劉倩 范雯嘉 張文諾 汪永生

摘要 氣候融資問題最早源于全球環(huán)境合作，隨著氣候治理與全球經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易和可持續(xù)發(fā)展等領(lǐng)域的協(xié)同演化發(fā)展，這一概念的內(nèi)涵不斷得到豐富，包括了來自發(fā)達(dá)國(guó)家的公共資金資源如何用于支持全球提供氣候公共物品；如何管理和調(diào)控全球的金融市場(chǎng)和機(jī)構(gòu)，為氣候目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供更多的資金；以及政策、市場(chǎng)與機(jī)構(gòu)如何應(yīng)對(duì)包括氣候變遷、極端天氣、能源轉(zhuǎn)型、碳價(jià)格在內(nèi)的相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)三個(gè)方面的內(nèi)涵。本文系統(tǒng)回顧了全球氣候融資的發(fā)展歷程，概括出它在演化過程中表現(xiàn)的三個(gè)階段：由碳融資到氣候融資過渡、由公共部門向私人部門轉(zhuǎn)移、氣候風(fēng)險(xiǎn)主流化提速與氣候融資體系面臨重構(gòu)。通過梳理最新的與氣候資金相關(guān)的法律文件、信息通報(bào)、文獻(xiàn)資料和智庫(kù)報(bào)告，可以發(fā)現(xiàn)目前全球氣候融資格局具有如下局限：①全球氣候公共物品供給尚未形成一體化機(jī)制；②各種資金機(jī)制之間的低協(xié)同性降低了氣候公共物品的供給效率；③新舊多邊發(fā)展機(jī)構(gòu)缺乏協(xié)同機(jī)制與模式創(chuàng)新。本文進(jìn)一步考慮美國(guó)“去氣候化”策略對(duì)全球氣候融資的影響，表明美國(guó)政府的退出策略加深了各界對(duì)巴黎目標(biāo)的擔(dān)憂，氣候融資領(lǐng)導(dǎo)力由此進(jìn)入更迭期。另外，化石能源投資短期內(nèi)有反彈跡象，但向新能源轉(zhuǎn)型的全球趨勢(shì)尚未受到明顯沖擊。最后，本文提出了中國(guó)在未來全球氣候公共物品供給中角色定位及政策建議，包括推動(dòng)建立一體化的全球氣候公共物品供給機(jī)制、完善新興多邊機(jī)構(gòu)在應(yīng)對(duì)氣候變化中的作用路徑與方式創(chuàng)新以及以氣候變化的南南合作為契機(jī)，加強(qiáng)我國(guó)氣候融資軟實(shí)力等。

關(guān)鍵詞 氣候變化；巴黎協(xié)定；氣候融資；適應(yīng)資金；氣候基金

中圖分類號(hào) F062

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A文章編號(hào) 1002-2104（2018）04-0008-09DOI：10.12062/cpre.20180104

氣候融資問題最早源于全球環(huán)境合作，隨著氣候治理與全球經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易和可持續(xù)發(fā)展等領(lǐng)域的協(xié)同演化發(fā)展，這一概念的內(nèi)涵不斷得到豐富。從資金的全生命周期流來看，氣候融資涵蓋了全球應(yīng)對(duì)氣候變化過程中資金集聚、流動(dòng)和分配的整個(gè)過程。氣候融資的核心要義包括三個(gè)方面：其一，來自發(fā)達(dá)國(guó)家的公共資金資源如何用于支持全球提供氣候公共物品，包括①出資國(guó)資金來源、總量及其貢獻(xiàn)責(zé)任的分配；②氣候融資是否應(yīng)該或如何經(jīng)聯(lián)合國(guó)的基金、多邊或雙邊機(jī)構(gòu)等渠道分配到發(fā)展中國(guó)家和地區(qū)；③氣候資金的分配原則，即如何以公平和效率的方式實(shí)現(xiàn)應(yīng)對(duì)氣候變化凈效益的最大化。其二，如何管理和調(diào)控全球的金融市場(chǎng)和機(jī)構(gòu)，為氣候目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供更多的資金，其中包括了宏觀與微觀金融政策的制定、氣候投資機(jī)制和模式的建立及具體工具的創(chuàng)新和應(yīng)用等等。其三，政策、市場(chǎng)與機(jī)構(gòu)如何應(yīng)對(duì)包括氣候變遷、極端天氣、能源轉(zhuǎn)型、碳價(jià)格在內(nèi)的相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)。

自金融危機(jī)以來，新興市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展明顯提振，由新興市場(chǎng)國(guó)家主導(dǎo)的合作格局、多邊機(jī)構(gòu)、援助支持對(duì)全球治理合作逐漸產(chǎn)生增益效應(yīng)。作為全球影響力迅速提升的重要新興大國(guó)，中國(guó)如何在全球公共物品供給機(jī)制面臨重塑的大趨勢(shì)下，準(zhǔn)確地研判全球氣候融資走勢(shì)顯得至關(guān)重要。以往國(guó)際上對(duì)于氣候談判、氣候援助、氣候融資等相關(guān)領(lǐng)域的研究都較為獨(dú)立，且主要由以O(shè)ECD國(guó)家為代表的智庫(kù)和研究機(jī)構(gòu)為主導(dǎo)，缺乏從發(fā)展中國(guó)家視角對(duì)氣候融資體系的深入研究。同時(shí)，隨著全球氣候融資格局的迅速演化，我國(guó)目前還缺乏從國(guó)家對(duì)內(nèi)對(duì)外戰(zhàn)略統(tǒng)籌的角度，對(duì)氣候融資體系的演化、特征、問題及其影響進(jìn)行系統(tǒng)分析與評(píng)估的研究成果，已有研究還不足以支撐我國(guó)各相關(guān)決策部門針對(duì)新的變局和沖擊做出整體性的戰(zhàn)略部署和及時(shí)的策略應(yīng)對(duì)。本文意圖在回顧氣候融資議題發(fā)展的主要?dú)v程的基礎(chǔ)之上，從快速轉(zhuǎn)型、重組的全球政治、經(jīng)濟(jì)格局中對(duì)氣候融資整體進(jìn)展、亟待解決的問題進(jìn)行剖析，并在此基礎(chǔ)上從融資角度出發(fā)，對(duì)美國(guó)新一屆政府退出《巴黎協(xié)定》、“美國(guó)優(yōu)先”等突發(fā)性政策事件可能誘發(fā)的影響進(jìn)行分析，對(duì)我國(guó)未來的應(yīng)對(duì)給出相應(yīng)的政策建議。

