鄧睦軍，龔勤林

(四川大學(xué) 經(jīng)濟學(xué)院，四川 成都 610065)

區(qū)域政策是政府(主要是中央政府)對區(qū)域經(jīng)濟進(jìn)行干預(yù)的重要工具。政府通過對政策資源的集中安排，有目的地對某些類型的問題區(qū)域?qū)嵭袃A斜，以改變由市場機制作用形成的一些空間結(jié)果，促使區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展與區(qū)域格局協(xié)調(diào)并保持區(qū)域分配合理[1]。新中國成立以來，國家在不同發(fā)展階段實施了相應(yīng)的區(qū)域政策，對區(qū)域發(fā)展格局產(chǎn)生了重要影響。隨著經(jīng)濟進(jìn)入新常態(tài)階段，區(qū)域發(fā)展差距、區(qū)域利益矛盾、區(qū)域空間失衡等問題也越發(fā)明顯，迫切需要探尋區(qū)域經(jīng)濟增長的內(nèi)生動力、調(diào)整區(qū)域發(fā)展空間格局、促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟優(yōu)化升級。十九大報告指出：“中國特色社會主義進(jìn)入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾?！苯?jīng)濟已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，正處在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長動力的攻關(guān)期。推動高質(zhì)量發(fā)展是當(dāng)前和今后一個時期確定發(fā)展思路、制定經(jīng)濟政策、實施宏觀調(diào)控的根本要求。實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，客觀要求建立區(qū)域空間協(xié)調(diào)發(fā)展的結(jié)構(gòu)體系，重塑中國經(jīng)濟地理。國家提出了“一帶一路”、長江經(jīng)濟帶和京津冀協(xié)同三大戰(zhàn)略，形成了“四大板塊+三大戰(zhàn)略”的區(qū)域總體發(fā)展戰(zhàn)略。這就突破了“一畝三分地”的思維定式，有助于提高資源空間配置效率，促進(jìn)要素順暢流動；也更加突出區(qū)域異質(zhì)性特征，注重發(fā)揮區(qū)域比較優(yōu)勢和發(fā)展?jié)摿?，區(qū)域政策實施思路面臨新一輪重構(gòu)。

一、空間中性與空間干預(yù)的理論內(nèi)涵

區(qū)域政策具有控制區(qū)域差距、協(xié)調(diào)區(qū)際關(guān)系、優(yōu)化資源空間配置等明確的空間目標(biāo)，空間性是區(qū)域政策的本質(zhì)屬性[2]，或者說區(qū)域政策本質(zhì)上具有空間屬性。由于傳統(tǒng)的經(jīng)濟增長理論將經(jīng)濟空間假設(shè)為均質(zhì)化的空間，經(jīng)濟活動的地理空間分布是均勻的，側(cè)重分析決定和促進(jìn)經(jīng)濟增長的一般性因素，忽視了經(jīng)濟增長在“地理空間”維度上的差異，因而并不能很好地解釋現(xiàn)實中經(jīng)濟增長的空間現(xiàn)象[3]。延尋克魯格曼所開啟的空間經(jīng)濟學(xué)新視野，學(xué)者們對“地理空間”的經(jīng)濟影響的研究主要關(guān)注生產(chǎn)要素流動和關(guān)聯(lián)性，進(jìn)而引發(fā)了對區(qū)域政策實施思路的重新思考，其焦點在于區(qū)域政策的空間屬性是中性的還是非中性的？換言之，是應(yīng)該選擇“人的繁榮”的空間中性政策，或是選擇“地區(qū)繁榮”的空間干預(yù)政策。

空間中性政策的核心觀點是，不考慮特定地區(qū)背景的干預(yù)是解決發(fā)展應(yīng)該關(guān)乎人員還是地方這一傳統(tǒng)兩難問題的最優(yōu)方法[4]?？臻g中性最重要的理論假設(shè)是空間均衡的存在性，即完全競爭的勞動力和土地市場，以及生產(chǎn)要素的完全流動性[5]。因此，空間中性政策本質(zhì)上是一種能夠最有效地增強效率、保證享有平等發(fā)展機會以及改善個人生活水平的“人的繁榮”的政策[6]。通過要素自由流動、破除制度障礙、提高市場化程度，以促進(jìn)人口和經(jīng)濟集聚，最終實現(xiàn)人均收入的空間均勻分布和欠發(fā)達(dá)地區(qū)的趨同增長。世界銀行《重塑世界經(jīng)濟地理》(2009)報告是提倡空間中性政策的典型代表。該報告認(rèn)為經(jīng)濟增長是不平衡的，經(jīng)濟活動的空間均衡分配只會阻礙經(jīng)濟增長，實現(xiàn)經(jīng)濟一體化應(yīng)當(dāng)基于無空間的區(qū)別機制，由此提出了一個不考慮地理空間因素的“3D-3I”政策分析框架?！?D”即密度(Density)、距離(Distance)和分割(Division)，用以描述地理空間的特征。密度指經(jīng)濟和人口的集中程度，反映了經(jīng)濟和人口的空間集聚特征；距離反映了生產(chǎn)要素的集中速度、勞動力的流動程度和物流成本的高低程度；分割指國家之間、地區(qū)之間商品、資本、勞動力、信息以及知識流動的限制因素。“3I”即制度(Institutions)、基礎(chǔ)設(shè)施(Infrastructure)和空間干預(yù)(Interventions)，用以解決“3D”所產(chǎn)生的問題?？臻g中性政策首要的是通過制度和基礎(chǔ)設(shè)施的改善促進(jìn)經(jīng)濟集聚和要素自由流動，以提高個人收入和總體福利水平，而空間干預(yù)政策只是有效的制度和完善的交通基礎(chǔ)設(shè)施上的次優(yōu)選擇。

