馬得懿

目前，我國(guó)海岸和近海面臨著與日俱增的油污風(fēng)險(xiǎn)。這種風(fēng)險(xiǎn)隨著海上貿(mào)易運(yùn)輸和海上資源開(kāi)發(fā)活動(dòng)的活躍而逐步增強(qiáng)。尤其是作為重要的漁區(qū)和遠(yuǎn)洋運(yùn)輸?shù)暮降溃跂|海海域便見(jiàn)證了重大海上災(zāi)難。2018年1月6日20時(shí)許，巴拿馬籍“桑吉號(hào)”油輪與香港籍散貨船“長(zhǎng)峰水晶號(hào)”在長(zhǎng)江口以東約160海里發(fā)生碰撞，碰撞造成裝有凝析油的“桑吉號(hào)”起火，導(dǎo)致重大船員失聯(lián)、傷亡以及海洋環(huán)境污染。就某種意義而言，東海船舶碰撞事故，并非是孤立的和偶然的事故，系我國(guó)近岸和近海面臨油污風(fēng)險(xiǎn)的集中反映。痛定思痛。雖然釀成東海船舶碰撞的主要原因和事故調(diào)查報(bào)告尚未公布，但是，毫無(wú)疑問(wèn)，這次海難再次引發(fā)了有關(guān)方面對(duì)困擾國(guó)際航運(yùn)領(lǐng)域令人棘手的諸多問(wèn)題的反思。

歷史上類(lèi)似的海上重大災(zāi)難性事故舉不勝舉。今天的航運(yùn)在不斷重復(fù)昨日凄慘的故事。國(guó)際社會(huì)針對(duì)歷史上數(shù)起重大航運(yùn)事故，不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，逐漸構(gòu)建了防止、減損以及賠償海上油污損害的法律體系。針對(duì)海上航行安全、環(huán)境保護(hù)、海洋生物養(yǎng)護(hù)以及其他人類(lèi)共同利益面臨的重大挑戰(zhàn)，基本上已形成了系統(tǒng)的法律保障體制。然而，就我國(guó)海岸和近海而言，面臨的油污風(fēng)險(xiǎn)和壓力并未得到根本性緩解。

我國(guó)海岸和近海油污的法律應(yīng)對(duì)體系目前尚以事后救濟(jì)為主

作為貿(mào)易大國(guó)和航運(yùn)大國(guó)，我國(guó)積極深度介入油污的國(guó)際法審議和締結(jié)活動(dòng)。一直以來(lái)，國(guó)際海事組織將“讓海洋更清潔，讓航行更安全”作為神圣的使命。一系列重大海洋環(huán)境災(zāi)難催生的國(guó)際公約均實(shí)施嚴(yán)格責(zé)任，只要造成了油污損害，除非存在法定的免責(zé)事由，船舶所有人必須承擔(dān)賠償責(zé)任，而忽視是否存在過(guò)錯(cuò)。為了從私法體系維護(hù)油污受害人的合法權(quán)益，國(guó)際公約體系設(shè)計(jì)了強(qiáng)制保險(xiǎn)、直接訴訟以及連帶責(zé)任等法律體制。即便是如此，法律保障并沒(méi)有令類(lèi)似的海難止步。

1967年3月18日，利比里亞籍油船“托里·堪庸”號(hào)在英吉利海峽觸礁船體斷裂，導(dǎo)致裝載的大量原油泄漏到海洋，致使事故海域大面積污染。此案向人們提出兩個(gè)基本問(wèn)題：即沿海國(guó)是否有權(quán)對(duì)公海上發(fā)生的油污事件進(jìn)行干預(yù)，以及如何保障油污受害人得到較充分的賠償。1969年11月29日，原政府間海事協(xié)商組織通過(guò)兩個(gè)公約，即《國(guó)際干預(yù)公海油污事件公約》和《國(guó)際油污損害民事責(zé)任公約》。為了解決受害人不能充分得到賠償?shù)娜焙叮?971年11月29日，原政府間海事協(xié)商組織通過(guò)《1970年設(shè)立國(guó)際油污損害賠償基金國(guó)際公約》，以加大海上油污損害賠償?shù)牧Χ群头秶?994年10月2日，國(guó)際海事委員會(huì)第35屆國(guó)際會(huì)議上，通過(guò)了《國(guó)際海事委員會(huì)油污損害指南》，以便統(tǒng)一油污損害賠償范圍和計(jì)算方式，有利于海洋環(huán)境的保護(hù)。船舶的大型化導(dǎo)致船舶燃油污染越發(fā)嚴(yán)重，2001年3月，在國(guó)際海事組織外交會(huì)議上，審議通過(guò)《2001年燃油污染損害民事責(zé)任國(guó)際公約》。針對(duì)海上有毒有害物質(zhì)運(yùn)輸所造成的海洋生態(tài)損害問(wèn)題，1996年4月，國(guó)際海事組織通過(guò)了《1996年國(guó)際海上運(yùn)輸有毒有害物質(zhì)損害責(zé)任及賠償公約》，該國(guó)際公約不僅適用于海上污染損害，而且也適用于海上火災(zāi)和爆炸損害的救濟(jì)。不僅如此，海上油污災(zāi)難導(dǎo)致海難救助法的不斷完善。1978年3月16日，在英吉利海峽航行的利比里亞籍巨型油輪“阿莫柯·卡迪茲”號(hào)，因舵機(jī)失靈而擱淺在法國(guó)西部海域，導(dǎo)致23萬(wàn)噸原油溢出。1989年4月15日至28日，國(guó)際海事組織外交大會(huì)通過(guò)《1989年國(guó)際救助公約》。該公約有兩個(gè)亮點(diǎn)，其一是明確了船長(zhǎng)簽訂海上救助合同的權(quán)利，其二是針對(duì)海洋環(huán)境救助，救助人有權(quán)獲得特別補(bǔ)償。總體上，海洋油污賠償基本上形成了多層次、立體式法律救濟(jì)體制。

