qū)域一樣，基本上經過了城鄉(xiāng)自由發(fā)展、城鄉(xiāng)分立和以農支工、城鄉(xiāng)對立、城鄉(xiāng)互動、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)并逐步走向城鄉(xiāng)互促互益的新型城鄉(xiāng)關系建設6個階段。(見表1)2011年之后，連片特困區(qū)進入了區(qū)域快速發(fā)展的快車道，片區(qū)在“區(qū)域發(fā)展帶動扶貧開發(fā)、扶貧開發(fā)促進區(qū)域發(fā)展”發(fā)展思路指導下，傳統(tǒng)城鄉(xiāng)關系在外部力量大力支援、內部發(fā)展活力激發(fā)尤其是新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略強力推進的良好態(tài)勢下迅速調整，特別是黨的“十八大”、“十九大”在科學研判國情的基礎上明確“城鄉(xiāng)關系協(xié)調”作為“十三五規(guī)劃”重點工作后，片區(qū)新型城鄉(xiāng)關系創(chuàng)建穩(wěn)步推進。通過與扶貧開發(fā)政策階段性特征比較分析，基本可以得出以下結論：城鄉(xiāng)分治，扶貧開發(fā)傾向于個體扶持，且行為效率和質量受限；城鄉(xiāng)融合，扶貧開發(fā)傾向于區(qū)域與個體結合，在更高層面、更廣領域匯聚資源，精準發(fā)力，脫貧攻堅資源配置效率和扶貧開發(fā)質量顯著提升。

梳理國家11個片區(qū)的《區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅規(guī)劃(2011-2020)》涉及區(qū)域空間分布可以發(fā)現(xiàn)連片特困區(qū)在我國“兩橫三縱”城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略空間布局中的外圍區(qū)域，具有“增長極”帶動作用的中心城市數(shù)量少、城鎮(zhèn)化聚集能力不強且不同片區(qū)差異較大。經過2011-2017年期間建設發(fā)展，連片特困區(qū)在新型城鎮(zhèn)化進程中呈現(xiàn)出“產業(yè)特色化、規(guī)模化、多樣化、高級化、集中化，空間格局趨向明確、對外通道加速建設、對內分工聯(lián)系日趨緊密，農民市民化能力增強、途徑多樣、包容性提升”的發(fā)展趨勢(游俊、冷志明、丁建軍，2015)，有效提升了片區(qū)經濟生產、環(huán)境改造、社會關系調整、政治資源配置和空間管治等區(qū)域開發(fā)行為效率。盡管這一時期的片區(qū)城鄉(xiāng)關系政策具有很多的城市偏向特征，且2017年片區(qū)總體城鎮(zhèn)化率仍低于全國城鎮(zhèn)化率13.5個百分點，片區(qū)城鄉(xiāng)關系融合仍有較大進展，具體表現(xiàn)為：生產要素較之前期在更廣范圍流動，人口流動加速，片區(qū)區(qū)際合作加強，城鄉(xiāng)發(fā)展相互支持，著眼于扶貧開發(fā)的片區(qū)農村“錢從哪里來，人往哪里去”的傳統(tǒng)城鄉(xiāng)“二元分治”體制與機制銜接受到關注，尤其是強農惠農政策體系不斷完善、全域城鎮(zhèn)化發(fā)展等弱化了城鄉(xiāng)隔離格局，如羅霄山片區(qū)江西部分將農村社保與扶貧開發(fā)標準有效對接、烏蒙山片區(qū)貴州部分開展農村土地股份制合作、大興安嶺南麓山區(qū)內蒙古自治區(qū)部分主體功能區(qū)規(guī)劃推進旅游城鎮(zhèn)化等皆為比較典型的實踐探索；但城市偏向的戶籍制度(城鄉(xiāng)戶籍福利含量差距顯著)、土地制度(土地市場城鄉(xiāng)分割)、社會保障制度(繳納主體與福利公平受限)和公共財政制度(公共資源城鄉(xiāng)配置失衡)使得片區(qū)農村長期作為城鎮(zhèn)發(fā)展的“要素來源和消費市場”的地位及其發(fā)展路徑依賴并沒有從根本上得到改變。

表1 城鄉(xiāng)關系演進與片區(qū)脫貧攻堅階段性特征比較分析表

考慮數(shù)據的可得性和可比性，研究過程中選擇國家西南部的烏蒙山片區(qū)、中部羅霄山片區(qū)和東北部大興安嶺南麓山區(qū)為典型樣本進行城鄉(xiāng)關系和扶貧開發(fā)調研分析，同時結合課題組實地調研訪談信息，以彌補統(tǒng)計數(shù)據所反映情況的不足(見表2)。

