金根有

隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，近年來全國范圍內(nèi)的重大工程投資量逐年上升，體量越來越大。以上海為例，每年的重大工程投資量均可達到千億級別。國有企業(yè)是重大工程建設(shè)的主力軍，一些國企在參與重大工程建設(shè)中逐步壯大，有的還在“一帶一路”戰(zhàn)略的實施下享譽全球。但在重大工程建設(shè)輝煌成就的背后，也潛藏著巨大的隱患。由于投資數(shù)額巨大、工程周期漫長、涉及部門眾多、管理環(huán)節(jié)復(fù)雜，重大工程建設(shè)過程中的廉政風險異常突出，時常成為大案、要案、窩案、串案的多發(fā)地帶。因此，如何從源頭上加強防范，建立全項目、全過程、全覆蓋的職務(wù)犯罪預(yù)防體系，確保工程優(yōu)質(zhì)、干部優(yōu)秀，是擺在重大工程領(lǐng)域國企面前一個現(xiàn)實而又緊迫的問題。

厘清重大工程項目職務(wù)犯罪風險點

重大工程項目具有體量大、工期長、工程技術(shù)復(fù)雜，牽扯利益主體眾多，對于協(xié)同完成要求高等特點，其廉政風險與項目構(gòu)成特點、權(quán)力分布、資金流向三者密切相關(guān)。在項目構(gòu)成中，重大工程除主體工程外，還包括管線搬遷、交通組織、拆遷安置、借道借地、航務(wù)疏浚等輔助工程或條線，各輔助項均單獨與工程主體發(fā)生關(guān)聯(lián)，在重大工程中被區(qū)別化對待差異明顯；在權(quán)力分布中，一般工程類項目都包含投資方、設(shè)計方、施工方、監(jiān)理方，以及受到工程影響的單位和群眾五類利益主體，以上各單位作為甲方、乙方、第三方又分別派駐項目代表若干，這些代表在項目中有重要個人影響；項目進程可分為規(guī)劃前期階段、工程實施階段、竣工驗收階段，而招投標、工程款交付等牽扯資金流的環(huán)節(jié)穿插其中，一旦資金流向與權(quán)利部位交疊，極易產(chǎn)生廉政高風險點。通過對一系列重大工程案例的研究分析，廉政風險可能在重大工程的各利益主體、工程各階段及各環(huán)節(jié)中存在，而主要風險則集中在非公開操作環(huán)節(jié)、管理薄弱環(huán)節(jié)、權(quán)力部位、資金資產(chǎn)管理部位。

（一）管線搬遷環(huán)節(jié)

管線搬遷之所以經(jīng)常成為廉政風險較高的關(guān)鍵節(jié)點，通常因為其具有兩個顯著特點：一是鉗制主體工程工期。管線搬遷一般都作為重大工程主體工程的前置條件，當遇到工期非常緊迫的情況時，管線搬遷工程往往能夠把控重大工程的工期命門，管線擁有者因此常處于較高的權(quán)利部位。二是行業(yè)壟斷現(xiàn)象明顯。各類管線多處于行業(yè)壟斷狀態(tài)，各行業(yè)均有自己的計價規(guī)則，材料單價也行業(yè)自訂，行業(yè)監(jiān)管力度較弱，缺乏統(tǒng)一標準，存在很大的議價空間。上述特點造成了管線搬遷極易產(chǎn)生預(yù)結(jié)算不規(guī)范、計量依據(jù)不完整、審核工作時間緊迫等不規(guī)范現(xiàn)象，從而衍生出大量廉政風險。

（二）工程前期招投標環(huán)節(jié)

現(xiàn)階段我國對于招投標工作的標準化及規(guī)范化已日趨完備，通過在全國范圍內(nèi)全面實施公開招標，以保障公平、公開、公正競爭。然而，人為因素在招投標操作過程中仍有重要影響，一旦個別關(guān)鍵崗位人員出現(xiàn)腐化行為，便會出現(xiàn)“量身訂做”、串標、圍標等現(xiàn)象。如招標代理機構(gòu)在制定短名單時，內(nèi)容偏少且遴選機制單一，便在無形中縮小了信息面、嚴苛了條件限制，將某些“圈外”企業(yè)拒之門外；若招投標雙方與招投標工作人員相互勾結(jié)，極易形成“偏哨、黑哨”甚至“裁判上場踢球”的局面。

（三）物資采購環(huán)節(jié)