然而，人們無(wú)法忘記，1991年在安哥拉海域發(fā)生的“ABT夏日”號(hào)船舶碰撞并引發(fā)了大爆炸，造成重大生命和財(cái)產(chǎn)損失。2010年和2017年墨西哥灣兩次漏油事件讓人刻骨銘心。究其主要根源，在于上述法律體系雖然健全并且富有體系性，但是，上述法律體制重在事后救濟(jì)。這種體制無(wú)法有效應(yīng)對(duì)海上油污損害帶來(lái)的困境。

重視預(yù)防性舉措，重在探索根本性和前瞻性對(duì)策

防患于未然。面對(duì)海洋環(huán)境污染的高風(fēng)險(xiǎn)，理性的人們希望將事故的防止置于首位，而不是在事故之后才尋求救濟(jì)。東海船舶碰撞重大事故，帶給中國(guó)的不僅是事故本身的原因調(diào)查、海上救助和清污以及可能出現(xiàn)的海事司法管轄等問(wèn)題，更為深層次的問(wèn)題是，作為此次航運(yùn)事故發(fā)生海域的東海，對(duì)于中國(guó)漁業(yè)資源的養(yǎng)護(hù)與管理、海洋環(huán)境的治理、海洋地緣政治、航行安全以及其他重大海洋利益，具有重大影響。東海海域構(gòu)成我國(guó)重要貿(mào)易港口諸如上海、寧波以及南通等的重要海上通道，亦是我國(guó)重要的漁區(qū)，中國(guó)作為此次事故的沿海國(guó)，應(yīng)該在深層次上采取必要的應(yīng)對(duì)舉措。

筆者認(rèn)為，船員的綜合素質(zhì)在防范海上油污事故中具有核心和基礎(chǔ)地位。船舶碰撞的原因中船員的人為過(guò)失是造成船舶碰撞的首要因素。本次東海船舶碰撞發(fā)生時(shí)間為船時(shí)20時(shí)。按照國(guó)際航海習(xí)慣，正值船舶駕駛員值班交替時(shí)段，這是航海事故多發(fā)時(shí)段之一。作為特殊的從業(yè)群體，從事國(guó)際貿(mào)易運(yùn)輸?shù)倪h(yuǎn)洋船員，在國(guó)際商業(yè)交往、海上良好秩序維系以及海洋環(huán)境保護(hù)方面，承載著重要使命。然而，由于各種歷史的和現(xiàn)實(shí)的因素，導(dǎo)致從事遠(yuǎn)洋船員這一職業(yè)的群體日益減少，從業(yè)群體的綜合素質(zhì)日漸不容樂(lè)觀。國(guó)際社會(huì)意識(shí)到這一點(diǎn)，于2006年通過(guò)了《國(guó)際海事勞工公約》，從國(guó)際法層面維護(hù)國(guó)際海員的社會(huì)保障和尊嚴(yán)，構(gòu)建船員“體面”工作的法治保障。我國(guó)于近期批準(zhǔn)了該國(guó)際公約。