空間干預(yù)政策的核心觀點是，區(qū)域空間存在無效率或失靈的情況，空間均衡在現(xiàn)實中幾乎不存在，空間中性政策并不能改善特定地區(qū)的發(fā)展?fàn)顩r和整體福利水平，只有實施針對特定地區(qū)的干預(yù)政策才能影響區(qū)域發(fā)展的路徑[7]。作用與落后地區(qū)的空間干預(yù)政策基于以下行為假設(shè)：解釋欠發(fā)達(dá)地區(qū)表現(xiàn)欠佳的經(jīng)濟狀況、當(dāng)?shù)刎毨У纳钏揭约澳撤N類型的市場失靈[8]。地區(qū)異質(zhì)性和地區(qū)間互動是空間干預(yù)政策所必須考慮的基本要素。地區(qū)異質(zhì)性包括地區(qū)特有的地理、文化和制度等內(nèi)容，由于不考慮地區(qū)異質(zhì)性的空間中性政策通常具有較強的空間效應(yīng)，這就降低了政策實施的效果，因此空間干預(yù)政策的制定首先應(yīng)考慮地區(qū)異質(zhì)性。孫久文和原倩(2014)指出區(qū)域政策具有空間異質(zhì)性、空間局部干預(yù)性和相對開放性等理論特質(zhì)，而空間局部干預(yù)是針對“問題地區(qū)”的干預(yù)，體現(xiàn)出“積極的區(qū)域傾斜”特征，差別對待不同類型區(qū)域，進(jìn)而形成分工合理、優(yōu)勢互補和合作共贏的區(qū)域關(guān)系[9]。因此，基于地區(qū)的空間干預(yù)政策要將識別與利用本地優(yōu)勢與資產(chǎn)作為促進(jìn)區(qū)域發(fā)展的主要工具[10]，完善基本公共服務(wù)，增強區(qū)域創(chuàng)新能力，發(fā)掘落后地區(qū)的增長潛力。空間干預(yù)政策還重視地區(qū)間的互動發(fā)展，認(rèn)為地區(qū)間互動能夠促進(jìn)本地群體和外地人才交流，進(jìn)而產(chǎn)生新思想和新知識，可以解決地區(qū)發(fā)展?jié)撃苁艿揭种频碾y題。

空間中性政策和空間干預(yù)政策二者論爭的核心在于是否承認(rèn)空間均衡的存在性?？臻g均衡成立的前提是要素在區(qū)域間可以自由流動。區(qū)域政策的兩種思路可以追溯到關(guān)于區(qū)域福利與國家福利關(guān)系的爭論。Winnick(1966)最先討論了這兩種思路的選擇問題[11]。隨后，Bolton(1992)在“‘地區(qū)繁榮與人民富?！偬健币晃闹羞M(jìn)行了深入地研究，認(rèn)為這兩種選擇代表了干預(yù)思路的沖突，地區(qū)繁榮強調(diào)需要扶持的落后地區(qū)的發(fā)展，人民富裕則聚焦于個人的福利而不考慮其地區(qū)分布[12]。那應(yīng)該如何對二者進(jìn)行取舍？事實上，二者在本質(zhì)上是相輔相成的，在不同的階段應(yīng)各有側(cè)重，單純將二者“一分為二”并相互替代失之偏頗?？臻g中性政策意在通過制度完善以增強經(jīng)濟集聚，從而間接促進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展；空間干預(yù)政策則針對特定地理空間，以直接促進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的繁榮。正如Garcilazo(2010)等指出的：“強調(diào)空間干預(yù)政策的作用并不意味著不承認(rèn)集聚經(jīng)濟的潛在價值或認(rèn)為經(jīng)濟活動可以均勻分布”[13]。丁嵩和孫斌棟(2015)也認(rèn)為應(yīng)當(dāng)超越基于人員抑或地方發(fā)展政策的爭論，區(qū)域政策只有在考慮到人員以及地方雙重依賴時才有可能達(dá)到預(yù)期目的[14]。目前，國內(nèi)學(xué)術(shù)界對區(qū)域政策空間屬性的研究相對較少，已有研究對區(qū)域政策兩種思路的論爭也大多聚焦于主要觀點以及如何對二者進(jìn)行選擇，結(jié)合中國特殊案例分析新時期區(qū)域政策的思路和重構(gòu)的文獻(xiàn)則十分鮮見。中國是世界上最大的“空間經(jīng)濟思想和經(jīng)濟實驗室”[15]，重塑中國經(jīng)濟地理、實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是新時期區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的重大思路?；诖?，本文從區(qū)域政策的空間屬性視角出發(fā)，梳理新中國成立以來區(qū)域政策空間屬性的轉(zhuǎn)換，結(jié)合區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展實際，探討高質(zhì)量發(fā)展階段背景下區(qū)域政策的實施思路和重構(gòu)路徑，更好地實現(xiàn)“人的繁榮”和“地區(qū)繁榮”兩大目標(biāo)。