表2 連片特困區(qū)城鄉(xiāng)關系關鍵指標信息統(tǒng)計表

資料來源：作者計算整理。

分析片區(qū)有關城鄉(xiāng)關系調研數(shù)據縱橫比較結果與訪談信息，對于連片特困區(qū)城鄉(xiāng)關系可以從以下五個方面進行解讀：一是綜合考察各片區(qū)城鄉(xiāng)發(fā)展與減貧實踐，城鎮(zhèn)化率較高、城鄉(xiāng)居民收入比率較低、新型農村合作醫(yī)療水平較高等城鄉(xiāng)關系和諧的片區(qū)呈現(xiàn)減貧效率較高、貧困發(fā)生率較低的特征。二是區(qū)域環(huán)境資源稟賦、行政區(qū)劃等使得連片特困區(qū)城市密度差異顯著，故而片區(qū)在發(fā)展規(guī)劃制定與推進過程中對于“空間布局合理、經濟聯(lián)系緊密、產業(yè)特色鮮明、城鎮(zhèn)體系完善”的發(fā)展格局形成較為重視。三是各連片特困區(qū)的城鎮(zhèn)化水平均有較大提高，但與片區(qū)范圍所涉及省份的城鎮(zhèn)化率仍有較大差距，片區(qū)區(qū)域城鎮(zhèn)化水平參差不齊。如2017年羅霄山片區(qū)所涉及的江西省、湖南省的城鎮(zhèn)化率分別為54.4%和54.62%，大興安嶺南麓山區(qū)涉及的內蒙古自治區(qū)、黑龍江省和吉林省的城鎮(zhèn)化率分別為62%、59.2%和50%，烏蒙山片區(qū)涉及的云南省、四川省和貴州省的城鎮(zhèn)化率分別為46%、50%和46.02%，同時與年度58.52%的國家城鎮(zhèn)化率相比也有較大差距。四是隨著農村居民最低生活保障、臨時救助、自然災害生活救助、五保供養(yǎng)以及新型農村合作醫(yī)療等為主要內容的農村社會保障體系不斷完善和補助(救助)水平提高，片區(qū)農村社會保障尤其是醫(yī)療保障水平明顯提高，但2016年僅21%的農民工參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的現(xiàn)實也反映出城鄉(xiāng)流動人口社會保障網的薄弱。五是城鄉(xiāng)居民收入比率呈現(xiàn)回落向好的發(fā)展趨向，但部分片區(qū)城鄉(xiāng)居民收入差距依然較大。一方面說明隨著未來城鄉(xiāng)生產中青壯年勞動力的短缺、低端勞動力價格上漲，城鄉(xiāng)居民收入差距有縮小的動力和空間，另一方面也反映出片區(qū)間城鄉(xiāng)發(fā)展均衡水平懸殊，在城鄉(xiāng)關系協(xié)調舉措選擇方面要因地制宜，因需定供。

另據課題組對于上述三個片區(qū)的實地調研訪談信息整理分析，2011-2017年間的連片特困區(qū)城鄉(xiāng)關系轉變得益于各片區(qū)《區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅規(guī)劃(2011-2020)》有關區(qū)域發(fā)展空間格局的科學規(guī)劃與經濟社會系統(tǒng)發(fā)展空間重構，尤其是新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的推進，比如大興安嶺南麓片區(qū)開展的“兩中心四走廊”、羅霄山片區(qū)進行的“一中心五走廊”、烏蒙山片區(qū)實施的“四縱兩橫”大通道建設等空間格局優(yōu)化行為；加之2017年之前片區(qū)將約3300億元的財政扶貧資金用于農村貧困人口扶貧開發(fā)，貧困區(qū)域基礎設施建設水平、貧困人口生計資本水平與可行能力大為提升和加強，城鄉(xiāng)關聯(lián)發(fā)展的良好局面初步形成：雖然空間塌陷現(xiàn)象依然存在，片區(qū)空間優(yōu)化進而促進城鄉(xiāng)社會分工深化，土地、勞動力、資本等各種經濟要素交流暢通，要素組合和要素增益效應明顯加強，片區(qū)貧困人口也因市場意識浸淫、就業(yè)機會增多、發(fā)展機制健全等受惠其中，片區(qū)減貧成效顯著。

2. 連片特困區(qū)新型城鄉(xiāng)關系內涵

建設新型城鄉(xiāng)關系，既是解決我國不平衡不充分發(fā)展的社會主要矛盾的客觀要求，也是建設現(xiàn)代化國家的必然要求。黨的“十九大”報告指出，脫貧攻堅任務艱巨，城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展和收入分配差距依然較大，成為民生領域短板，未來要建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，并提出在未來建設現(xiàn)代化經濟體系的過程中實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略。此后的2017年中央農村經濟工作會議對于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略進行部署，強調重塑城鄉(xiāng)關系、清除阻礙要素下鄉(xiāng)各種障礙、實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展是走中國特色社會主義鄉(xiāng)村振興道路的必由之路；并且認為打好精準脫貧攻堅戰(zhàn)，走中國特色的減貧之路對于全面建成小康社會具有決定意義。鑒于當前連片特困區(qū)扶貧開發(fā)過程中呈現(xiàn)出的“多維貧困和相對貧困成為主流、城鄉(xiāng)貧困交融和深度貧困比例提升”的階段性特征(張秀艷、潘云，2017)，將片區(qū)新型城鄉(xiāng)關系構建與扶貧開發(fā)機制優(yōu)化關聯(lián)思考，理論意義與實踐價值突出。

解析連片特困區(qū)新型城鄉(xiāng)關系，應結合國家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)一體化和鄉(xiāng)村振興等城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略要求，綜合考慮片區(qū)城鎮(zhèn)化率低、區(qū)域生態(tài)脆弱、農村人口綜合素質不高、民族聚集和區(qū)際交接、農民市民化進程滯后等經濟地理空間特征，對接片區(qū)脫貧攻堅和全面建成小康社會的目標要求，系統(tǒng)思維，構建和諧、均衡、持續(xù)、有序和平等新型城鄉(xiāng)關系，概而論之，即不丟城、不誤鄉(xiāng)、利城富鄉(xiāng)(中央農村工作領導小組辦公室、河北省委省政府農村工作辦公室，2018)。

