石大龍

2018年3月13日，國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案公布，根據(jù)該方案，銀監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)合并組建中國銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)，銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)擬訂銀行業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)重要法規(guī)草案和審慎監(jiān)管基本制度的職責(zé)劃入人民銀行。實(shí)際上，中國的金融監(jiān)管體制已經(jīng)經(jīng)歷過一次從合并到分離的過程，為什么又一次出現(xiàn)合并的情況？當(dāng)然，我們正處于大變革的時(shí)代，一切改變都不驚奇。

1948-1991：混業(yè)監(jiān)管時(shí)代

在中國的金融監(jiān)管體制中，中國人民銀行始終扮演著至關(guān)重要的角色?？赡芎芏嗳硕疾涣私猓嗣胥y行建立的時(shí)間比建國還早。

1948年12月，人民銀行在河北石家莊成立，1949年2月，人民銀行由石家莊遷入北京（當(dāng)時(shí)為北平）。此階段，人民銀行的主要任務(wù)是發(fā)行人民幣，接收國民黨政府的銀行，整頓私人錢莊，行使最原始的金融監(jiān)管職能。

從1952年開始，全國金融體系形成大一統(tǒng)的局面，由人民銀行和財(cái)政部主導(dǎo)全國金融體系。現(xiàn)在我們通常所說的五大國有銀行（工、農(nóng)、中、建、交），在當(dāng)時(shí)，要么并入財(cái)政部（如建行和交行），要么與人民銀行某個(gè)業(yè)務(wù)局合署辦公（如中行）。

1969年，人民銀行也被并入了財(cái)政部，對(duì)外只保留了中國人民銀行的牌子，各級(jí)分支機(jī)構(gòu)也都與當(dāng)?shù)刎?cái)政局合并，成立財(cái)政金融局。

1978年，人民銀行從財(cái)政部獨(dú)立。不過此時(shí)，人民銀行作為金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的央行職能和經(jīng)營銀行業(yè)務(wù)的商業(yè)銀行職能仍然是統(tǒng)一的，既行使中央銀行職能，又辦理商業(yè)銀行業(yè)務(wù)；既是金融監(jiān)管的國家機(jī)關(guān)，又是全面經(jīng)營銀行業(yè)務(wù)的國家銀行。

自1979年開始，我國的經(jīng)濟(jì)體制改革逐步拉開序幕，工行、農(nóng)行、中行、建行先后或獨(dú)立、或恢復(fù)、或設(shè)立。1979年1月，為了加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的扶持，恢復(fù)了中國農(nóng)業(yè)銀行；同年3月，為適應(yīng)對(duì)外開放和國際金融業(yè)務(wù)發(fā)展的新形勢，改革了中國銀行的體制，中國銀行成為國家指定的外匯專業(yè)銀行，同時(shí)設(shè)立了國家外匯管理局。之后，又恢復(fù)了國內(nèi)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，重新建立中國人民保險(xiǎn)公司，各地相繼組建信托投資公司和城市信用合作社，出現(xiàn)了金融機(jī)構(gòu)多元化和金融業(yè)務(wù)多樣化的局面。

這期間，出現(xiàn)了一個(gè)重要的時(shí)間節(jié)點(diǎn)：1984年1月1日起，新設(shè)中國工商銀行，人民銀行過去承擔(dān)的工商信貸和儲(chǔ)蓄業(yè)務(wù)由工商銀行專業(yè)經(jīng)營。

工商銀行和人民銀行的正式分家標(biāo)志著人民銀行的商業(yè)銀行職能完全剝離，開始專門行使中央銀行的職能。

1986年，國務(wù)院頒布《中華人民共和國銀行管理暫行條例》，從法律上明確人民銀行作為中央銀行和金融監(jiān)管當(dāng)局的職責(zé)，一方面行使貨幣政策調(diào)控職責(zé)，另一方面也肩負(fù)起對(duì)包括銀行、證券、保險(xiǎn)、信托在內(nèi)的整個(gè)中國金融業(yè)的監(jiān)管職責(zé)。

從人民銀行的發(fā)展歷程可以看出，1984年-1991年，中國的金融監(jiān)管體制處于混業(yè)監(jiān)管時(shí)期，即由人民銀行統(tǒng)一監(jiān)管所有的金融活動(dòng)。