二、中國區(qū)域政策空間屬性的歷史轉(zhuǎn)換

中國的區(qū)域政策主要包括三類：一是作為國家總體發(fā)展戰(zhàn)略重要組成部分的區(qū)域政策，二是作為改革開放先行區(qū)和試驗田的區(qū)域政策，三是針對各類問題區(qū)域、特殊功能區(qū)域?qū)嵭械膮^(qū)域政策等三類[16]。區(qū)域政策的制定和實施必須考慮政策作用的對象，即人員或者地區(qū)。新中國成立以來，在經(jīng)濟發(fā)展的不同階段，根據(jù)作用對象的重點不同，區(qū)域政策相繼經(jīng)歷了“均衡發(fā)展—非均衡發(fā)展—非均衡協(xié)調(diào)發(fā)展—協(xié)調(diào)與融合發(fā)展”的階段，在此過程中，空間中性和空間干預(yù)兩種思路相互交替，體現(xiàn)出不同的尺度特征和地域特征(見表1)。在尺度特征上體現(xiàn)為“沿海與內(nèi)地—東、中、西三大地帶—東、中、西和東北四大板塊—主體功能區(qū)”的變遷，在地域特征上則體現(xiàn)為區(qū)域發(fā)展的多元化。這也是政府與市場關(guān)系不斷調(diào)整的一個過程，國家也越來越重視市場在區(qū)域政策制定中發(fā)揮的作用。

表1 1949-2012年中國區(qū)域政策的轉(zhuǎn)換

資料來源：作者根據(jù)相關(guān)資料綜合整理。

(一)區(qū)域政策空間屬性的轉(zhuǎn)換階段

1．區(qū)域均衡發(fā)展政策(1949-1978)：空間干預(yù)

新中國成立后，由于歷史和地理因素，內(nèi)陸地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展嚴(yán)重滯后于沿海地區(qū)。為改善沿海與內(nèi)地生產(chǎn)力布局嚴(yán)重失衡的局面，在考慮區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平一致性和差異性基礎(chǔ)上，國家劃分了沿海和內(nèi)地兩大經(jīng)濟地帶，實施區(qū)域均衡發(fā)展政策。均衡發(fā)展政策強調(diào)全國“一盤棋”的單一空間尺度，實現(xiàn)生產(chǎn)力的均衡布局、加強內(nèi)陸落后地區(qū)建設(shè)的目標(biāo)，實質(zhì)是一種空間干預(yù)政策。156項重點工程(實際施工150項)中，32項布局在沿海，118項布局在內(nèi)地，內(nèi)地基建投資占53.3%。1958年全國劃分為7大經(jīng)濟協(xié)作區(qū)*7大經(jīng)濟協(xié)作區(qū):分別是東北、華北、華東、華南、華中、西南和西北。，各經(jīng)濟協(xié)作區(qū)根據(jù)自身資源稟賦，建立工業(yè)骨干企業(yè)和經(jīng)濟中心，形成獨立完整的工業(yè)體系。1965年國家進(jìn)一步劃分出“三線”地區(qū)，投資的重點向西南、西北等落后的內(nèi)陸地區(qū)傾斜?！叭濉睍r期，內(nèi)地建設(shè)投資達(dá)631.21億元，占全國基本建設(shè)投資提高到64.7%(陳棟生，1993)。均衡發(fā)展政策提升了內(nèi)陸地區(qū)的生產(chǎn)力，內(nèi)陸地區(qū)的工業(yè)產(chǎn)值占全國比重從1949年的28%提升為1978年的36%，形成了較為完整的經(jīng)濟體系，成都、重慶、西安、蘭州等成為新興的工業(yè)中心。

2．區(qū)域非均衡發(fā)展政策(1979-1998)：空間中性

鑒于區(qū)域均衡發(fā)展政策導(dǎo)致經(jīng)濟效率的下降，改革開放后，在承認(rèn)區(qū)域發(fā)展不平衡的客觀現(xiàn)實基礎(chǔ)上，國家提出了“讓一部分地區(qū)先富起來”和“沿海和內(nèi)地兩個大局”的區(qū)域發(fā)展思路。這一時期，國家確立了建立社會主義市場經(jīng)濟體制的目標(biāo)，并推動?xùn)|部地區(qū)優(yōu)先開放，給予東部地區(qū)在投資、財稅、信貸、外貿(mào)等方面的優(yōu)惠政策，各種要素逐步向東部地區(qū)集聚?！傲濉逼陂g，東、中、西部的基本建設(shè)投資總額占全國的比重分別為47.7%、29.3%、17.2%。東部地區(qū)的對外開放降低了中國與世界的市場分割，推動了融入世界經(jīng)濟及參與國際分工的廣度和深度，破除了一些要素自由流動的限制，提高了資源空間配置效率?！把睾＝?jīng)濟特區(qū)—沿海開放城市—沿海經(jīng)濟開放區(qū)—沿江經(jīng)濟開放區(qū)—內(nèi)地”的空間格局逐步形成，一定程度上帶動了中西部地區(qū)的發(fā)展，推動了整個國民經(jīng)濟較快增長。非均衡發(fā)展政策反對要素的空間平均配置，鼓勵人們流向能夠獲得更好生活水平和更多就業(yè)機會的東部地區(qū)，通過強化東部地區(qū)的集聚效應(yīng)，推動生產(chǎn)力的梯度轉(zhuǎn)移發(fā)揮其擴散效應(yīng)，實現(xiàn)區(qū)域共同發(fā)展，實質(zhì)是一種空間中性政策。