無論哪個行業(yè)的物資采購工作都被認為是“油水豐厚”。在重大工程中，根據(jù)工程要求可能存在相當一部分的甲供材料，即使是總包自行采購的原材料，有時也會遵從“潛規(guī)則”地征求甲方意見，這便使得資金流與權(quán)力部位高度重合，造成較高的廉政風險。采購管理沒有實現(xiàn)信息化，無法做到全程可追溯，因受到局限性、地域性、不對稱性等因素的不利影響，信息透明度不高。某些重大工程依舊沿用傳統(tǒng)的比價采購等方式，價格成為選擇的關(guān)鍵標準，最終選擇權(quán)力又高度集中，一旦出現(xiàn)價格信息泄露立刻造成公平的天平傾斜。

（四）工程分包環(huán)節(jié)

在招標后，工程項目被非法轉(zhuǎn)包或不規(guī)范的分包，從而肢解合同，改變預(yù)算，往往是違法總包偷梁換柱的一種手段。在此過程中，也附帶業(yè)主方管理、監(jiān)理方監(jiān)督不力。易產(chǎn)生的問題包括事前對于資質(zhì)的審核偏重書面，使得不合規(guī)企業(yè)掛靠現(xiàn)象暗渡陳倉，監(jiān)理的監(jiān)督限于事后，審核流于形式而非糾錯；在不合規(guī)分包現(xiàn)象產(chǎn)生后，針對違規(guī)總包的懲罰措施難以落實，這些環(huán)節(jié)為腐敗的滋生提供了溫床。

（五）工程變更環(huán)節(jié)

在工程實施過程中，從業(yè)主管理到終端實施環(huán)環(huán)相扣，容易發(fā)生施工單位賄賂業(yè)主管理人員和監(jiān)理人員，管理與執(zhí)行稍有松動便會造成廉政風險。由于重大工程在前期設(shè)計和規(guī)劃階段無法一蹴而就，使得工程實施階段施工單位可以依據(jù)現(xiàn)場實際情況進行工程變更，目前針對工程變更環(huán)節(jié)的監(jiān)管遠不如招標階段控制嚴格，重大、較大設(shè)計變更審批偏重內(nèi)部監(jiān)督，且程序略顯單一，因此這一環(huán)節(jié)同樣是許多腐敗行為大做文章的地方。

（六）竣工驗收環(huán)節(jié)

竣工驗收環(huán)節(jié)作為工程交付使用前的最后一道關(guān)卡，關(guān)乎資金的最終交付和項目各構(gòu)成單位的決算，也是工程建設(shè)領(lǐng)域發(fā)案比例較高的環(huán)節(jié)。2018年1月4日，合肥市望江路上16處BRT公交站臺頂板在大雪中倒塌，造成多人受傷、1人死亡的工程重大安全事故，在設(shè)計深度未達國家標準、圖紙修改后未經(jīng)審查的情況下，依然順利施工并通過了竣工驗收，說明蒙混過關(guān)的現(xiàn)象沒有杜絕。由于建設(shè)單位專業(yè)性上的缺失，可能使驗收流于形式；也可能某些驗收組（委員會）在缺少外部監(jiān)督的情況下，進行權(quán)錢交易。

構(gòu)筑剛性立體的預(yù)防工作“硬防線”

預(yù)防重大工程領(lǐng)域的職務(wù)犯罪，需要針對重大工程的特點制定對策，強化制度管人和制度管事，減少人為因素影響。圍繞重點人員、重點部位、重點環(huán)節(jié)，健全完善相關(guān)制度機制。

一是建立多層次的預(yù)測預(yù)防體系。把預(yù)防職務(wù)犯罪工作提交重大工程領(lǐng)域國有企業(yè)的決策層，定期議、經(jīng)常議，分析形勢，預(yù)測風險，研究措施，使國有企業(yè)決策層始終保持清醒頭腦，提高警覺。與重大工程關(guān)鍵環(huán)節(jié)相關(guān)的職能部門，在前期規(guī)劃、合約管理、合規(guī)性審查、工程管理等方面，都要研究分析各自的廉潔風險源，提前預(yù)置防范措施。

二是健全全流程的剛性約束制度。針對重大工程中的招投標環(huán)節(jié)，重點加強信息公開，引入多方監(jiān)督，最大程度降低人為操作的風險；針對總包合同簽訂環(huán)節(jié)，重點完善分包約定和廉政條款，杜絕分包亂象；針對工程變更環(huán)節(jié)，重點完善審查方式，大的變更引入第三方專家論證；針對竣工驗收環(huán)節(jié)，重點增加建設(shè)單位參與度和外部監(jiān)督；針對材料和設(shè)備采購環(huán)節(jié)，重點完善大宗物資采購管理辦法；針對驗工計價環(huán)節(jié)，重點完善驗工方式，防范虛報工程量。通過流程設(shè)定、信息系統(tǒng)運用、信息公開、檢查處罰等手段，增強制度執(zhí)行的強制性、約束性。