1 全球氣候融資發(fā)展的三個(gè)主要階段

氣候融資概念產(chǎn)生于1992 年《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》（以下簡(jiǎn)稱《公約》）。在“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則下，《公約》的4.3 條和11.1 條就發(fā)達(dá)國(guó)家向發(fā)展中國(guó)家提供資金作出規(guī)定，即發(fā)達(dá)國(guó)家為發(fā)展中國(guó)家提供“已經(jīng)到位”的資金，資金應(yīng)具有“新的、額外的”和“充足、可預(yù)測(cè)”特性，需為“贈(zèng)款或其他優(yōu)惠資金”，且發(fā)達(dá)國(guó)家通過《公約》資金機(jī)制運(yùn)營(yíng)實(shí)體切實(shí)出資[1]。哥本哈根會(huì)議之前，氣候融資議題主要圍繞碳市場(chǎng)融資機(jī)制、為向發(fā)展中國(guó)家轉(zhuǎn)移資金建立新的資金渠道等內(nèi)容展開[2]。2010年以后，國(guó)際氣候治理領(lǐng)域的專家學(xué)者逐漸轉(zhuǎn)向如何為應(yīng)對(duì)氣候變化的多領(lǐng)域需求提供系統(tǒng)的資金、技術(shù)和能力支持[3]。

1.1 第一階段（2006—2009）：由碳融資向氣候融資過渡

2006 年到2010 年，是氣候融資研究啟動(dòng)的第一階段，它從碳融資研究逐漸擴(kuò)展到對(duì)減緩、適應(yīng)及能力建設(shè)等多個(gè)領(lǐng)域[4-6] 。這一階段重點(diǎn)主張充分發(fā)揮各國(guó)公共資金的作用，經(jīng)合組織（Organization for Economic Cooperation and Development； OECD） 國(guó)家官方發(fā)展援助的資金開始向氣候目標(biāo)傾斜[7]。在2009 年第15 次締約國(guó)大會(huì)上，發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)外承諾從2010 年至2012 年向發(fā)展中國(guó)家提供300 億美元的快速啟動(dòng)資金，到2020 年這一數(shù)額增加到每年1 000億美元，并在減緩和適應(yīng)兩個(gè)主要領(lǐng)域上平衡分配。

1.2 第二階段（2010—2014）：由公共部門向私人部門轉(zhuǎn)移

氣候融資發(fā)展和演變與世界經(jīng)濟(jì)局勢(shì)緊密相關(guān)，自金融危機(jī)以后，29 個(gè)OECD/DAC 成員國(guó)中只有5 個(gè)國(guó)家的官方開發(fā)援助（Official Development Assistant； ODA）能夠一直保持在0.7%的比重，其余國(guó)家都不同程度的低于此水平，來自發(fā)達(dá)國(guó)家公共資金規(guī)模再難有起色。2010 年2 月，“聯(lián)合國(guó)氣候融資高級(jí)別顧問組”發(fā)布 《聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)高級(jí)別顧問組關(guān)于氣候融資問題的專題報(bào)告》，以該報(bào)告為分水嶺，全球氣候融資重心開始轉(zhuǎn)向建立獨(dú)立的氣候資金機(jī)制、創(chuàng)新資金來源與撬動(dòng)私營(yíng)部門資金等議題[8]。自此以后，新能源投資、能效投資等旨在減緩氣候變化的投資活動(dòng)開始規(guī)?；l(fā)展[9-10]。例如，2011 年，聯(lián)合國(guó)環(huán)境署法蘭克福大學(xué)聯(lián)合研究中心（Frankfurt SchoolUnited Nations Environment Program，F(xiàn)S-UNEP 開始發(fā)布《全球清潔能源投資趨勢(shì)報(bào)告》年度報(bào)告[11]；2013 年，國(guó)際能源署（International Energy Agency，IEA）開始發(fā)布《能源效率市場(chǎng)報(bào)告》，長(zhǎng)期跟蹤兩個(gè)領(lǐng)域的全球投資趨勢(shì)[12]。

2011 年德國(guó)觀察（GERMANWATCH）發(fā)布?xì)夂蝻L(fēng)險(xiǎn)指數(shù)測(cè)評(píng)報(bào)告，開始關(guān)注主權(quán)國(guó)家的氣候風(fēng)險(xiǎn)及其對(duì)經(jīng)濟(jì)體的影響[13]，2014 年UNEP 發(fā)布首個(gè)《氣候適應(yīng)資金缺口》年度報(bào)告，其中許多研究開始關(guān)注氣候風(fēng)險(xiǎn)及其造成的損失和影響，并強(qiáng)調(diào)適應(yīng)融資需求的資金渠道與機(jī)制完善[14]。與此同時(shí)，多個(gè)研究機(jī)構(gòu)也開始關(guān)注氣候資金的透明度問題[15-16]，針對(duì)氣候資金的界定、記錄、核算、報(bào)告等方面展開討論。全球首個(gè)氣候融資智庫(kù)氣候政策倡議（Climate Policy Initiative ，CPI） 于2011 年開始發(fā)布《氣候融資概覽》年報(bào)[17]，多邊金融機(jī)構(gòu)作為氣候投資的主要渠道于2012 年開始發(fā)布《氣候融資聯(lián)合報(bào)告》[18]。