1992-2002：分業(yè)監(jiān)管趨勢出現(xiàn)

從1992年開始，我國經(jīng)濟(jì)體制改革的步伐不斷加快，中國的金融監(jiān)管體系也從人民銀行統(tǒng)一監(jiān)管逐步走向分業(yè)監(jiān)管。標(biāo)志性的事件是1992年國務(wù)院證券委和證監(jiān)會(huì)的成立。

實(shí)際上，中國最早的證券業(yè)務(wù)誕生于1986年，當(dāng)時(shí)的證券業(yè)務(wù)也由銀行開展。1987年誕生了中國第一家證券公司——深圳特區(qū)證券公司。此后，隨著證券交易所相繼成立、證券公司的數(shù)量不斷增加，人民銀行統(tǒng)一監(jiān)管銀行、信托、證券公司和證券市場有點(diǎn)力不從心，導(dǎo)致證券市場出現(xiàn)了一系列的違規(guī)操作、市場混亂情況。比如，1992年8月10日，在深圳有關(guān)部門發(fā)放新股認(rèn)購申請(qǐng)表的過程中，由于申請(qǐng)表供不應(yīng)求，加上組織不嚴(yán)密和一些舞弊行為，申購人群出現(xiàn)了抗議等過激行為，這一事件被稱為“8.10”事件。

“8.10”事件直接催生了證券委和證監(jiān)會(huì)的誕生。1992年10月，國務(wù)院成立國務(wù)院證券委員會(huì)，對(duì)全國證券市場進(jìn)行統(tǒng)一宏觀管理；同時(shí)成立中國證監(jiān)會(huì)，作為國務(wù)院證券委的執(zhí)行部門，負(fù)責(zé)監(jiān)管證券市場。不過此時(shí)，證券公司的審批、監(jiān)管仍由人民銀行負(fù)責(zé)。

保險(xiǎn)業(yè)的監(jiān)管也經(jīng)歷了從混業(yè)到分業(yè)的演變。1949年，中央政府在接管各地官僚資本保險(xiǎn)公司的基礎(chǔ)上，成立中國人民保險(xiǎn)公司，經(jīng)營各類保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。但從1959年開始，我國停辦保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，直到1980年才恢復(fù)。對(duì)保險(xiǎn)業(yè)的監(jiān)管也是始于1980年，此階段的保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)管也是由人民銀行負(fù)責(zé)，但人民銀行對(duì)保險(xiǎn)業(yè)的監(jiān)管同樣面臨力不從心的局面。

1997年11月，中央金融工作會(huì)議確定“加強(qiáng)金融監(jiān)管，整頓金融秩序，防范金融風(fēng)險(xiǎn)”，在此背景下，成立保險(xiǎn)業(yè)的專職監(jiān)管機(jī)構(gòu)提上日程。1998年11月，中國保監(jiān)會(huì)成立，負(fù)責(zé)監(jiān)管我國的保險(xiǎn)業(yè)，此后人民銀行不再承擔(dān)保險(xiǎn)業(yè)的監(jiān)管職責(zé)。

可以說，從1992年開始，我國的金融監(jiān)管體制逐步從大一統(tǒng)的混業(yè)監(jiān)管向分業(yè)監(jiān)管（編者按：分業(yè)監(jiān)管是根據(jù)金融業(yè)內(nèi)不同的機(jī)構(gòu)主體及其業(yè)務(wù)范圍的劃分而分別進(jìn)行監(jiān)管。）轉(zhuǎn)變，直到2003年，我國當(dāng)前的分業(yè)監(jiān)管體制才基本成型。

2003至今：分業(yè)監(jiān)管體制成型

為配合入世后中國銀行業(yè)監(jiān)管的需要，2001年，人民銀行按照“管監(jiān)分離”原則，重新劃分了監(jiān)管司局的監(jiān)管職能，提高了監(jiān)管的專業(yè)化水平。不過這種監(jiān)管模式仍不能適應(yīng)入世后銀行業(yè)監(jiān)管的需要。銀行業(yè)監(jiān)管體制改革成為我國金融監(jiān)管體制改革的重要內(nèi)容。