首先，片區(qū)新型城鄉(xiāng)關系的基礎是區(qū)域發(fā)展空間結構優(yōu)化，片區(qū)新型城鄉(xiāng)關系構建首先是城鄉(xiāng)空間整合?；诮洕杀尽⑸鐣止藴实膫鹘y(tǒng)城鄉(xiāng)關系較多考慮了城鄉(xiāng)空間交換價值，尤其是“抑農促城”階段，大量的發(fā)展要素被生產效率較高的城鎮(zhèn)抽取，形成的城鄉(xiāng)二元結構再次固化和促進了貧困地區(qū)的發(fā)展空間塌陷，造成農村嚴重“失血”、“貧血”。連片特困區(qū)新型城鄉(xiāng)關系建構的目標即是要恢復城鄉(xiāng)發(fā)展空間使用價值的生產，并將其使用價值生產優(yōu)于交換價值(夏鑄九、王志弘，1994)。作為區(qū)別于“傳統(tǒng)城鄉(xiāng)關系重視空間交換價值”本質的新型城鄉(xiāng)關系，未來的片區(qū)新型城鄉(xiāng)關系強調的是功能分區(qū)和產業(yè)聚散基礎上的人群聚合，是公平、平等、正義兼顧的城鄉(xiāng)生產關系。注重多維功能實現(xiàn)的城鄉(xiāng)功能分區(qū)標準將逐步取代簡單的經濟功能標準下的行政區(qū)劃，空間生產的價值邏輯定位于民眾需求的最大化滿足而非交換，“城”、“鄉(xiāng)”或許將成為簡單的地理標志，片區(qū)發(fā)展中將在更高層面將城鄉(xiāng)作為一個整體統(tǒng)一規(guī)劃，建立以“財產稅”為主體的城鄉(xiāng)空間稅收調節(jié)機制，片區(qū)將在區(qū)域資源稟賦各異的基礎上依照功能分區(qū)、城鄉(xiāng)互補的原則，通過協(xié)調人與空間的關系進而重建人與人之間的關系，城中有鄉(xiāng)、鄉(xiāng)中有城，在城鄉(xiāng)空間融合的基礎上使得社會、經濟等發(fā)展系統(tǒng)逐步互融，通過空間結構優(yōu)化釋放發(fā)展活力。城市與鄉(xiāng)村不再有明顯的界限，實現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展的“有差異，無差距”狀態(tài)。

其次，片區(qū)新型城鄉(xiāng)關系的關鍵是促進要素交流暢通和實現(xiàn)要素增益。區(qū)域發(fā)展的關鍵在于形成勞動力、土地、資本等發(fā)展要素的自由交流和在此基礎上的要素增益機制。由于交通不便、內生發(fā)展動力不足、基礎設施條件差、產業(yè)基礎薄弱、政府扶持盲區(qū)等因素影響，連片特困區(qū)區(qū)域發(fā)展“內卷化”現(xiàn)象突出：戶籍、社會保障、就業(yè)、教育等城鄉(xiāng)二元分治致使城鄉(xiāng)發(fā)展要素由鄉(xiāng)至城單向流動，區(qū)域優(yōu)勢資源及產品市場競爭力微弱，農村“空殼化”、“空心化”、“發(fā)展孤島”現(xiàn)象突出。重建片區(qū)新型城鄉(xiāng)關系，應著眼于勞動力、商品、技術、資金、信息和思想等生產要素在城鄉(xiāng)之間的相互作用與關聯(lián)傳遞，打破城鄉(xiāng)要素交流壁壘尤其是消減行政區(qū)劃區(qū)隔影響，強化市場律令驅動，注重發(fā)展機會公平，改變“土地財政”基礎上的城鄉(xiāng)資本循環(huán)邏輯，建立土地開發(fā)和房地產交易的城鄉(xiāng)公平、社會公平機制，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場以及城鄉(xiāng)統(tǒng)一的房地產市場(武廷海，2013)，改革城鄉(xiāng)財稅分配機制，輔之以教育、醫(yī)療等公共服務資源以“人群聚集規(guī)模和服務需求”為標準的均等化配置，完善流動人口社會保障機制；同時創(chuàng)新城鎮(zhèn)片區(qū)管理模式，優(yōu)先發(fā)展農業(yè)農村，強化鄉(xiāng)村人才培養(yǎng)和村級集體經濟發(fā)展，促進村鎮(zhèn)融入城鄉(xiāng)發(fā)展巨系統(tǒng)，逐步形成城鄉(xiāng)在自然環(huán)境共生、經濟互融、功能互補的發(fā)展狀態(tài)，進而在共建、共享基礎上實現(xiàn)城鄉(xiāng)“良性互動，加速融合”，實現(xiàn)要素交流過程中的要素增益。

再次，片區(qū)新型城鄉(xiāng)關系的保障是城鄉(xiāng)發(fā)展等值。城鄉(xiāng)均衡發(fā)展是片區(qū)新型城鄉(xiāng)關系構建的基本要求，鑒于當前人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的社會主要矛盾判斷，加之城鎮(zhèn)享受經濟發(fā)展、技術提高、社會保障等“福利剛性”特點，在片區(qū)新型城鄉(xiāng)關系構建中實施城鄉(xiāng)等值戰(zhàn)略尤為重要。所謂“城鄉(xiāng)等值”，指的是鄉(xiāng)村和城市在一二三產業(yè)無縫對接、公共服務提供、文化休閑與社會管理等領域逐步消除差異，城鄉(xiāng)發(fā)展機會、工資水平、生產條件、生活環(huán)境等差別不大。在城鄉(xiāng)關系發(fā)展失衡的背景下，城鄉(xiāng)等值戰(zhàn)略契合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，重視鄉(xiāng)村社會治理、公共服務和環(huán)境治理，提升城鄉(xiāng)融合過程中的鄉(xiāng)村發(fā)展資源承接和協(xié)同耦合能力，打破現(xiàn)有行政區(qū)劃區(qū)隔，最終實現(xiàn)“產業(yè)聚散—人氣聚散—服務聚散”自組織、自適應基礎上的城鄉(xiāng)發(fā)展均衡。