1.3 第三階段（2015以來）：氣候風(fēng)險(xiǎn)主流化提速，氣候融資體系面臨重構(gòu)

2015 年以后，隨著《2030 年可持續(xù)發(fā)展議程行動(dòng)計(jì)劃》的提出，加快了應(yīng)對(duì)氣候變化與發(fā)展融資的相互融合[19]。與此同時(shí)，在氣候變化條件下，為提高城市基礎(chǔ)設(shè)施韌性提供增量融資也成為全球可持續(xù)發(fā)展的熱點(diǎn)議題[20]。綠色金融體系建設(shè)以及運(yùn)用綠債撬動(dòng)長(zhǎng)期投資，以支持減緩和適應(yīng)的嘗試已經(jīng)在多個(gè)國(guó)家取得了初步成效[21]。2017 年6 月，金融穩(wěn)定協(xié)會(huì)（Financial Stability Board，F(xiàn)SB）將氣候風(fēng)險(xiǎn)視為繼金融危機(jī)后又一需要謹(jǐn)慎應(yīng)對(duì)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，并發(fā)布了《氣候相關(guān)財(cái)務(wù)信息披露工作組建議報(bào)告》，為企業(yè)資源披露提供氣候信息的自主框架。目前，已有100 多個(gè)市值總額超過3.5 萬億的企業(yè)做出公開承諾，支持此項(xiàng)建議[22-23]。以上表明，氣候因素在金融、投資、貿(mào)易等宏觀經(jīng)濟(jì)核心領(lǐng)域的主流化趨勢(shì)進(jìn)入提速期。隨著新興市場(chǎng)國(guó)家貿(mào)易、基礎(chǔ)設(shè)施投資明顯提振，可再生能源投資的全球重心向亞洲轉(zhuǎn)移，以新興市場(chǎng)國(guó)家主導(dǎo)的合作格局、多邊機(jī)構(gòu)、援助支持對(duì)全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展與治理合作逐漸產(chǎn)生增益效應(yīng)。能否順應(yīng)全球轉(zhuǎn)型，建立一套更具包容性的氣候融資治理體系將是這一階段的主旨議題[24]。

2 全球氣候公共物品供給格局及其局限性

過去25年中，全球氣候資金供給渠道不斷擴(kuò)充，氣候融資體系日益朝著復(fù)雜的方向演化。早期的氣候融資對(duì)官方發(fā)展援助體系具有很強(qiáng)的路徑依賴，偏重 “捐資國(guó)向受援國(guó)”的單向援助模式。金融危機(jī)后，發(fā)達(dá)國(guó)家ODA增長(zhǎng)乏力，新興市場(chǎng)國(guó)家與私人融資機(jī)制的影響力逐步增強(qiáng)，基于OECD援助體系的多邊氣候機(jī)制雖然能夠惠及全球，但其貢獻(xiàn)的氣候資金量占比在所有渠道中最小，雙邊渠道是氣候資金的主要來源，它以高效直接的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)受到資助國(guó)家的歡迎，資金貢獻(xiàn)量呈上升趨勢(shì)。近年來，GCF作為UNFCCC專屬的融資機(jī)構(gòu)得以建立，且非洲風(fēng)險(xiǎn)能力防范機(jī)制（African Risk Capability Preparedness Mechanism）與加勒比巨災(zāi)保險(xiǎn)基金（Caribbean Catastrophe Risk Insurance Fund）的建立標(biāo)志著適應(yīng)領(lǐng)域的區(qū)域化、融資舉措與風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制取得了突破性進(jìn)展（概覽如圖1所示）。然而，目前全球氣候融資仍然存在較大的困局，如整體碎片化、協(xié)調(diào)度較低，難以體現(xiàn)新興市場(chǎng)國(guó)家和南方國(guó)家的需求與貢獻(xiàn)等等，難以支撐全球公共物品供給的持續(xù)性與公平性。

2.1 全球氣候公共物品尚未形成一體化的資金供給機(jī)制

發(fā)達(dá)國(guó)際的公共氣候資金均來自于能夠帶來減緩與適應(yīng)效應(yīng)的ODA。雙邊氣候資金占ODA比重已經(jīng)從2003年的4%上升到了2013/4年的18%[25]。傳統(tǒng)的國(guó)際援助體系是富裕國(guó)家通過ODA向貧困國(guó)家轉(zhuǎn)移財(cái)政資金，意圖建立“援助國(guó)-受援國(guó)”的單向關(guān)系，同時(shí)前者在后者的政治與社會(huì)等各個(gè)領(lǐng)域中也實(shí)施強(qiáng)大的影響力。因此，ODA相當(dāng)于援助國(guó)家財(cái)政部門公共事務(wù)在國(guó)際事物中的延伸。而應(yīng)對(duì)氣候變化資金機(jī)制則應(yīng)屬支持全球公共物品供給的全球公共財(cái)政機(jī)制，如何最大化資金在支持全球減緩與適應(yīng)效果上的效益，在全球范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)資金利用的效率與公平是其核心目標(biāo)，因此二者在出發(fā)點(diǎn)、干預(yù)重點(diǎn)上存在區(qū)別（見表1）。即使發(fā)展援助與氣候融資在某些領(lǐng)域存在一定程度的協(xié)同效應(yīng)，但以O(shè)DA作為氣候資金機(jī)制的主要部分，仍然存在犧牲發(fā)展目標(biāo)以促進(jìn)應(yīng)對(duì)氣候變化目標(biāo)的潛在可能性。另一方面，隨著區(qū)域性、全球性風(fēng)險(xiǎn)的影響逐漸加深，單一國(guó)家發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)越來越依賴全球公共物品的供應(yīng)，尤其是在應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)域，而更具全球包容性的一體化公共物品供給機(jī)制仍然缺位[26]。