3．區(qū)域非均衡協(xié)調(diào)發(fā)展政策(1999-2006)：空間干預(yù)

東部優(yōu)先發(fā)展的空間中性政策促進(jìn)了各地區(qū)經(jīng)濟的較高增長，但地區(qū)發(fā)展差距卻迅速拉大[17],1995年東部地區(qū)與西部地區(qū)人均GDP之比為2.3∶1。在考慮區(qū)域差距和區(qū)域異質(zhì)性基礎(chǔ)上，國家進(jìn)一步完善市場機制，縮小區(qū)域政策作用的空間尺度，將東、中、西三大地帶劃分為東、中、西、東北四大板塊，并按照四大板塊的定位與發(fā)展重點，實施相應(yīng)的政策。1999年十五屆四中全會正式提出“實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略”，標(biāo)志著非均衡協(xié)調(diào)發(fā)展政策的開端。2002年十六大報告提出：“支持東北地區(qū)等老工業(yè)基地加快調(diào)整和改造”。2004年《關(guān)于促進(jìn)中部地區(qū)崛起的若干意見》的發(fā)布，標(biāo)志著西部開發(fā)、東北振興、中部崛起和東部率先發(fā)展的四大板塊正式確立。同時，區(qū)域政策還聚焦于老少邊窮地區(qū)和資源型枯竭城市等問題區(qū)域的振興發(fā)展，中央扶貧資金重點向民族地區(qū)和革命老區(qū)傾斜。非均衡協(xié)調(diào)發(fā)展政策是“兩個大局”戰(zhàn)略思想的繼承，對于解決中西部貧困落后問題、東北蕭條問題發(fā)揮了重要作用，較大地改善了問題區(qū)域的發(fā)展條件。

4．區(qū)域協(xié)調(diào)與融合發(fā)展政策(2007-2012)：空間中性

伴隨經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，資源環(huán)境約束日益趨緊，人口、經(jīng)濟、資源和環(huán)境出現(xiàn)了空間失衡。為解決這一問題，“十一五”規(guī)劃提出根據(jù)資源環(huán)境承載力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿?，統(tǒng)籌謀劃人口分布、產(chǎn)業(yè)布局、國土利用和城鎮(zhèn)化格局，將國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類主體功能區(qū)。主體功能區(qū)的本質(zhì)是按照國土空間功能最大化和空間單元協(xié)調(diào)發(fā)展的原則，把人口和經(jīng)濟對資源環(huán)境的承載力納入國土空間開發(fā)中，強調(diào)人口、經(jīng)濟、資源和環(huán)境的空間均衡，規(guī)范空間開發(fā)秩序。2007年十七大報告進(jìn)一步提出實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化、引導(dǎo)生產(chǎn)要素跨區(qū)域合理流動。構(gòu)筑區(qū)域經(jīng)濟優(yōu)勢互補、主體功能定位清晰、國土空間高效利用、人與自然和諧相處的區(qū)域發(fā)展格局，實現(xiàn)區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略和主體功能區(qū)戰(zhàn)略相融合。其基本思想是關(guān)注“人的繁榮”，設(shè)想通過人口的遷移，鼓勵限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)的人口向優(yōu)化和重點開發(fā)區(qū)集聚，實現(xiàn)各地區(qū)人均收入水平的逐步縮小[18]。