沿海國(guó)在海洋秩序中的地位需要落到實(shí)處。海洋自由的思想肇始于歐洲，并被1982年《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》所秉承和發(fā)揚(yáng)。海洋秩序的變革和發(fā)展中，一直伴隨著海洋自由與限制海洋自由的沖突與協(xié)調(diào)。進(jìn)而，演變成船旗國(guó)管轄與沿海國(guó)管轄的對(duì)抗與協(xié)調(diào)。雖然國(guó)際社會(huì)尤其是全球性國(guó)際組織諸如國(guó)際海事組織為此提出了諸多具有創(chuàng)新的制度設(shè)計(jì)和舉措，但是至今，沿海國(guó)在海洋秩序中的地位問(wèn)題，仍然沒(méi)有落到實(shí)處。比較典型的問(wèn)題之一是方便旗船舶的監(jiān)管至今仍然是一個(gè)難以解決的棘手問(wèn)題。由于各國(guó)船公司趨利使然，導(dǎo)致船舶懸掛方便旗的船舶盛行，即以尋求經(jīng)營(yíng)的低支出、管理的低成本以及廉價(jià)船員的雇傭需求。這必然引發(fā)方便旗船舶的安全隱患無(wú)法徹底根除。1982年《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》力圖通過(guò)“真實(shí)聯(lián)系”以消減方便旗船舶給航運(yùn)業(yè)帶來(lái)的負(fù)面影響，但是效果并不明顯。在國(guó)際海事組織的主導(dǎo)之下，近年以來(lái)，沿海國(guó)管轄的力度和舉措增強(qiáng)，但是如何協(xié)調(diào)船旗國(guó)管轄與沿海國(guó)管轄之間的沖突，仍然任重道遠(yuǎn)。東海船舶碰撞中的當(dāng)事船舶之一桑吉號(hào)，就是懸掛方便旗經(jīng)營(yíng)的船舶。

構(gòu)建海洋保護(hù)區(qū)，并且積極主導(dǎo)海洋保護(hù)區(qū)的構(gòu)建，是我國(guó)應(yīng)對(duì)海上油污風(fēng)險(xiǎn)的前瞻性對(duì)策。作為沿海國(guó)，中國(guó)有必要認(rèn)真思考此次東海碰撞后，中國(guó)如何應(yīng)對(duì)近海海域的重大風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。顯然，針對(duì)海上重大污染風(fēng)險(xiǎn)的管控，預(yù)防重于事后的救濟(jì)。設(shè)立東海海域保護(hù)區(qū)是可以思考的重要舉措之一。在特定海域設(shè)立海洋保護(hù)區(qū)，正在日益成為國(guó)際社會(huì)或者特定國(guó)家展開(kāi)海洋治理的重要的、有效的工具之一。世界范圍內(nèi)，一些海洋強(qiáng)國(guó)和相關(guān)國(guó)際組織，通過(guò)在特定的海域，包括領(lǐng)海、毗連區(qū)、專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)甚至是公海，以環(huán)境保護(hù)、航行安全以及海洋生物資源的養(yǎng)護(hù)和管理為目的，紛紛成立不同類(lèi)型和種類(lèi)的海洋保護(hù)區(qū)，旨在維護(hù)特定海域的海洋秩序。海洋保護(hù)區(qū)涉及諸多富有爭(zhēng)議的國(guó)際法問(wèn)題，比如公海自由與公海保護(hù)區(qū)的沖突問(wèn)題、海洋自由的制度張力問(wèn)題、海洋強(qiáng)國(guó)借機(jī)擴(kuò)展海洋管轄權(quán)以及海洋自由中的棄權(quán)理論問(wèn)題等。但是，通過(guò)海洋保護(hù)區(qū)以實(shí)現(xiàn)海洋治理正在日益成為趨勢(shì)，相關(guān)海洋保護(hù)區(qū)業(yè)已積累了相關(guān)經(jīng)驗(yàn)。作為海上運(yùn)輸最繁忙的海域之一，東海是世界上海洋油氣勘探開(kāi)發(fā)活動(dòng)最集中的海域之一。這導(dǎo)致東海成為海上事故多發(fā)海域之一。然而，東海海上溢油應(yīng)急合作等海洋環(huán)保合作程度很低。不僅如此，在東海海域我國(guó)與韓國(guó)和日本之間存在著海洋劃界爭(zhēng)端，東海環(huán)境治理的合作舉步維艱。海洋的整體性和流動(dòng)性，預(yù)示著海洋治理不是某一個(gè)國(guó)家或者某一個(gè)區(qū)域的責(zé)任，其內(nèi)部生態(tài)的聯(lián)動(dòng)需要國(guó)際合作和沿海國(guó)強(qiáng)化其海洋治理的力度和舉措。故此，以東海船舶碰撞事故為契機(jī)，中國(guó)主導(dǎo)成立東海海洋保護(hù)區(qū)，對(duì)于深化東海治理具有戰(zhàn)略意義。當(dāng)然，東海海洋保護(hù)區(qū)的保護(hù)目標(biāo)、保護(hù)內(nèi)容、保護(hù)機(jī)制以及國(guó)際合作問(wèn)題，需要進(jìn)一步研究。

編輯：黃靈 yeshzhwu@foxmail.com