在高度依賴ODA的氣候資金體系中，來自發(fā)達(dá)國(guó)家公共資金規(guī)模相對(duì)固定。金融危機(jī)后，國(guó)際金融機(jī)構(gòu)為了實(shí)現(xiàn)既定的績(jī)效目標(biāo)，多邊機(jī)構(gòu)更傾向于見效快、規(guī)模大、投資回報(bào)收益相對(duì)較高的減緩類項(xiàng)目。在過去的15年里，全球氣候資金機(jī)構(gòu)在氣候領(lǐng)域投入了117億美元資金，共支持了697個(gè)項(xiàng)目，撬動(dòng)私人和其他渠道的資金700億美元。但其中大部分基金仍然傾向于投資大型項(xiàng)目，而非最脆弱地區(qū)或最脆弱人群急需的小型項(xiàng)目。在GCF現(xiàn)有的項(xiàng)目中，有90%以上的支出是通過聯(lián)合國(guó)發(fā)展署（United Nations Development Program，UNDP）、世界銀行以及泛美開發(fā)銀行等機(jī)構(gòu)，而非通過最迫切需要支持的國(guó)家或區(qū)域型的機(jī)構(gòu)來發(fā)放，CIF最近發(fā)布的3年計(jì)劃表明這一趨勢(shì)仍在加強(qiáng)。這些機(jī)構(gòu)現(xiàn)有的績(jī)效管理體系中大多缺乏對(duì)最脆弱地區(qū)、最脆弱人群等全球公共目標(biāo)投資的機(jī)制設(shè)計(jì)和績(jī)效目標(biāo)，這也是致使適應(yīng)、能效、最脆弱地區(qū)的小型項(xiàng)目始終很難獲得資金保障的重要原因。

2.2 資金機(jī)制之間的低協(xié)同性降低了氣候公共物品的供給效率

經(jīng)過多年的發(fā)展，氣候適應(yīng)資金及工具都有所增長(zhǎng)，然而即使UNFCCC框架下形成的基金渠道也存在協(xié)同度有待改進(jìn)的問題。例如，適應(yīng)基金（Adaptation Fund， AF）和最不發(fā)達(dá)國(guó)家基金（Least Developed Country Fund， LDCF） 、綠色氣候基金（Green Climate Fund， GCF）主要支持小規(guī)模適應(yīng)項(xiàng)目，項(xiàng)目支持范圍存在一定程度的重疊。適應(yīng)基金（Adaptation Fund， AF）項(xiàng)目審批周期短，在直接向發(fā)展中國(guó)家的機(jī)構(gòu)提供資金方面積累了多年經(jīng)驗(yàn)，但AF的融資成本相對(duì)較高，資金來源不穩(wěn)定，資金額度較低，只能支持小規(guī)模的適應(yīng)活動(dòng)，很難保障項(xiàng)目的可持續(xù)性。GEF和GCF則更適合專注于有協(xié)同效應(yīng)，并長(zhǎng)期支持的大型項(xiàng)目，但GCF要求機(jī)構(gòu)證明項(xiàng)目有額外融資的能力，對(duì)風(fēng)控要求高，也存在如法律和管理體系不適應(yīng)，缺乏行之有效的適合最不發(fā)達(dá)地區(qū)的商業(yè)模式等具體的障礙[27-29]。

2.3 新舊多邊發(fā)展機(jī)構(gòu)需要尋求協(xié)同機(jī)制與模式創(chuàng)新

目前，新的發(fā)展援助渠道不斷涌現(xiàn)，慈善基金和非政府組織的援助規(guī)模有所增長(zhǎng)，氣候領(lǐng)域私有商業(yè)化資金流已大幅超越政府資金。新興市場(chǎng)國(guó)家可為不發(fā)達(dá)的鄰國(guó)提供官方金融和科技支持，新興多邊組織以及區(qū)域發(fā)展銀行在援助資金規(guī)模上已經(jīng)超過以前以傳統(tǒng)多邊發(fā)展銀行為主導(dǎo)的多邊援助框架。例如，中國(guó)目前對(duì)非洲援助金額就已超過世界銀行，從已有的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來看，中國(guó)投資設(shè)立和中外合資的基金共14支，總規(guī)模近1 400億美元。這些基金主要投資于發(fā)展中國(guó)家，包括非洲地區(qū)、拉丁美洲地區(qū)，“一帶一路”沿線國(guó)家與東盟國(guó)家。除2支綠色主題基金——?dú)夂蜃兓夏虾献骰鹋c中美綠色基金以外，其他非綠色主題基金也開始踐行綠色投資理念。且新興市場(chǎng)國(guó)家在針對(duì)周邊的氣候脆弱國(guó)家與地區(qū)也積累了非常多的案例與經(jīng)驗(yàn)，氣候援助與投資逐漸顯現(xiàn)優(yōu)勢(shì)。