三、 連片特困區(qū)新型城鄉(xiāng)關系益貧機理

傳統(tǒng)城鄉(xiāng)關系下城鎮(zhèn)抽取農村資源要素和產品生產交換的不平等機制，以及城鄉(xiāng)居民社會參與、社會支持及社會保障體系的分割等是農村貧困問題的深層次根源；中國農村的貧困問題從根本上說，不能簡單地認為只是農村范圍內的事情，實質是城鄉(xiāng)關系不協(xié)調的問題(陸漢文、豈曉宇，2006)。片區(qū)新型城鄉(xiāng)關系建構的本質在于通過推進新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略、實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略，實現(xiàn)片區(qū)城鄉(xiāng)空間重構，匯聚發(fā)展資源、擺脫制度約束、釋放區(qū)域發(fā)展動能，促進區(qū)域城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展，并且在符合城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)律的基礎上，有效協(xié)調和充分發(fā)揮政府規(guī)控與市場機制在資源配置中的作用，提升發(fā)展資源配置效率和區(qū)域社會經濟發(fā)展質量，進而有益于片區(qū)扶貧開發(fā)。

1. 推進新型城鎮(zhèn)化與片區(qū)扶貧開發(fā)關聯(lián)及益貧機理

推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化是促進區(qū)域協(xié)調的有力支撐，也是解決連片特困區(qū)發(fā)展滯后、促進片區(qū)全面進步的重要途徑。區(qū)別于傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化過程中城鎮(zhèn)對于鄉(xiāng)村關鍵發(fā)展要素的抽取，片區(qū)新型城鎮(zhèn)化充分考慮區(qū)域資源稟賦、經濟發(fā)展基礎和社會習俗差異等特征，注重城鄉(xiāng)發(fā)展協(xié)同與農村內生動力激發(fā)，惠及區(qū)域發(fā)展和貧困人口脫貧致富。一是優(yōu)化“城—鎮(zhèn)—村”空間布局，創(chuàng)新城鎮(zhèn)片區(qū)管理模式，依照城鎮(zhèn)規(guī)劃、產業(yè)基礎、交通條件、地域功能，合理規(guī)劃片區(qū)“城—鎮(zhèn)—村”空間軸線和結構網絡，逐步改變傳統(tǒng)權威等級管理體制下的行政區(qū)劃區(qū)隔影響；按照鄉(xiāng)村空間相對集聚、公共服務資源優(yōu)化配置、生態(tài)承載適度的原則，強化中小城鎮(zhèn)發(fā)展和鄉(xiāng)村聚落空間集聚，鼓勵環(huán)境友好、效益較高的工商資本下鄉(xiāng)，促進空心村鎮(zhèn)整治與中心村鎮(zhèn)遷移，節(jié)約公眾資源和改善生態(tài)環(huán)境，發(fā)揮“城—鎮(zhèn)—村”多級聚合網絡體系在彌合片區(qū)區(qū)域發(fā)展“空間塌陷”的作用，逐步形成“要素交流、多極輻射”的發(fā)展態(tài)勢。二是有序推進農業(yè)轉移人口市民化，通過戶籍制度和公共服務均等供給制度改革，重點關注外來人口、設區(qū)市農村或鄉(xiāng)鎮(zhèn)農業(yè)人口兩類人口市民化，旨在解決城鄉(xiāng)二元結構影響下“城鄉(xiāng)兩棲”人群增多帶來的農村勞動力外流、土地利用粗放和流轉困難、公共資源錯配浪費、村級集體經濟虛無和組織弱化等致貧問題(龍花樓、屠爽爽、戈大專，2016)。三是注重產業(yè)體系建設，既可為城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展提供要素交流平臺和物質載體，也是片區(qū)扶貧開發(fā)中解決貧困人口就業(yè)和發(fā)展內生動力的關鍵。通過完善龍頭企業(yè)、專業(yè)合作組織與農戶等多元主體參與的利益聯(lián)結機制，發(fā)展片區(qū)具有比較優(yōu)勢的產業(yè)，注重城鄉(xiāng)一二三產業(yè)融合和無縫銜接，可為片區(qū)貧困人口增加就業(yè)機會、提高收入以及提升區(qū)域整體發(fā)展實力的堅實保障。四是推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，創(chuàng)新城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展的體制與機制，逐步改變影響城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均等化配置的戶籍、土地、社保、社會管理等傳統(tǒng)城鄉(xiāng)管理制度，服務于城鄉(xiāng)資源整合和高效利用，提高片區(qū)貧困區(qū)域與人口生計可持續(xù)發(fā)展的可行能力和社會發(fā)展成果獲得感。

2. 實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與片區(qū)扶貧開發(fā)關聯(lián)及益貧機理