(二)區(qū)域政策空間屬性面臨的困境

1．空間平等與空間效率的兩難選擇

改革開放前的區(qū)域均衡政策忽視了經(jīng)濟效率提升，追求的是一種低水平均衡。在投資回報率低于東部沿海地區(qū)的中西部布局生產(chǎn)力，實際上是一種外生的“嵌入式”布局，經(jīng)濟活動難以形成規(guī)模和集聚經(jīng)濟效益，人口和經(jīng)濟密度并沒有出現(xiàn)明顯的空間集聚。改革開放后，東部優(yōu)先發(fā)展的空間中性政策注重提升空間效率，對空間平等關(guān)注不足，中西部地區(qū)并未有效地享受東部市場化改革的紅利和擁有平等的發(fā)展機會，陷入了“比較利益陷阱”，區(qū)域空間不平衡較為突出。許多學(xué)者(如魏后凱，1992[19]；沈坤榮、馬俊，2002[20]；嚴(yán)漢平、白永秀，2004[21]；金相郁、郝壽義，2006[22]；金相郁、武鵬，2010[23]，等)的研究結(jié)果也證明了這一結(jié)論，區(qū)域發(fā)展差距基本上呈現(xiàn)“倒U型-U型”的趨勢，即在改革開放之前經(jīng)濟差距是“先擴大、后縮小”，改革開放之后區(qū)域差距是“先縮小、后擴大”。分階段來看，1953-1978年，各地區(qū)人均 GDP 相對差異系數(shù)整體呈上升趨勢。1952年內(nèi)陸地區(qū)占全國GDP比重僅為49.3%，東部地區(qū)的比重高達(dá)50.7%，到1978年內(nèi)陸地區(qū)的比重仍下降了1.8個百分點，東部地區(qū)則提高了1.8個百分點[24]。1978-2014年，全國總體泰爾指數(shù)先下降后上升再下降，整體呈現(xiàn)出“U型-倒U型”的趨勢，四大板塊間的泰爾指數(shù)在1978-1988年上升后，其變化趨勢與全國的總體趨勢高度相同。由此可見，盡管區(qū)域差距整體上逐步縮小，但區(qū)域間差距仍然決定了區(qū)域總體差距，實現(xiàn)空間平等和空間效率的協(xié)調(diào)依然是新時期區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的重點(見圖1)。

2．制度不完善抵消區(qū)域政策空間整合能力

空間中性政策的根本方向是建立統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系，充分發(fā)揮市場調(diào)節(jié)經(jīng)濟活動空間分布的重要作用，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟一體化發(fā)展。但是，由于行政區(qū)劃和經(jīng)濟區(qū)劃并不完全一致，行政性分割、地方保護(hù)主義、戶籍制度和土地制度仍不同程度地存在，導(dǎo)致了市場的“邊界效應(yīng)”，形成區(qū)域市場分割，區(qū)域間無序競爭和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)同質(zhì)化現(xiàn)象突出，各地在發(fā)展規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面缺乏有效的協(xié)調(diào)，阻礙了全國統(tǒng)一大市場的形成。區(qū)域間要素流動不充分，人員、資本和知識流動存在有形和無形的障礙。同時，長期實行的計劃經(jīng)濟體制，扭曲了市場機制的功能，加上城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)逐步形成并固化；尤其是1958 年開始實行的戶籍制度，限制了城鄉(xiāng)之間人口自由流動，流動成本較高、基本公共服務(wù)缺失、社會保障不可轉(zhuǎn)移等問題突出。改革開放后，農(nóng)村經(jīng)濟體制改革的推進(jìn)逐步改善了城鄉(xiāng)二元分割狀態(tài)，但城鄉(xiāng)差距又隨著改革重點轉(zhuǎn)向城市而急劇擴大。2015年城鄉(xiāng)居民收入之比為2.73，仍高于國際標(biāo)準(zhǔn)2∶1的合理差距， 城鄉(xiāng)恩格爾系數(shù)之比也達(dá)到0.9，整體福利水平并未得到有效改善(見圖2)。單一的空間中性政策出現(xiàn)“失靈”，難以有效實現(xiàn)“生產(chǎn)要素合理流動、各種資源優(yōu)化配置、區(qū)域效率和競爭力最大化”的目標(biāo)。

3．空間異質(zhì)性受到削弱影響區(qū)域政策精準(zhǔn)性

“地區(qū)繁榮”的空間干預(yù)政策最根本的是要將空間異質(zhì)性納入政策制定過程中。但是，區(qū)域政策對空間異質(zhì)性考慮不足，缺乏差異化的政策，導(dǎo)致“一刀切”現(xiàn)象產(chǎn)生，政策效果不及預(yù)期。主要表現(xiàn)在區(qū)域政策的空間尺度過大或過小，空間尺度過大造成了政策的“普惠化”，空間尺度過小則導(dǎo)致政策“碎片化”，降低了政策的有效性和針對性。四大板塊是根據(jù)地理位置和行政區(qū)劃進(jìn)行的劃分，空間尺度過大，各板塊內(nèi)部差異較為明顯，對同一板塊內(nèi)的地區(qū)實施相同的政策造成了政策的“虛化”。改革試驗區(qū)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移承接區(qū)、城市新區(qū)等盡管明確了政策的空間尺度和實施重點，但同一區(qū)域內(nèi)的政策數(shù)量較多，出現(xiàn)區(qū)域政策“疊羅漢”[25]的現(xiàn)象，真正需要國家重點支持的區(qū)域卻沒有或較少得到必要的政策傾斜；主體功能區(qū)規(guī)劃也未能很好體現(xiàn)區(qū)域差異性，區(qū)域經(jīng)濟增長與資源環(huán)境承載力不相適應(yīng)的問題依然較為突出。區(qū)域政策的傾斜性受到政策“普惠化”和“碎片化”的抵消，加之對制度、文化、社會特征等區(qū)域異質(zhì)性因素的忽視，實現(xiàn)“地區(qū)繁榮”目標(biāo)的實際效果明顯降低。進(jìn)入經(jīng)濟新常態(tài)，經(jīng)濟增長的空間分化趨勢日益明顯，從空間異質(zhì)性出發(fā)精準(zhǔn)施策，增強各地區(qū)的自我發(fā)展能力，培育經(jīng)濟增長新動能，是新時期區(qū)域政策必須強化空間干預(yù)的重要而緊迫的任務(wù)。

