萬英華

早在2014年，我國中央政府機構(gòu)就已經(jīng)把京津冀環(huán)境協(xié)同發(fā)展作為一項重要的發(fā)展戰(zhàn)略，在“十三五”規(guī)劃中明確強調(diào)了京津冀環(huán)境協(xié)同發(fā)展的重要性，由國家環(huán)保部專門制定《全國生態(tài)保護“十三五”規(guī)劃綱要》，綱要在充分遵循山水田湖系統(tǒng)保護原則的基礎(chǔ)上，突破區(qū)域界限，并合理落實上下聯(lián)動政策，加強對各類生態(tài)系統(tǒng)的保護，加強環(huán)境的治理力度，推動環(huán)境的協(xié)同發(fā)展。京津冀區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護，關(guān)系著區(qū)域內(nèi)所有人的切身利益。環(huán)境的治理也并非單獨依靠政府就可以完成的，還需要依賴于區(qū)域內(nèi)所有人的共同參與、共同治理，營造一個優(yōu)美的區(qū)域環(huán)境。近年來，京津冀區(qū)域環(huán)境出現(xiàn)了一些列問題：沙塵天氣，重度霧霾等等，從某種意義上而言，環(huán)境污染為京津冀經(jīng)濟發(fā)展造成很大的阻力，京津冀環(huán)境的治理迫在眉睫。但是，由于京津冀區(qū)域環(huán)境的脆弱性，區(qū)內(nèi)的多方參與主體需要聯(lián)起手來，建立協(xié)同治理的法律機制，共同解決環(huán)境問題，以推動區(qū)域經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

一、京津冀環(huán)境治理的問題

首先，區(qū)域環(huán)境具有很強的外部效應(yīng)。環(huán)境作為特殊的公其物品，具備一定的外部性特征，很容易發(fā)生“公地悲劇”以及“搭便車”現(xiàn)象，造成收益與治理成本之間失衡，讓一些環(huán)境治理者望而生畏，環(huán)境治理的參與積極性不夠。因此，收益與治理成本之間要盡可能地達到一種平衡關(guān)系，這也是充分調(diào)動環(huán)境治理者的參與積極性以及參與區(qū)域環(huán)境治理的基礎(chǔ)，需要在今后的京津冀環(huán)境治理中引起人們足夠的重視。眾所周知，京津冀是北京市、天津市以及河北省的簡稱。京津冀區(qū)域環(huán)境治理是國家發(fā)展總戰(zhàn)略中的重要內(nèi)容之一，究其原因，該三省市具有較高的政治地位，其中又以北京的地位最高，天津第二，河北最低。從整體上來看，北京具有最高的政治地位，擁有著國內(nèi)最優(yōu)質(zhì)的資源以及優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)業(yè)，因而對河北以及天津產(chǎn)生巨大的“虹吸效應(yīng)”，這些優(yōu)質(zhì)資源大都來自于附近的河北省和天津。河北和天津是原材料的最主要供應(yīng)基地，擁有著大批的高耗能產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)運作中產(chǎn)生的廢渣、廢水、廢氣對周圍環(huán)境造成了嚴重的污染，例如，煤炭生產(chǎn)，化工產(chǎn)業(yè)等等。通常情況下，這些企業(yè)的污染物排放量還未能達到國家對污染物排放的相關(guān)標準，進而加劇了京津冀區(qū)域環(huán)境的破壞。盡管工業(yè)企業(yè)的快速發(fā)展使得京津冀的區(qū)域環(huán)境遭受污染，但是，這些工業(yè)企業(yè)的年生產(chǎn)總值是河北省GDP的重要組成部分，對于推動河北省在全國的整體競爭力發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，在“政治晉升錦標賽”中，GDP是一個重要的評價標準。因此，淘汰河北省這些落后產(chǎn)能，是推進京津冀環(huán)境治理的重要途徑，但也需要給與河北省一定的經(jīng)濟補償，畢竟河北省損失慘重。相反的，如果對河北省的經(jīng)濟損失不聞不問，那么，河北省的環(huán)境協(xié)同治理參與積極性不會被調(diào)動起來，從客觀層面來講也是不公平的。

其次，行政邊界分割制約著系統(tǒng)性的區(qū)域環(huán)境治理。通常情況下，地方政府常常把本地經(jīng)濟利益最大化作為最主要的目標。作為京津冀區(qū)域環(huán)境治理而言，急需要建立有效的協(xié)同治理法律機制，最大限度地使各地方政府獲得一定的經(jīng)濟利益，避免出現(xiàn)各自為政的狀態(tài)。但是，從目前京津冀環(huán)境協(xié)同治理的現(xiàn)狀來看，尚未形成健全、完善的協(xié)同治理法律機制，而且，各地方原有的環(huán)境治理規(guī)劃也沒有落到實處。換言之，區(qū)域協(xié)同治理法律機制缺失，地方環(huán)境治理法律也難以落實，這導(dǎo)致京津冀環(huán)境協(xié)同治理的實際效果并不明顯。因此，京津冀區(qū)域治理必須要解決的一個重中之重是：行政藩籬引起的治理碎片化。這種環(huán)境治理條塊分離的問題由來已久，可以說是環(huán)境治理中的頑疾。與珠三角和長三角區(qū)域所不同的是，京津冀區(qū)域環(huán)境治理呈現(xiàn)出復(fù)雜^生的特點，究其原因，在長三角區(qū)域，上海及其周邊地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展速度較快，更容易達成一致的共識。在珠三角地區(qū)，廣東省政府第一時間組織協(xié)調(diào)，有力地推動區(qū)域環(huán)境治理的效率。與長三角和珠三角區(qū)域相比，京津冀地區(qū)的環(huán)境治理復(fù)雜性在于：在一個區(qū)域內(nèi)出現(xiàn)了兩個比省政治地位還高的直轄市北京市和天津市，并且，北京市未能有效地帶動周邊地區(qū)共同發(fā)展，反而出現(xiàn)“大樹底下不長草”的尷尬局面，這嚴重打擊了河北省參與環(huán)境協(xié)同治理的積極性。