按照“產業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富?！钡目傄螅瑓^(qū)實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要關注綠色發(fā)展引領，強化制度供給，注重內生動力激發(fā)，在“農村美、農業(yè)強、農民富”目標實現(xiàn)進程中脫貧致富。一是構建現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)體系、生產體系和經營體系。現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)體系是我國建設現(xiàn)代化經濟體系的重要組成，片區(qū)通過持續(xù)、深入的農業(yè)供給側結構性改革，轉方式、調結構，強化農業(yè)產業(yè)中的科技、生態(tài)等全要素貢獻率，提升農業(yè)發(fā)展產業(yè)的社會化、規(guī)?；?，促進農村產業(yè)經營水平提升基礎上的一二三產業(yè)融合，實現(xiàn)小農戶和現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展的有機銜接，增加創(chuàng)業(yè)就業(yè)機會，發(fā)揮農業(yè)產業(yè)比較優(yōu)勢并提高產業(yè)經營收益，進而促進城鄉(xiāng)發(fā)展資源和經濟要素的平等交換，提升鄉(xiāng)村發(fā)展要素吸引與產業(yè)聚集水平，促進融入其中的貧困主體增收致富(鄭瑞強、翁貞林、黃季焜，2018)。二是注重農村懂農業(yè)、愛農村、愛農民的“三農”工作隊伍培養(yǎng)，加強農村發(fā)展主體培育。片區(qū)鄉(xiāng)村新型經營主體培養(yǎng)，有助于吸納鄉(xiāng)村范圍內外的優(yōu)秀人才開展鄉(xiāng)村建設，有助于先進思想、經營思路和創(chuàng)新實踐的融匯、碰撞，有助于片區(qū)民眾整體發(fā)展素質提升，進而通過宣傳帶動、項目示范、社會參與、資產入股等形式促進貧困人口增收致富；同時民眾素質的提高有助于形成“勞動致富光榮”的良好發(fā)展氛圍和文明鄉(xiāng)風，從而將扶貧與扶志相結合，激發(fā)貧困人口的內生脫貧動力。三是推進體制機制創(chuàng)新，強化鄉(xiāng)村振興制度性供給。片區(qū)鄉(xiāng)村振興將直面片區(qū)新型城鄉(xiāng)關系建設和鄉(xiāng)村發(fā)展的阻滯性因素，抓住“錢、地、人”等關鍵環(huán)節(jié)，破除一切不合時宜的體制機制障礙，通過鞏固和完善農村基本經營制度，推進農村土地市場化改革和住房抵押試點，探索宅基地所有權、資格權和使用權三權分置，增加農村居民的資產性收益；調整城鄉(xiāng)居民工資性收入差距、健全優(yōu)化稅收、社會保障、轉移支付再分配體制，縮小城鄉(xiāng)收入差距，完善收入分配格局，帶動鄉(xiāng)村居民收入提高；加大鄉(xiāng)村振興過程中的財政、稅收支持，健全農村金融體系和創(chuàng)新金融支農方式，加大支農資源整合力度，培育家庭工場、鄉(xiāng)村車間等實現(xiàn)鄉(xiāng)村經濟多元化，進一步提高農業(yè)生產補貼、價格補貼等政策支持精準度，提升鄉(xiāng)村基礎設施建設水平，匯聚全社會力量促進片區(qū)農村發(fā)展和農民增收。四是形成共建共治共享“三共”的社會治理格局和自治法治德治“三治結合”的鄉(xiāng)村治理體系，走中國特色的社會主義鄉(xiāng)村善治之路。通過強化黨組織領導，落實農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展機制，堅持農民主體地位，健全鄉(xiāng)村振興組織保障，規(guī)劃規(guī)范片區(qū)鄉(xiāng)村振興實踐；注重文明鄉(xiāng)風和鄉(xiāng)村文化建設，陶冶村民情操和豐富村民閑暇生活質量；強調法治與德治協(xié)同治理，促進村民鄉(xiāng)村發(fā)展責任意識和行為擔當；強調鄉(xiāng)村發(fā)展中民有、民治和民享，完善片區(qū)鄉(xiāng)村治理體系，有助于重構鄉(xiāng)村社會發(fā)展新秩序，為片區(qū)脫貧攻堅和整體發(fā)展提供良好環(huán)境保障。五是聚焦精準扶貧，關注精準扶貧、精準脫貧工作質量、減貧效率和貧困人口生計可持續(xù)發(fā)展，是片區(qū)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的應有之意。

3. 強化區(qū)域協(xié)調發(fā)展與片區(qū)扶貧開發(fā)關聯(lián)及益貧機理

辯證思考連片特困區(qū)區(qū)域協(xié)調發(fā)展與片區(qū)扶貧開發(fā)關系，協(xié)調的本質是合作，關鍵是達成利益均衡。片區(qū)貧困的“塊狀”分布和深度貧困特征，要求其發(fā)展過程中要善借外部幫扶資源、善于區(qū)際合作共贏。新時代國家加大力度支持貧困地區(qū)加快發(fā)展，建立有效的區(qū)域協(xié)調新機制，將大大有助于片區(qū)扶貧開發(fā)，防范扶貧開發(fā)過程中的“扶貧資源漏出與貧困區(qū)域波動”。一是關注區(qū)域崛起的發(fā)展輻射和對口幫扶支持，強化舉措推進西部大開發(fā)形成新格局、發(fā)揮優(yōu)勢推動中部地區(qū)崛起、創(chuàng)新引領率先實現(xiàn)東部地區(qū)優(yōu)化發(fā)展等區(qū)域協(xié)調發(fā)展策略將為片區(qū)脫貧攻堅帶來諸如加大區(qū)域公共財政投入與東西對口幫扶力度、激發(fā)區(qū)域發(fā)展活力與優(yōu)化產業(yè)結構、加速城鄉(xiāng)融合與促進居民增收等諸多發(fā)展契機。二是深化片區(qū)范圍內的區(qū)域間協(xié)調，虛置行政區(qū)劃邊界區(qū)隔，使得鄰近區(qū)域優(yōu)勢互補、協(xié)作開發(fā)和利益均沾，充分發(fā)揮片區(qū)區(qū)域合作基礎上的資源稟賦比較優(yōu)勢，實現(xiàn)片區(qū)區(qū)域發(fā)展的帕累托改進與公平追求的“分享式改進”。三是支持片區(qū)區(qū)域經濟向符合現(xiàn)代經濟體系要求的發(fā)展方式轉型，強調主功能區(qū)科學規(guī)劃與有序開發(fā)。將新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有機結合，依照以人為本、全面進步的發(fā)展要求，健全多元化、市場化的生態(tài)補償機制，大力發(fā)展綠色、高效、生態(tài)的現(xiàn)代生產方式，打造生態(tài)宜居的生活環(huán)境，助推片區(qū)多維貧困疏解。