三是強化多方位的監(jiān)督體系。進一步理順管理體系，把監(jiān)督工作延伸到各個環(huán)節(jié)。在重大工程管理企業(yè)中加強內(nèi)部監(jiān)督，利用信息化平臺公開審批信息、招投標信息和項目進度信息，全過程接受內(nèi)部監(jiān)督；擴大外部監(jiān)督，通過指定公眾平臺和網(wǎng)站向社會公開的招投標信息，接受各種利益主體的監(jiān)督；紀委加強專職監(jiān)督，發(fā)揮好教育、提醒、督促、檢查、執(zhí)紀、問責的作用，保持對腐敗行為“零容忍”的持續(xù)高壓態(tài)勢；加強與第三方的合作，建立收賄檔案查詢系統(tǒng)，同有關(guān)部門結(jié)合，建立招投標市場準入機制；加強企檢合作，借助檢察系統(tǒng)豐富的辦案經(jīng)驗和大量的案例資料，提前預(yù)判風險，提前預(yù)置防范措施，提前發(fā)現(xiàn)蛛絲馬跡，提前把問題解決在初始階段。

提升政治引領(lǐng)的預(yù)防工作“軟實力”

體系建設(shè)、制度約束，僅是預(yù)防工作的一半，它能夠部分解決“不能腐”、“不敢腐”的問題，但要從根本上解決，還必須從思想觀念塑造、監(jiān)督責任落實、政治生態(tài)環(huán)境營造等方面下功夫，解決好“不想腐”的問題。切實加強企業(yè)思想政治工作，發(fā)揮黨委的政治核心和領(lǐng)導核心作用，黨支部的戰(zhàn)斗堡壘作用、黨員的先鋒模范作用，以過硬有效的思想政治工作，提升預(yù)防工作的“軟實力”。一是切實把“不想腐”的思想觀念確立起來。抓住思想這個“總開關(guān)”，在企業(yè)思想政治建設(shè)中全面貫徹中央關(guān)于加強黨風廉政建設(shè)和反腐敗工作的精神，組織領(lǐng)導干部和關(guān)鍵崗位人員深化理解十九大全面從嚴治黨新部署和中紀委全會精神；廣泛開展廉政講座，解讀中央政策，分析黨風廉政建設(shè)和反腐敗斗爭形勢；定期與不定期結(jié)合，開展工程領(lǐng)域的反腐案例教育，警示大家法網(wǎng)恢恢，疏而不漏；運用信息系統(tǒng)開辦黨規(guī)黨紀學習專欄。二是切實把預(yù)防監(jiān)督的責任落實下去。預(yù)防工作體系也是一個責任體系，黨委、紀委、各職能部門、領(lǐng)導干部和群眾，各有各的責任，任何一個環(huán)節(jié)弱化，都有可能造成整個系統(tǒng)失能。層層簽訂和落實黨風廉政責任制黨委主體責任清單和紀委監(jiān)督責任清單。黨委書記要履行好第一責任人職責，重大工作親自抓，每年都要約談下級單位書記；黨政領(lǐng)導要制定和落實“一崗雙責”方案、廉潔自律承諾，在適當場合作述職述廉報告，接受民主評議和群眾監(jiān)督。相關(guān)權(quán)責部門要落實內(nèi)控責任，不斷規(guī)范管人、管事、管錢、管物機制。投資方、施工方、監(jiān)理方要聯(lián)合組建項目黨組織，定期開展組織活動，把黨的廉政要求落實到項目各個部位。三是切實把黨內(nèi)政治生活嚴起來。抓住組織生活這個黨內(nèi)政治生活制度落實的重要內(nèi)容和載體，嚴格組織生活開展，提高組織生活質(zhì)量，引導黨員干部經(jīng)常開展批評與自我批評，堅定信仰，崇尚道德，遵守法律，不斷提高思想政治修養(yǎng)，徹底根除腐敗的思想動機，對陷入思想誤區(qū)的同志早提醒、多拉袖子，多做治病救人的工作，端正用人用錢風氣，著力營造團結(jié)統(tǒng)一、民主集中、風清氣正的政治生態(tài)，讓重大工程從業(yè)人員在清新的政治環(huán)境下工作，把廉政風險防范在事前，化解在萌芽狀態(tài)。