與此同時(shí)，傳統(tǒng)多邊機(jī)構(gòu)則被詬病其制度與機(jī)制設(shè)計(jì)亟待創(chuàng)新與改進(jìn)。首先，目前的氣候投資過于保守，總體上傳統(tǒng)多邊機(jī)構(gòu)的貸款與資本比率基本維持在4∶1以下，極大地限制了其資金供給能力。一般商業(yè)銀行貸款與資本比率維持在10∶1左右，事實(shí)上，7∶1在國(guó)際上也被認(rèn)為是較為合宜的比例。根據(jù)ODI的研究，倘若多邊開發(fā)銀行將這一比例提高至5∶1，將可額外釋放2 000億美元資金；若提高至7.5∶1則可以釋放3 800億美金，可為全球已經(jīng)極度稀缺的氣候資金體系注入血液。其次，多邊基金審批項(xiàng)目流程規(guī)則的復(fù)雜性也是目前阻礙其在氣候融資領(lǐng)域發(fā)揮更大作用的主要障礙之一。不同基金審批項(xiàng)目的規(guī)則不同，申請(qǐng)資金的國(guó)家須投入大量時(shí)間精力學(xué)習(xí)各基金的制度規(guī)則，極大地降低了效率。因此，多邊氣候基金采取統(tǒng)一的申請(qǐng)要求及保障性措施具有極大的必要。但多邊金融機(jī)構(gòu)有強(qiáng)大的研究能力和行業(yè)政策視野，既可以提供成功與失敗的全球案例，又能夠促進(jìn)多層次、多相關(guān)方開展對(duì)話，厘清公共、私人資金以及多層次機(jī)構(gòu)的優(yōu)勢(shì)與角色功能，這對(duì)發(fā)展中國(guó)家來說彌足珍貴[31]。

《巴黎協(xié)定》之后，新舊多邊機(jī)構(gòu)面臨著競(jìng)爭(zhēng)與合作的全新格局，一方面大部分發(fā)展中國(guó)家都在經(jīng)歷高速發(fā)展，依然需要通過多邊氣候融資機(jī)制得到國(guó)際資本市場(chǎng)融資渠道的支持；另一方面，發(fā)達(dá)國(guó)家和新興市場(chǎng)國(guó)家都需要通過多邊機(jī)構(gòu)加強(qiáng)全球、區(qū)域性風(fēng)險(xiǎn)管理的能力，以防止全球公共物品供給不足危害已經(jīng)積累形成的國(guó)家發(fā)展成果。例如，亞投行、南南基金、絲路基金等區(qū)域機(jī)構(gòu)則需要專注于制定公共產(chǎn)品和服務(wù)的區(qū)域協(xié)議，例如支持東盟經(jīng)濟(jì)共同體、區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施走廊、亞洲碳市場(chǎng)計(jì)劃等。新興市場(chǎng)周邊與援助國(guó)家/地區(qū)的氣候投資，需要更多地結(jié)合新興市場(chǎng)國(guó)家援助、對(duì)外投資等長(zhǎng)期積累的本地經(jīng)驗(yàn)[32]。因此，如何推進(jìn)新舊多邊機(jī)構(gòu)在新的格局中發(fā)揮優(yōu)勢(shì)、協(xié)同創(chuàng)新也是氣候融資體系發(fā)展的重要議題。

3 美國(guó)“去氣候化”策略對(duì)全球氣候融資的影響

《巴黎氣候變化協(xié)定》總體上達(dá)成了2020 年以后全球氣候治理的制度安排。然而，美國(guó)總統(tǒng)特朗普卻于2017 年6 月1 日宣布退出該協(xié)定。并且，特朗普政府出臺(tái)的一系列“去氣候化”與“美國(guó)優(yōu)先”的政令措施很大程度上抑制了氣候變化國(guó)際合作與全球低碳發(fā)展。更細(xì)致地看，特朗普政府對(duì)全球氣候治理、氣候投融資產(chǎn)生直接影響的系列舉措見表2：

根據(jù)特朗普政府2018財(cái)年預(yù)算草案可粗略預(yù)測(cè)美國(guó)通過多邊開發(fā)銀行、發(fā)展援助、美國(guó)國(guó)際開發(fā)署、其他發(fā)展與人道主義援助，向發(fā)展中國(guó)家提供應(yīng)對(duì)氣候變化的援助資金將分別減少42.1%（削減107億美元）、79.6%（削減251億美元）、27.1%（削減35億美元）和82.7%（削減370億美元）。美國(guó)本土大型企業(yè)、全球投資者網(wǎng)絡(luò)、州與市政府、高校與智庫(kù)組織已針對(duì)以上政令采取了自下而上的自主行動(dòng)[33]。根據(jù)一些最新的預(yù)測(cè)分析與投資市場(chǎng)信號(hào)，可以對(duì)“去氣候化”策略產(chǎn)生的影響進(jìn)行初步預(yù)判。

3.1 退出策略加深了各界對(duì)巴黎目標(biāo)的擔(dān)憂，氣候融資領(lǐng)導(dǎo)力進(jìn)入更迭期

首先，近期若干模擬研究顯示，美國(guó)在2005 年排放量基礎(chǔ)上減排26%～28%的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)存在風(fēng)險(xiǎn)，并且容易引發(fā)連鎖效應(yīng)，威協(xié)《巴黎協(xié)定》的全球目標(biāo)[34]。另外，為了實(shí)現(xiàn)《巴黎協(xié)定》的目標(biāo)，未來15 年需要在清潔能源和能效改進(jìn)領(lǐng)域投入13.5 兆億資金，如果缺少聯(lián)邦政府的研究投入、政策與融資支持，美國(guó)低碳技術(shù)進(jìn)步可能進(jìn)入停滯期，可再生能源成本下降趨勢(shì)將受到抑制，從而增加氣候轉(zhuǎn)型滯后的風(fēng)險(xiǎn)[35]。