圖1 1978-2014年全國總體和四大板塊間的人均GDP泰爾指數(shù)資料來源：《中國統(tǒng)計年鑒》(1991-2016年)、《新中國六十年統(tǒng)計資料匯編》。

圖2 1978-2015年全國城鄉(xiāng)居民收入差距和城鄉(xiāng)恩格爾系數(shù)資料來源：《中國統(tǒng)計年鑒》(1991-2016年)、《新中國六十年統(tǒng)計資料匯編》。

三、空間中性與空間干預(yù)兼顧的現(xiàn)實邏輯

2013年開始，中國經(jīng)濟進(jìn)入新常態(tài)發(fā)展階段，十九大報告則進(jìn)一步作出了經(jīng)濟已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段的新論斷，明確了新階段中國經(jīng)濟發(fā)展的基本特征。作為具有區(qū)域特色的國民經(jīng)濟，實現(xiàn)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，客觀要求建立適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展階段的區(qū)域政策體系，重塑中國經(jīng)濟地理，這是實現(xiàn)區(qū)域公平和區(qū)際福利的重要路徑。中國當(dāng)前正發(fā)生著世界上規(guī)模最大、速度最快的城市化、移民和一體化，中國經(jīng)濟地理正經(jīng)歷前所未有的重塑。因此，我們認(rèn)為區(qū)域政策空間屬性的兩種思路可以和諧并存，兼顧空間中性政策和空間干預(yù)政策，符合當(dāng)前中國經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實邏輯。唯有如此，才能真正實現(xiàn)“人的繁榮”和“地區(qū)繁榮”的發(fā)展目標(biāo)，解決區(qū)域發(fā)展不平衡不充分的問題。

1.三大發(fā)展戰(zhàn)略促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)協(xié)同發(fā)展

適應(yīng)和引領(lǐng)經(jīng)濟新常態(tài)，需要在更大范圍內(nèi)優(yōu)化資源配置，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)協(xié)同發(fā)展。2014年中央經(jīng)濟工作會議提出“要優(yōu)化經(jīng)濟發(fā)展空間格局，通過改革創(chuàng)新打破地區(qū)封鎖和利益藩籬，全面提高資源配置效率”；2015年十八屆五中全會提出以“一帶一路”、長江經(jīng)濟帶和京津冀協(xié)同為引領(lǐng)，“推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，塑造要素有序自由流動、主體功能約束有效、基本公共服務(wù)均等、資源環(huán)境可承載的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新格局。”三大發(fā)展戰(zhàn)略旨在通過充分發(fā)揮市場機制決定性作用，協(xié)調(diào)東中西和平衡南北方，實現(xiàn)要素空間均衡?！耙粠б宦贰蹦繕?biāo)重點是推動“開放、包容、均衡、普惠的區(qū)域經(jīng)濟合作，全面提升開放型經(jīng)濟發(fā)展水平”；“長江經(jīng)濟帶重點通過交通基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，促進(jìn)要素順暢流動，提升東中西協(xié)調(diào)發(fā)展水平；京津冀協(xié)同重點是建立京津冀三地一體化市場，為發(fā)揮要素擴散效應(yīng)提供制度性基礎(chǔ)。從分析經(jīng)濟地理特征的“3D”框架考察，三大發(fā)展戰(zhàn)略本質(zhì)上是一種實現(xiàn)“人的繁榮”的空間中性政策，促進(jìn)經(jīng)濟集聚和一體化發(fā)展，提高要素空間配置效率。密度方面，三大發(fā)展戰(zhàn)略均強調(diào)經(jīng)濟要素有序自由流動、資源高效配置和市場深度融合，不斷提高經(jīng)濟和人口的集聚程度；距離方面，強化交通和信息基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，信息和知識的加速擴散，縮短中西部地區(qū)對外的時間距離和空間距離，中西部地區(qū)的經(jīng)濟區(qū)位條件得以改善，從對外開放末梢成為對外開放前沿；分割方面，強調(diào)實現(xiàn)區(qū)域間資源優(yōu)勢互補、產(chǎn)業(yè)錯位發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施共享和地區(qū)市場共建，降低區(qū)域分割。