四、 新型城鄉(xiāng)關系背景下連片特困區(qū)精準扶貧機制優(yōu)化

新時代片區(qū)新型城鄉(xiāng)關系構建過程中的片區(qū)精準扶貧、精準脫貧工作也要有新作為。結合片區(qū)新型城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村振興和區(qū)域協(xié)調發(fā)展等戰(zhàn)略與扶貧開發(fā)關聯(lián)及其益貧機理分析，新時期連片特困區(qū)精準扶貧機制亟需從新型戰(zhàn)略定位、新型扶貧模式、新型驅動機制、新型投入方式、新型管理系統(tǒng)等方面開展扶貧開發(fā)業(yè)務流程再造和機制優(yōu)化，與時偕行，以更好實現(xiàn)片區(qū)全面打贏脫貧攻堅戰(zhàn)、如期全面建成小康社會的奮斗目標。

1. 新型戰(zhàn)略定位：注重城鄉(xiāng)貧困關聯(lián)，強化城鄉(xiāng)扶貧開發(fā)聯(lián)動治理

片區(qū)新型城鄉(xiāng)關系將在經濟地理空間上重構“城—鎮(zhèn)—村”網絡格局，基于要素自由交流的城鄉(xiāng)發(fā)展關聯(lián)將更加緊密，農村貧困人口致貧因素與脫貧路徑將不僅僅局限于農村范圍，加之經濟發(fā)展攻關和轉型期的城鎮(zhèn)貧困人口不斷增加的現(xiàn)實，片區(qū)精準扶貧工作要進一步更新觀念，拓展視野，提高片區(qū)貧困人口脫貧攻堅認識站位，從城鄉(xiāng)融合和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的層面上思考應對之策。貧困源于區(qū)域或個體主體要素短缺或要素結合疲軟，考慮人口流動性特征和城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展環(huán)境、再分配機制等影響，尤其是當前城鄉(xiāng)扶貧開發(fā)分治制度阻隔，未來片區(qū)扶貧開發(fā)工作應著眼于城鄉(xiāng)公共服務提供、社會管理、市場對接、要素融通等城鄉(xiāng)發(fā)展關聯(lián)視域下的城鄉(xiāng)貧困關聯(lián)問題，分類分析貧困主體城鄉(xiāng)間的空間流動、生活形態(tài)與生計方式，多維梳理不同貧困主體的致貧情境及致貧因素優(yōu)先序，強化城鄉(xiāng)扶貧開發(fā)聯(lián)動治理，在城鄉(xiāng)功能分區(qū)與城鄉(xiāng)融合層面改善貧困區(qū)域發(fā)展環(huán)境和重構貧困人口生計空間，尤其是要以當前已經體系化、規(guī)范化的農村扶貧開發(fā)體制和機制為基礎，完善片區(qū)城鎮(zhèn)貧困人口信息收集和分析平臺，健全城鎮(zhèn)扶貧開發(fā)體制和機制，使得片區(qū)城鄉(xiāng)扶貧開發(fā)逐步跨越城鄉(xiāng)行政區(qū)劃邊界區(qū)隔、社會保障與扶貧開發(fā)政策差異，朝著全方位、網絡化、一體化聯(lián)動治理方向邁進。

2. 新型扶貧模式：聚焦片區(qū)扶貧開發(fā)新資源，完善區(qū)域減貧社會支持體系

針對片區(qū)區(qū)域性貧困和結構性貧困特征并存現(xiàn)狀，要進一步聚焦片區(qū)新型城鄉(xiāng)關系建設進程中扶貧開發(fā)新資源，創(chuàng)新扶貧開發(fā)新模式，完善片區(qū)減貧社會支持體系，結合“發(fā)展生產脫貧一批、易地扶貧搬遷脫貧一批、生態(tài)補償脫貧一批、發(fā)展教育脫貧一批、社會保障兜底一批”五個一批工程推進脫貧攻堅的整體思路，探索能夠提高新時期片區(qū)扶貧開發(fā)效率和脫貧質量的典型模式。一是緊扣新型城鄉(xiāng)關系背景下城鄉(xiāng)土地市場一體化改革和農村住房“可抵押”試點契機，優(yōu)化片區(qū)鄉(xiāng)村集體“三權分置”中的土地管理權顯化、土地承包權退出機制與政策設計，通過專業(yè)組織合作、股份合作等方式強化土地利用效率和資源浪費管控，服務于村級集體經濟發(fā)展，構建緊密的農業(yè)企業(yè)與農戶利益鏈接機制，健全農戶產業(yè)鏈參與與收益機制，提高片區(qū)貧困人口資產性收益水平。二是把握片區(qū)“城—鎮(zhèn)—村”發(fā)展格局重塑機會，大力推進片區(qū)貧困區(qū)域和貧困人口發(fā)展空間重構，建立片區(qū)扶貧開發(fā)協(xié)作平臺，均衡空間價值增值受益；建設交通樞紐等基礎設施，以工代賑增加就業(yè)機會；推進人口、產業(yè)適度聚散，推動生態(tài)扶貧、移民扶貧，改善貧困人口發(fā)展環(huán)境；合理規(guī)劃區(qū)域功能，注重貧困區(qū)域生態(tài)休閑產業(yè)開發(fā)，提升片區(qū)區(qū)域發(fā)展質量和民眾生活品質。三是注重城鄉(xiāng)社會保障、扶貧開發(fā)等政策接續(xù)。區(qū)劃分割背景下城鄉(xiāng)社會保障體系運行相對獨立，因缺乏主體、項目單一、資金渠道狹窄，社會保障僅限于家庭援助、鄰里互助、政府支持等內容(曲紹旭，2013)。借鑒比較完善的城鎮(zhèn)社會保障網運管經驗，應逐步健全農村社會保障體系，主抓新型農村養(yǎng)老保險、新型農村合作醫(yī)療保險、農村最低生活保障制度城鄉(xiāng)對接；并軌城鄉(xiāng)社會救助，適當增加社會保障險種設置，并逐漸將城鄉(xiāng)社會保障和扶貧開發(fā)等社會支持政策無縫對接，提高片區(qū)貧困人口社會保障水平，防范片區(qū)致貧、返貧等社會風險。