其次，美國(guó)在氣候援助體系中投入的資金絕對(duì)量并不高，2014年雙邊氣候贈(zèng)款和優(yōu)惠貸款總額僅為8.2 億美元（若折算成凈贈(zèng)款額則援助更加有限），遠(yuǎn)低于日本、法國(guó)、德國(guó)以及歐盟其他國(guó)家的出資水平（數(shù)據(jù)來源：OECD ODA database）。全球氣候資金體系正處于系統(tǒng)性重構(gòu)的階段，歐洲金融部門與氣候智庫(kù)一直致力于重建氣候融資體系，激勵(lì)私人投資和推動(dòng)氣候融資產(chǎn)品與工具創(chuàng)新，但氣候融資的地理熱點(diǎn)無疑已經(jīng)轉(zhuǎn)向中國(guó)和印度等亞洲地區(qū)。發(fā)展中國(guó)家內(nèi)部與發(fā)展中國(guó)家間共同發(fā)起了諸多氣候倡議，例如東盟和非洲聯(lián)盟提出了氣候融資方面的相關(guān)舉措。發(fā)展中國(guó)家主導(dǎo)的多邊開發(fā)銀行和基金，如新開發(fā)銀行、亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行和絲綢之路基金也表現(xiàn)出在氣候融資領(lǐng)域的雄心。雖然美國(guó)在新能源技術(shù)、融資體系與金融市場(chǎng)活力上依然占據(jù)優(yōu)勢(shì)，但是在短期內(nèi)，氣候融資很難繼續(xù)維持單一的核心領(lǐng)導(dǎo)力。

3.2 化石能源投資短期內(nèi)有反彈跡象，向新能源轉(zhuǎn)型全球趨勢(shì)未受明顯沖擊

美國(guó)聯(lián)邦政府采取的一系列舉措無法扭轉(zhuǎn)全球向清潔能源轉(zhuǎn)型的趨勢(shì)，其中一個(gè)主要原因是投資者對(duì)低碳與新能源市場(chǎng)信心并未受挫。新能源領(lǐng)域的投資在過去幾年迅速崛起，部分得益于清潔能源成本的明顯下降，例如風(fēng)能成本從2009年的每兆瓦時(shí)101～169美元下降至2016年的32～62美元，太陽(yáng)能成本從2009年的每兆瓦時(shí)323～394美元下降到2016年的49～61美元，降幅分別為66%和85%。另有數(shù)據(jù)顯示，2008年至2012年全球經(jīng)濟(jì)衰退期間，新能源領(lǐng)域的投資增長(zhǎng)速率也超過其他領(lǐng)域。因此，特朗普總統(tǒng)的執(zhí)政將很難逆轉(zhuǎn)這一投資趨勢(shì)[36]。

通過分析EIA、IEA、OPEC等機(jī)構(gòu)的短期投資報(bào)告發(fā)現(xiàn)，化石能源投資與生產(chǎn)在短期內(nèi)都呈現(xiàn)出略有回彈的勢(shì)頭。例如，EIA 最新的季度報(bào)告顯示美國(guó)煤炭出口量在2017 年第一季度比去年同期高出58%；利比亞提振了歐佩克5 月份的原油產(chǎn)量，OPEC 14國(guó)2017年7月原油產(chǎn)量也較歷史同期明顯攀升，WTI 原油交易價(jià)格下調(diào)（49 美元將為47 美元），表明市場(chǎng)預(yù)期化石能源的投資和供應(yīng)將增加。

在特朗普總統(tǒng)宣布退出《巴黎協(xié)定》以后，VIX 波動(dòng)性（恐慌）指數(shù)從10.20下降到9.70，表明退出《巴黎協(xié)定》的最終決策平息了之前的猜測(cè)。歐元兌美元基本持平、MSCI 全球指數(shù)持平，顯示此決定將不會(huì)以任何戲劇性方式改變世界平衡。自2017年年初以來，清潔能源、清潔汽車和清潔技術(shù)的股指已經(jīng)普遍上漲，在美國(guó)退出《巴黎協(xié)定》的幾天內(nèi)，清潔能源類股票仍然超越了市場(chǎng)中其它的化石燃料類股票。而傳統(tǒng)能源的生產(chǎn)指數(shù)則呈現(xiàn)常規(guī)的波動(dòng)趨勢(shì)，全球煤炭指數(shù)在決定宣布后的幾天內(nèi)出現(xiàn)下跌，但隨后又有所回升。目前，美國(guó)最重要的可再生能源扶持政策即生產(chǎn)稅收抵免（PTC）、投資稅收抵免（ITC）、《2009 美國(guó)復(fù)蘇與再投資法案》1603條款的現(xiàn)金補(bǔ)貼政策繼續(xù)保留，為維持清潔能源市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)提供保障。

從全球機(jī)構(gòu)投資者的行為來看，對(duì)于氣候風(fēng)險(xiǎn)以及擱淺資產(chǎn)危機(jī)的重視程度仍在不斷提高，資產(chǎn)管理者責(zé)任投資（PRI）總額已經(jīng)躍升至73.5 萬億美元。美國(guó)退出《巴黎協(xié)定》的消息公布后，蘋果公司立即發(fā)行了10 億美元的10年期綠債，用以支持可再生能源投資。目前，全球綠債支持的投資項(xiàng)目已經(jīng)覆蓋到未來100 年。諸如BP、?？松梨诘却笮偷挠蜌夤镜亩鄶?shù)股東也在年度股東會(huì)上投票表示，希望能夠更為開放和詳細(xì)地分析遏制氣候變化政策對(duì)其業(yè)務(wù)可能帶來的風(fēng)險(xiǎn)[37]。

從我國(guó)新能源與傳統(tǒng)能源板塊指數(shù)的反應(yīng)來看，在美國(guó)宣布退出后的幾天內(nèi)，清潔能源類股票表現(xiàn)仍然超越了市場(chǎng)和其它類型的化石燃料類股票。從2017年年初到本報(bào)告撰寫日走勢(shì)來看，中國(guó)低碳指數(shù)從4 508.573 3上漲了25.92%，太陽(yáng)能發(fā)電指數(shù)從2017年3月開始走跌，但自6 月“退出”決定宣布后穩(wěn)步上漲了13.7%，表明決定的宣布平息了市場(chǎng)的猜疑情緒；煤炭指數(shù)從6月1日到本報(bào)告撰寫日上漲了21.3%，石油指數(shù)則自6 月1日上漲了15.4%。因此，總體而言，低碳投資者對(duì)清潔能源領(lǐng)域的投資信心并未因特朗普總統(tǒng)發(fā)布的一系列“去氣候化”政策受到影響，但傳統(tǒng)能源略有回彈的勢(shì)頭，全球向清潔能源轉(zhuǎn)型的大趨勢(shì)未受影響。