2.“中心—外圍”的經(jīng)濟空間結(jié)構(gòu)明顯

集聚、遷移、專業(yè)化和貿(mào)易是重塑經(jīng)濟地理的主要驅(qū)動力，世界經(jīng)濟活動最突出的地理特征就是空間集聚，人均GDP與經(jīng)濟的集聚程度呈現(xiàn)出明顯的正相關(guān)性，經(jīng)濟活動的空間集聚提高了整體經(jīng)濟效率(World Bank，2009)。從四大板塊看，2015年經(jīng)濟密度整體呈現(xiàn)出東部最高、中部次之、東北較低、西部最低的空間格局。東部10省市的生產(chǎn)總值占全國比重從1978年的41.8%上升為2015年的57.8%。東、中部以20%的國土面積聚集了超過70%的生產(chǎn)總值和超過60%的人口，是經(jīng)濟活躍的第一聚類，東北和西部形成相對較低的第二聚類[26]。從省級層面看，31 個省份的經(jīng)濟密度從東到西呈遞減趨勢，而與世界市場的距離則成遞增趨勢。上海的密度最高；北京和天津次之；江蘇、浙江、廣東、山東位于第三等級；河北、遼寧、福建、海南等東部省份，山西、河南、湖北等中部省份，四川、重慶、陜西等西部省份處于第四等級；黑龍江、吉林、西藏、青海、新疆、貴州等的經(jīng)濟密度最低。從城市群層面看，十大城市群以占全國15%的面積，聚集了全國62.3%的人口，創(chuàng)造了79.9%的經(jīng)濟總量，東部的長三角、珠三角和京津冀三大城市群的經(jīng)濟密度從“中心-外圍”由高到低逐漸擴散(見表2)。人口的空間分布也開始調(diào)整：東部人口密度最高，中部和西部人口出現(xiàn)回流，東北人口持續(xù)下降[27]。通過經(jīng)濟活動的集聚，可以提高個體和區(qū)域的市場接近程度以及可達(dá)性，改善個體的生活水平和總體經(jīng)濟增長。經(jīng)濟新常態(tài)階段，區(qū)域發(fā)展將更多依賴于“要素空間優(yōu)化配置效率的提高”。因此，推動集聚和市場一體化、進(jìn)一步發(fā)揮要素空間優(yōu)化配置對經(jīng)濟增長的促進(jìn)作用，成為空間中性政策的新內(nèi)容。

3.區(qū)域政策制定中的地區(qū)意識逐步覺醒

區(qū)域政策在保證國家戰(zhàn)略性全局性的同時，還要重視地方利益訴求，從而調(diào)動地方發(fā)展的積極性和主動性。堅持“地區(qū)繁榮”的空間干預(yù)政策的一個重要原因是地區(qū)意識的覺醒。地區(qū)意識是具有區(qū)位特點的、能產(chǎn)生正外部性的無形資產(chǎn)(張可云，2005)，使得該地區(qū)對目前已有的和打算遷移至該地的要素產(chǎn)生吸引力。地區(qū)意識實質(zhì)是充分認(rèn)識經(jīng)濟發(fā)展效率的區(qū)域特征,重視要素的區(qū)域配置，利用集聚提高要素效率的規(guī)律，積極培育經(jīng)濟增長極，是一種兼顧整體利益和局部利益的區(qū)域主義[28]。2013年以來，國家密集批復(fù)了一系列針對地方的空間干預(yù)政策,表現(xiàn)出兩方面的特點。一方面，政策類型多樣，空間尺度不斷細(xì)化，體現(xiàn)出“分類指導(dǎo)”的原則。國家級新區(qū)、改革試驗區(qū)和區(qū)域規(guī)劃等不同類型的區(qū)域政策聚焦于具體地區(qū)的發(fā)展，注重區(qū)域內(nèi)生性增長。國家級新區(qū)目標(biāo)是發(fā)揮各區(qū)域潛在比較優(yōu)勢和競爭優(yōu)勢，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，提高經(jīng)濟發(fā)展的質(zhì)量和效益，打造全國性和區(qū)域性經(jīng)濟增長極；綜合配套改革試驗區(qū)目標(biāo)是有效整合資源，形成深化改革擴大開放的新的特殊功能區(qū)；開發(fā)開放試驗區(qū)的目標(biāo)是探索沿邊開放新模式、提升沿邊開發(fā)開放水平、打造新的區(qū)域增長極，形成與周邊國家互利共贏發(fā)展的新格局。另一方面，區(qū)域政策從注重經(jīng)濟單一發(fā)展轉(zhuǎn)向經(jīng)濟、資源、生態(tài)和社會的多維發(fā)展，提高區(qū)域的包容性和可持續(xù)性發(fā)展，如《洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃》、《鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃》、《全國海洋主體功能區(qū)劃》等?！冻捎褰?jīng)濟區(qū)區(qū)域規(guī)劃》、《廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃》等規(guī)劃多由地方先提出發(fā)展訴求，再由國家進(jìn)行批復(fù)，改變了自上而下的政策制定模式，更適合地方經(jīng)濟社會發(fā)展實際和發(fā)展要求。