3. 新型驅動機制：融入現(xiàn)代經濟體系，挖掘片區(qū)發(fā)展新動能

新型城鄉(xiāng)關系構建需要城鄉(xiāng)融合發(fā)展機制支撐，而城鄉(xiāng)融合發(fā)展機制的載體在于要素融通基礎上從產業(yè)、市場、收入分配、城鄉(xiāng)區(qū)域、綠色發(fā)展、全面開放等六大領域建設現(xiàn)代經濟體系。片區(qū)作為后發(fā)區(qū)域，要加快融入現(xiàn)代經濟體系步伐，打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，需要對接現(xiàn)代經濟體系發(fā)展要求，準確把握國情、區(qū)情，深入挖掘片區(qū)發(fā)展新動能，促進片區(qū)精準扶貧、精準脫貧工作順利開展。一是健全人才驅動機制，不管是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施進程中的“一懂二愛”農村人才隊伍培養(yǎng)，還是新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略背景下的農民市民化工程，核心指向皆是提高城鄉(xiāng)居民尤其是農村居民綜合素質，提升區(qū)域發(fā)展和自我致富的責任意識。通過學校教育、彈性學制職業(yè)教育、技能培訓、社會宣傳等手段，不斷提高片區(qū)民眾尤其是貧困人口的發(fā)展意識和競爭能力，推動建立以城帶鄉(xiāng)、整體推進、城鄉(xiāng)一體、均衡發(fā)展的義務教育發(fā)展機制，有效阻隔貧困的代際傳遞。二是協(xié)調城鄉(xiāng)產業(yè)發(fā)展機制，加強一二三產業(yè)融合，促進以提升區(qū)域協(xié)同和區(qū)域融合發(fā)展為導向的創(chuàng)新和產業(yè)融合發(fā)展的新格局形成。加強產業(yè)融合，旨在打通創(chuàng)新至經濟增長的通道，網絡經濟時代下的創(chuàng)新只有附著于產業(yè)并且由此提高產業(yè)間關聯(lián)和社會化水平，才能保證產業(yè)穩(wěn)定、健康、可持續(xù)發(fā)展。立足于中國特色的區(qū)域間階梯式發(fā)展空間格局優(yōu)化和區(qū)域一體化的發(fā)展機會，片區(qū)多維立體的產業(yè)交錯融合發(fā)展格局有助于釋放片區(qū)區(qū)域發(fā)展動能，提升貧困區(qū)域產業(yè)發(fā)展層次，延伸產業(yè)觸角，為貧困人口發(fā)展提供就業(yè)增收機會，助推脫貧攻堅事業(yè)彎道跨越。三是城鄉(xiāng)共享發(fā)展機制，城鄉(xiāng)共享發(fā)展主要包括城鄉(xiāng)公共服務共享、基礎設施共享、發(fā)展成果共享和發(fā)展機會共享(許傳紅、朱哲，2017)。城鄉(xiāng)共享發(fā)展機制，彰顯了城鄉(xiāng)發(fā)展公平、機會均等精神，打破了傳統(tǒng)城鄉(xiāng)關系不協(xié)調尤其是鄉(xiāng)村發(fā)展受到歧視、不平等待遇的狀況，對于城鄉(xiāng)居民及貧困主體共享發(fā)展成果的獲得感增強以及激活鄉(xiāng)村發(fā)展內生動力和激發(fā)要素潛力具有重要意義。