在當(dāng)時(shí)，銀行業(yè)監(jiān)管體制改革有三種思路：1、成立中國銀監(jiān)會(huì)；2、成立國家銀行監(jiān)督管理局；3、完善中國人民銀行銀行監(jiān)管體制。

最終大部分的意見都認(rèn)為人民銀行不宜兼任貨幣政策和金融監(jiān)管兩個(gè)職能，所以最終采用了第一種改革思路。2003年4月28日，銀監(jiān)會(huì)正式掛牌成立，履行原本由人民銀行履行的銀行業(yè)監(jiān)管職責(zé)。人民銀行不再肩負(fù)具體的金融監(jiān)管職責(zé)，其使命變成了維護(hù)金融穩(wěn)定，制定和執(zhí)行貨幣政策。

銀監(jiān)會(huì)的成立標(biāo)志著我國金融監(jiān)管體制從人民銀行“大一統(tǒng)”的監(jiān)管模式逐漸演變成“一行三會(huì)”分業(yè)監(jiān)管體制。金融監(jiān)管體制的改革進(jìn)程，就是人民銀行的金融監(jiān)管職能不斷細(xì)分、不斷剝離的過程。

而在此前的1992年，證券市場的監(jiān)管轉(zhuǎn)到國務(wù)院證券委和中國證監(jiān)會(huì)；1995年，對(duì)證券公司的監(jiān)管移交中國證監(jiān)會(huì)；1998年，保險(xiǎn)業(yè)的監(jiān)管移交到保監(jiān)會(huì)；2003年，銀行業(yè)監(jiān)管職能移交銀監(jiān)會(huì)。由此，“一行三會(huì)”的分業(yè)監(jiān)管體制成型。

金融監(jiān)管體制改革的重新探索

近年來，決策層和各監(jiān)管部門已經(jīng)意識(shí)到當(dāng)前的金融監(jiān)管體制已經(jīng)不適應(yīng)我國金融業(yè)的發(fā)展，開始逐步進(jìn)行金融監(jiān)管體制改革。

改革的方向從加強(qiáng)各監(jiān)管部門的溝通協(xié)調(diào)開始。2012年，第四次全國金融工作會(huì)議指出要加強(qiáng)和改進(jìn)金融監(jiān)管，切實(shí)防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。2013年，國務(wù)院設(shè)立金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部際聯(lián)席會(huì)議，成員包括“一行三會(huì)”和外管局等金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)。聯(lián)席會(huì)議的主要工作職責(zé)是加強(qiáng)成員間監(jiān)管協(xié)調(diào)、政策實(shí)施合作以及信息交流。

但聯(lián)席會(huì)議并不具有強(qiáng)制性，是在不改變現(xiàn)行金融監(jiān)管體制，不替代、不削弱有關(guān)部門現(xiàn)行職責(zé)分工的情況下開展的。因此，這幾年聯(lián)席會(huì)議在監(jiān)管政策統(tǒng)一、監(jiān)管協(xié)調(diào)方面發(fā)揮的作用有限。

為進(jìn)一步強(qiáng)化金融監(jiān)管的協(xié)調(diào)，2017年，第五次全國金融工作會(huì)議提出，“推進(jìn)構(gòu)建現(xiàn)代金融監(jiān)管框架”。隨后，國務(wù)院設(shè)立金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)金融穩(wěn)定和改革發(fā)展重大問題的議事協(xié)調(diào)，其職責(zé)包括強(qiáng)化宏觀審慎管理，強(qiáng)化功能監(jiān)管、綜合監(jiān)管和行為監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)金融監(jiān)管全覆蓋。

金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)成立后，各監(jiān)管機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)性大幅提高，規(guī)章統(tǒng)一性大幅加強(qiáng)，體現(xiàn)出較強(qiáng)的執(zhí)行力。

當(dāng)下，銀監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)合并，擬訂銀行保險(xiǎn)業(yè)重要法規(guī)草案和審慎監(jiān)管基本制度的職責(zé)劃歸人民銀行，也是金融監(jiān)管體制改革的一部分，主要目的還是為了進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)管的協(xié)調(diào)性，防范監(jiān)管空白和監(jiān)管套利，同時(shí)進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)管部門之間的相互制約。