4 全球氣候公共物品的供給與中國(guó)角色

4.1 堅(jiān)持履行《巴黎協(xié)定》，推動(dòng)建立一體化的全球氣候公共物品資金供給機(jī)制

要實(shí)現(xiàn)《巴黎協(xié)定》的預(yù)設(shè)目標(biāo)，中國(guó)所扮演的角色舉足輕重。在美國(guó)政府更迭導(dǎo)致氣候政策轉(zhuǎn)向的背景下，中國(guó)仍然堅(jiān)持承擔(dān)氣候治理的大國(guó)責(zé)任，在氣候變化問題上逐步占據(jù)主導(dǎo)權(quán)。我國(guó)應(yīng)當(dāng)更加積極地融入全球氣候?qū)υ?，認(rèn)真履行《巴黎協(xié)定》，推動(dòng)建立一體化的全球氣候公共物品供給機(jī)制，逐步增強(qiáng)其在未來全球氣候治理規(guī)則制定中的軟實(shí)力和引領(lǐng)作用。

目前，氣候融資還是過度依賴于ODA資金體系與融資工具，根本原因是全球范圍內(nèi)尚未建立起一個(gè)完善的氣候公共物品供給理念與融資體系。為全球減緩和適應(yīng)戰(zhàn)略形成獨(dú)立的融資機(jī)制和相匹配的融資工具，是加速提升氣候資金供給總量與效率的前提。這里尤其需要重申全球公共財(cái)政的核心作用，加強(qiáng)贈(zèng)款資源的供給和有效利用，以撬動(dòng)、引領(lǐng)和推動(dòng)更大規(guī)模的私人投資，從而解決氣候公共物品供給不足的問題。同時(shí)，也要盡量注意全球公共物品的供給過程中，不要以犧牲國(guó)家發(fā)展作為代價(jià)。推動(dòng)建立一體化的全球氣候公共物品供給機(jī)制的核心舉措和重點(diǎn)領(lǐng)域包括：①充分發(fā)揮我國(guó)參與和主導(dǎo)的多邊平臺(tái)與機(jī)構(gòu)的全球影響力，推動(dòng)國(guó)際社會(huì)、多邊發(fā)展伙伴關(guān)系，重塑國(guó)際合作的雙軌機(jī)制，建立與ODA并行且協(xié)同的氣候公共物品供給機(jī)制、融資體系和信息公開與統(tǒng)計(jì)體系；②主張各國(guó)政府在充分尊重“共同但有區(qū)別的責(zé)任”前提下，努力為全球公共物品融資機(jī)制的公共資金部分做出貢獻(xiàn)，并將出資責(zé)任貫徹到國(guó)家相關(guān)部門（環(huán)境、能源、金融、衛(wèi)生和貿(mào)易等）的預(yù)算框架之中；③成立更具包容性的國(guó)際公共物品融資機(jī)構(gòu)，承擔(dān)類似OECD發(fā)展援助委員會(huì)的職責(zé)；④在ODA與氣候融資雙軌模式下重新定位多邊機(jī)構(gòu)的規(guī)章制度、部門設(shè)置、資金安排與可選擇的融資工具。

4.2 完善新興多邊機(jī)構(gòu)在應(yīng)對(duì)氣候變化中的作用路徑與方式創(chuàng)新

中國(guó)在全球氣候治理中的作用愈發(fā)關(guān)鍵，其推動(dòng)設(shè)立的新興多邊機(jī)構(gòu)是全球氣候治理“軟實(shí)力”的集中體現(xiàn)，但仍需通過統(tǒng)一的頂層設(shè)計(jì)，推動(dòng)新興多邊機(jī)構(gòu)從治理結(jié)構(gòu)到融資工具的多方面創(chuàng)新：

推動(dòng)符合氣候韌性標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)?！耙粠б宦贰眹?guó)家、南方國(guó)家均是全球氣候風(fēng)險(xiǎn)較高地區(qū)，其經(jīng)濟(jì)社會(huì)最容易受到氣候變化威脅，新興多邊機(jī)構(gòu)應(yīng)將促進(jìn)對(duì)低碳、氣候韌性基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的知識(shí)能力建設(shè)、標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、商業(yè)模式創(chuàng)新及撬動(dòng)私人投資作為其重點(diǎn)領(lǐng)域，建立專門的專家委員會(huì)及部門，并設(shè)立相應(yīng)的績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)，加大資金和人才投入。

在宏觀政策層面，各國(guó)保證居民生活質(zhì)量和生存環(huán)境的需求與可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)是相互關(guān)聯(lián)的，因此新興多邊機(jī)構(gòu)應(yīng)充分考慮受援國(guó)的氣候目標(biāo)與政策，參考《巴黎協(xié)定》所達(dá)成的協(xié)議，并結(jié)合各國(guó)所提出的“國(guó)家自主貢獻(xiàn)”，保證項(xiàng)目目標(biāo)符合各方的共同預(yù)期。而在具體操作層面，新興多邊機(jī)構(gòu)可以利用創(chuàng)新的交易結(jié)構(gòu)、低風(fēng)險(xiǎn)的技術(shù)、本土化的市場(chǎng)專業(yè)知識(shí)，將私人投資引入低碳基建和其他綠色項(xiàng)目。