4. 新型投入方式：適度推進競爭式扶貧，積極構建社會大扶貧格局

兼顧扶貧開發(fā)對象精準和政策精準的情況下繼續(xù)加大財政支持力度，是片區(qū)扶貧開發(fā)尤其是深度貧困地區(qū)和極貧人口脫貧攻堅工作順利開展的必備條件，同時“逐步健全完善的社會主義市場經濟體制和跨越關口”的轉型發(fā)展階段性特征對于片區(qū)精準扶貧工作及扶貧資源利用也提出了效率和質量要求。依據片區(qū)扶貧開發(fā)階段性工作目標，國家對于攻堅拔寨期的片區(qū)扶貧開發(fā)工作財政支持仍然穩(wěn)步提高，如2017年中央和地方財政專項扶貧資金規(guī)模超過1400億元，中央財政安排補助地方專項扶貧資金860.95億元，比上年增加200億元，增長30.3%，多數(shù)連片特困區(qū)涉及省份增幅超過35%，高于中央財政專項扶貧資金增幅(符仲明，2017)?？紤]扶貧資源的公眾資源性和稀缺性，片區(qū)扶貧開發(fā)應超前謀劃，關注片區(qū)貧困區(qū)域和貧困人口的自我造血、凝血機制，因循市場規(guī)律要求，將能夠持續(xù)產生經營性收益的產業(yè)扶貧、項目扶貧等扶貧資金與社會保障兜底扶貧、生態(tài)扶貧等資金區(qū)別對待，明確使用主體與獲益主體權屬，在縣(市、區(qū))一級設立扶貧資金管理機構，實施收益分成和資本金回收機制，形成后2020時代的扶貧資金循環(huán)利用機制；適度推進競爭式扶貧，精準識別扶貧開發(fā)對象，對于擺脫絕對貧困且具有自我發(fā)展可行能力的主體逐步取消普惠式扶貧，以提高扶貧資源效率和效益，鼓勵貧困群眾通過自己的辛勤勞動脫貧致富。另一方面，隨著城鄉(xiāng)扶貧開發(fā)聯(lián)動局面的形成，廣泛動員各種社會力量參與扶貧，多渠道獲取開發(fā)資源，按照“政府主導、居民主體、部門聯(lián)動、社會協(xié)同、法治保障”的要求，多措并舉，整合專項扶貧、行業(yè)扶貧、社會扶貧等多方力量和發(fā)展資源，輔之以貧困地區(qū)帶頭人隊伍整體優(yōu)化提升行動，同時依托國家扶貧開發(fā)建檔立卡大數(shù)據資源，運用互聯(lián)網新技術和新模式，形成人人皆愿為、人人皆可為、人人皆能為的“互聯(lián)網+多元組合扶貧”的社會大扶貧格局，推進片區(qū)扶貧開發(fā)工作順利實施。

5. 新型管理系統(tǒng)：關注精準扶貧流程再造，提高扶貧開發(fā)治理水平

新時期片區(qū)精準扶貧機制優(yōu)化的關鍵在于對傳統(tǒng)城鄉(xiāng)分治的扶貧開發(fā)工作模塊化剖析，并擇其重點進行重整基礎上的業(yè)務流程再造：一是信息收集整理模塊。城鄉(xiāng)融合基礎上的片區(qū)城鄉(xiāng)扶貧開發(fā)聯(lián)動治理情勢復雜，未來片區(qū)扶貧開發(fā)的首要工作應是依據循數(shù)管理理念，利用現(xiàn)代信息技術和網絡技術建立城鄉(xiāng)貧困狀況分析平臺，分類、動態(tài)、精細、及時開展貧困區(qū)域與貧困人口信息調查、整合與分析，為扶貧開發(fā)工作中的貧困群體致貧原因分析、政策設計夯實基礎。二是政策執(zhí)行模塊。充分考慮城鎮(zhèn)貧困與農村貧困的各自致貧因素與貧困影響，按照“兩步走”階段設計政策，前期建立城鄉(xiāng)扶貧開發(fā)的“城市扶貧開發(fā)區(qū)”和“鄉(xiāng)村扶貧開發(fā)區(qū)”政策分區(qū)，并在城鄉(xiāng)扶貧開發(fā)統(tǒng)籌安排下逐步打破城鄉(xiāng)扶貧開發(fā)以及社會保障、教育等政策壁壘，進而將兩類區(qū)域的發(fā)展政策合二為一。三是績效評估模塊。在目前“縣摘帽、村出列、戶退出”評價標準的基礎上，將片區(qū)精準扶貧、精準脫貧工作與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略目標聯(lián)接，并將其視為新時代區(qū)域社會經濟系統(tǒng)重建的有益沖擊和推動力量，拓展精準扶貧績效評價涉及領域，完善外部“第三方”專業(yè)評估體系與提高脫貧攻堅績效評估水平，防范精準扶貧政策異化。四是外部支持模塊。片區(qū)精準扶貧要堅持因需定供，強調對扶貧對象實施集體認同和自我價值實現(xiàn)的現(xiàn)代發(fā)展意識培育的同時，強化扶貧開發(fā)多元主體的服務意識、精準意識、全局意識、規(guī)則意識和長效意識，關注貧困主體“社會排斥”現(xiàn)象，注重扶貧開發(fā)過程中的賦權、合作和參與等非物質因素促動(劉桂莉、孔檸檬，2017)，保護和調動片區(qū)扶貧開發(fā)干部的工作積極性，著力構建以社會融入為目標的精準扶貧工作機制，增進公共利益和民眾福利，實現(xiàn)扶貧開發(fā)能力提升和扶貧開發(fā)治理的現(xiàn)代化。

五、 結 論

片區(qū)新型城鄉(xiāng)關系構建與扶貧開發(fā)互促互益，新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略是片區(qū)新型城鄉(xiāng)關系構建的重要抓手，也是助推片區(qū)扶貧開發(fā)的重要途徑。對接新時代新型城鄉(xiāng)關系發(fā)展要求，城鄉(xiāng)融合背景下的連片特困區(qū)精準扶貧機制亟需在新型戰(zhàn)略定位、新型扶貧模式、新型驅動機制、新型投入方式、新型管理系統(tǒng)5個領域開展扶貧開發(fā)業(yè)務流程再造和機制優(yōu)化，以更好推進片區(qū)脫貧攻堅，提高片區(qū)扶貧開發(fā)治理水平，增進片區(qū)民眾福祉。

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