最后，社會和市場的參與力度不夠。對于環(huán)境治理而言，環(huán)境治理的特殊性在于主體的多元性，因而決定了環(huán)境區(qū)域治理是一個長期性的、多主體參與的、復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，社會組織、市場、政府要各司其職，其同推進區(qū)域環(huán)境治理進程。盡管京津冀三地在經(jīng)濟合作、環(huán)境保護以及交通建設(shè)方面，已經(jīng)簽訂了多邊合作協(xié)議，但是，從這些合作協(xié)議的落實方面來看，很多協(xié)議還不具備可操作性，大多數(shù)協(xié)議僅僅針對政府，對個人、企業(yè)以及社會并不具備可操作性。因此，政府、社會以及市場還需要積極的參與到京津冀環(huán)境協(xié)同治理中來，不能袖手旁觀，需要共同努力，為環(huán)境治理貢獻力量。

總之，區(qū)域環(huán)境具有很強的外部效應(yīng)，行政邊界分割制約著系統(tǒng)性的區(qū)域環(huán)境治理以及社會和市場的參與力度不夠是三個主要的環(huán)境問題，需要相關(guān)領(lǐng)域的專家學者在今后的研究中引起足夠的重視。

二、京津冀環(huán)境協(xié)同治理的法律機制研究

上文主要分析了京津冀環(huán)境治理中存在的問題，針對這些問題，本文嘗試探討京津冀環(huán)境協(xié)同治理的法律機制，旨為相關(guān)領(lǐng)域人士更好的開展環(huán)境治理提供一定的思路。京津冀區(qū)域環(huán)境治理需要有法律機制作為支撐，通過制定完善的法律機制來最大限度地實現(xiàn)多方主體利益的平衡，滿足多方主體的利益訴求。并在此基礎(chǔ)之上，來有效地解決京津冀環(huán)境治理中存在的問題，具體來講，京津冀環(huán)境協(xié)同治理的法律機制主要包括幾個方面內(nèi)容：

首先，構(gòu)建政府間合作平臺。第一，構(gòu)建省市層面的協(xié)作組織平臺，由中央政府帶頭，建立高層協(xié)商決策制度，建成京津冀區(qū)域省市長聯(lián)席會議；第二，構(gòu)建城市層面的協(xié)調(diào)組織平臺。各地方政府共同商討，成立京津冀環(huán)境協(xié)同治理會議，在會議上，制定各地方共同的章程，推動各地方政府之間的合作與溝通。

其次，構(gòu)建社會組織、市場、政府的合作平臺。在京津冀環(huán)境協(xié)同治理中，要充分發(fā)揮政府的主體性作用，帶領(lǐng)市場以及社會組織共同完成治理工作。但是，我們不應(yīng)該把政府作為環(huán)境協(xié)同治理的唯一主體，僅僅依靠政府的力量還不能夠有效的解決區(qū)域環(huán)境問題，這就要求社會組織以及其他相關(guān)企業(yè)積極參與到環(huán)境治理中，多方主體達成其i只，共同商討京津冀環(huán)境協(xié)同治理的法律機制，為環(huán)境治理貢獻力量。只有這樣，才能有助于京津冀環(huán)境協(xié)同治理目標的順利實現(xiàn)。

最后，構(gòu)建區(qū)域環(huán)境治理的激勵與補償機制。由于河北省擁有大批的落后產(chǎn)能企業(yè)，而京津冀環(huán)境協(xié)同治理過程會對河北省經(jīng)濟發(fā)展造成一定的影響。河北省多家重污染企業(yè)被迫關(guān)閉，面臨升級改造。為河北的GDP造成很大損失，從這個角度來看，京津冀環(huán)境協(xié)同治理還需要對河北省做出的犧牲進行補償，這樣才有助于調(diào)動河北省參與環(huán)境協(xié)同治理的積極性。需要注意的是，京津冀環(huán)境協(xié)同治理從治理主體層面看，既需要有政府帶頭，還要充分調(diào)動社會組織的積極參與，完善市場的資源配置。從治理層面看，既需要引導(dǎo)與控制，還需要建立一定的補償機制、合作機制，并充分發(fā)揮市場機制的調(diào)節(jié)作用。

總之，構(gòu)建政府間合作平臺，構(gòu)建社會組織、市場、政府的合作平臺以及構(gòu)建區(qū)域環(huán)境治理的激勵與補償機制是三個主要的京津冀環(huán)境協(xié)同治理方法，還需要相關(guān)領(lǐng)域的專家學者從更多層面展開深入的分析與研究。

總之，本文首先從區(qū)域環(huán)境具有很強的外部效應(yīng)，行政邊界分割制約著系統(tǒng)性的區(qū)域環(huán)境治理，以及社會和市場的參與力度不夠三個方面，分析了京津冀環(huán)境治理中存在的問題。針對這些問題，分別從構(gòu)建政府間合作平臺，構(gòu)建社會組織、市場、政府的合作平臺以及構(gòu)建區(qū)域環(huán)境治理的激勵與補償機制三個方面，探討了京津冀環(huán)境協(xié)同治理的法律機制。希望本文的研究能夠為京津冀環(huán)境協(xié)同治理法治機制的完善提供一定的借鑒，當然，由于本人的研究水平有限，本文的論述難免存在一定的不足，還希望相關(guān)領(lǐng)域人士給予本人批評與指導(dǎo)，并從更多層面展開深入的分析與研究。