強(qiáng)調(diào)與傳統(tǒng)多邊機(jī)構(gòu)的合作和互補(bǔ)。新興多邊機(jī)構(gòu)與傳統(tǒng)多邊機(jī)構(gòu)雖然存在競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，但應(yīng)更強(qiáng)調(diào)合作和互補(bǔ)，對(duì)雙方發(fā)展均有利。發(fā)展中國(guó)家在基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展方面仍面臨巨大的資金缺口，需要各多邊機(jī)構(gòu)通力合作，填補(bǔ)缺口。新興經(jīng)濟(jì)體仍然積極支持傳統(tǒng)多邊機(jī)構(gòu)的發(fā)展和改革，同時(shí)，它們也將更多地在新興機(jī)構(gòu)中尋找機(jī)會(huì)。未來，傳統(tǒng)和新興多邊機(jī)構(gòu)可以通過共同資助特定項(xiàng)目以及相互學(xué)習(xí)來開展合作，從而建立起一個(gè)新的國(guó)際發(fā)展融資系統(tǒng)，以更好地滿足發(fā)展中國(guó)家的需要。

鼓勵(lì)混合化的融資方式。在發(fā)展中國(guó)家，公共資金存在較大空缺，而私人資金的流入常常也受到阻礙，因此，有必要通過新興多邊機(jī)構(gòu)氣候融資機(jī)制創(chuàng)新進(jìn)一步提升公共資金撬動(dòng)私人資本的杠桿率。同時(shí)，多邊與本土發(fā)展機(jī)構(gòu)的融資混合也勢(shì)在必行。本土發(fā)展銀行對(duì)本地的項(xiàng)目和地方法規(guī)更為了解，而國(guó)際或地區(qū)組織對(duì)于最佳的工程、設(shè)計(jì)及金融實(shí)踐有更深刻的認(rèn)知。因此，混合融資一方面可以擴(kuò)大融資規(guī)模，另一方面也可以提高資金的使用效率，從而構(gòu)建起良性的系統(tǒng)。

4.3 以氣候變化的南南合作為契機(jī)，加強(qiáng)我國(guó)氣候融資軟實(shí)力

中國(guó)氣候變化南南合作基金的開啟進(jìn)一步推動(dòng)了國(guó)際氣候變化南南合作的進(jìn)程。經(jīng)過多年的嘗試和努力，在應(yīng)對(duì)氣候變化、區(qū)域協(xié)作、綠色金融國(guó)際合作等領(lǐng)域取得了寶貴的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。為了進(jìn)一步推進(jìn)該領(lǐng)域的成果，建議：

發(fā)展南南合作的管理體系與成效評(píng)估機(jī)制。應(yīng)對(duì)氣候變化南南合作是中國(guó)對(duì)外援助中相對(duì)較新、并且專業(yè)性比較強(qiáng)的領(lǐng)域，亟需從法律和政策基礎(chǔ)、組織機(jī)構(gòu)、管理模式、協(xié)作模式四個(gè)方面系統(tǒng)總結(jié)已有經(jīng)驗(yàn)，建立和完善成效評(píng)估機(jī)制，采取宏觀評(píng)估和微觀評(píng)估共進(jìn)的模式，從而系統(tǒng)提升氣候融資設(shè)計(jì)與管理、經(jīng)驗(yàn)總結(jié)與反饋能力，面向全球提高透明度與公信力。

加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)能力與經(jīng)驗(yàn)輸出，探索創(chuàng)新融資工具平臺(tái)。目前很多發(fā)展中國(guó)家的金融市場(chǎng)發(fā)展仍非常不成熟，各個(gè)國(guó)家的挑戰(zhàn)與在撬動(dòng)私人資金方面面臨的障礙不盡相同，有必要針對(duì)當(dāng)?shù)匦枨筮M(jìn)行調(diào)研，以明確需要克服的具體障礙并根據(jù)各個(gè)國(guó)家的國(guó)情制定有針對(duì)性的方案。同時(shí)，可以幫助發(fā)展中國(guó)家開發(fā)更多的金融工具，如巨災(zāi)債券。目前比較成功的巨災(zāi)債券有墨西哥的地震巨災(zāi)債券?？梢越梃b地震巨災(zāi)債券的經(jīng)驗(yàn)，并推廣到極端天氣中的應(yīng)用。此外，也可以通過損失分擔(dān)等方式來鼓勵(lì)其他發(fā)展中受援國(guó)的銀行提供綠色貸款，為氣候融資降低風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別，促進(jìn)資金流動(dòng)。

結(jié)合“一帶一路”戰(zhàn)略，推進(jìn)沿線國(guó)家發(fā)展氣候韌性的基礎(chǔ)設(shè)施。中國(guó)2016年全面落實(shí)“一帶一路”戰(zhàn)略，進(jìn)一步為氣候變化南南合作搭建了互利共贏的新平臺(tái)。未來可借助“一帶一路”戰(zhàn)略框架，支持其他發(fā)展中國(guó)家，尤其是最不發(fā)達(dá)國(guó)家和脆弱國(guó)家提高適應(yīng)氣候變化的能力，探索具有氣候韌性的可持續(xù)發(fā)展道路，加強(qiáng)對(duì)“一帶一路”沿線國(guó)家可持續(xù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金支持。應(yīng)該充分考慮氣候變化的影響，把基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)計(jì)、投資和運(yùn)營(yíng)的全生命周期納入氣候風(fēng)險(xiǎn)因素的考量，以國(guó)際最佳適應(yīng)實(shí)踐為參考，支持具有氣候韌性的基礎(chǔ)設(shè)施技術(shù)發(fā)展、標(biāo)準(zhǔn)開發(fā)、投資運(yùn)營(yíng)、風(fēng)險(xiǎn)管理等多領(lǐng)域的對(duì)話、交流與實(shí)踐。

致謝：感謝中央財(cái)經(jīng)大學(xué)綠色金融國(guó)際研究院王遙院長(zhǎng)，崔瑩、Mathias Lund Larsen、姚穎志、羅譚曉思等研究人員對(duì)本文的貢獻(xiàn)。

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