表2 2015年四大板塊經(jīng)濟和人口集聚情況

資料來源：《中國統(tǒng)計年鑒》(2016年)。

4.區(qū)域政策更加關(guān)注問題區(qū)域的繁榮發(fā)展

實施空間干預(yù)政策的另一個原因是關(guān)注問題區(qū)域的振興發(fā)展。由于問題區(qū)域存在發(fā)展路徑鎖定、制度約束、生產(chǎn)交易成本高昂等限制，使得要素并不能完全流動，因此單純依靠鼓勵人口向發(fā)展機會更好的地區(qū)遷移的空間中性政策并不全面，空間干預(yù)政策應(yīng)得到重視。空間干預(yù)政策通常是解釋問題區(qū)域欠佳的經(jīng)濟狀況、貧困人口的生活水平等問題，目的是為問題區(qū)域創(chuàng)造經(jīng)濟發(fā)展的機會并使之能夠共享經(jīng)濟發(fā)展的成果(OECD，2015)，從而能夠公平合理的分享經(jīng)濟增長，提高其自我發(fā)展能力，這也是實現(xiàn)包容性增長和建成全面小康社會的核心內(nèi)涵。伴隨經(jīng)濟進(jìn)入新常態(tài)，經(jīng)濟增長的涓滴效應(yīng)有所減弱，經(jīng)濟落后的貧困地區(qū)、處于衰退中的老工業(yè)基地、亟待轉(zhuǎn)型的資源枯竭型城市等問題區(qū)域不斷涌現(xiàn)。以貧困地區(qū)為例，農(nóng)村貧困人口分布范圍廣，并逐漸向中西部高寒山區(qū)、民族地區(qū)和邊境地區(qū)集聚，呈現(xiàn)出空間集聚分布格局。2016年全國農(nóng)村貧困人口總數(shù)為4335萬，西部地區(qū)約占70%，其中西藏、新疆、貴州、甘肅、云南的貧困發(fā)生率高于10%。由于自然地理和經(jīng)濟區(qū)位等因素的影響，貧困地區(qū)主要集中分布在中西部“胡煥庸線”*“胡煥庸線”：是中國地理學(xué)家胡煥庸在1935年提出的劃分我國人口密度的對比線，先后改稱“璦琿—騰沖一線”、“黑河—騰沖線”。沿線的山地丘陵區(qū)，并與生態(tài)脆弱區(qū)、邊境地區(qū)、革命老區(qū)和少數(shù)民族集聚區(qū)在空間上高度重合，14個集中連片特困地區(qū)面臨多種制約因素，基礎(chǔ)設(shè)施落后、貧困人口數(shù)量多密度大，遠(yuǎn)離發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展機遇等挑戰(zhàn)突出(見表3)。因此，在要素不完全流動的現(xiàn)實條件下，空間中性政策對解決這些區(qū)域問題往往會面臨“失靈”，有必要針對特定的地區(qū)實施空間干預(yù)政策，大力推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧工作，繼續(xù)加大對革命老區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)的等問題區(qū)域的支持力度，提高這些區(qū)域的自我發(fā)展能力。

表3 14 個集中連片特困地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)狀

資料來源:根據(jù)農(nóng)業(yè)部《農(nóng)業(yè)行業(yè)扶貧開發(fā)規(guī)劃2011-2020》、交通運輸部《集中連片特困地區(qū)交通建設(shè)扶貧規(guī)劃綱要2011-2020》、王武林等(2015)[29]、劉彥隨等(2016)[30]資料整理。

四、重塑中國經(jīng)濟地理的區(qū)域政策框架

通過對區(qū)域政策空間屬性的兩種思路的分析發(fā)現(xiàn)，真正有效的區(qū)域政策既要重視經(jīng)濟集聚帶來的規(guī)模效益，還要在政策制定和實施過程中考慮區(qū)域異質(zhì)性因素。中國幅員面積廣闊，區(qū)域發(fā)展差異較大，“地理第一性”和“地理第二性”*“地理第一性”和“地理第二性”：馬克思主義認(rèn)識論將天然存在的自然物稱之為第一自然、人類生產(chǎn)實踐活動形成的人化自然物稱之為第二自然。從區(qū)域經(jīng)濟學(xué)而言，“地理第一性”是指區(qū)域擁有的先天要素稟賦，“地理第二性”是改進(jìn)“地理第一性”的人類活動的結(jié)果。特征明顯，距離、密度和分割的三重挑戰(zhàn)同時存在。因此，新時期解決區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡不充分問題，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟向更高質(zhì)量階段邁進(jìn)，更好滿足人民日益增長的美好生活需要，區(qū)域政策重點是要兼顧空間中性和空間干預(yù)兩種思路。正如2009年世界銀行《重塑世界經(jīng)濟地理》報告中的核心觀點：經(jīng)濟集中和生活水平地區(qū)平等并行不悖，只要通過公共制度、基礎(chǔ)設(shè)施和干預(yù)措施的最佳組合，將同時實現(xiàn)不平衡的增長和和諧發(fā)展[31]。一方面，完善公共制度，促進(jìn)要素自由流動，另一方面，考慮地理空間因素，增強空間針對性，提升欠發(fā)達(dá)地區(qū)的自我發(fā)展能力，實現(xiàn)經(jīng)濟福祉由非均衡型向包容型轉(zhuǎn)換(見表4)。

首先，進(jìn)一步完善要素自由流動的制度條件。經(jīng)濟發(fā)達(dá)國家大多都是在促進(jìn)生產(chǎn)活動的集中化的同時，通過實行各種政策縮小各地區(qū)人民的生活水平差距(World Bank，2009)。重塑中國經(jīng)濟地理的核心是“以人為本”，使經(jīng)濟社會發(fā)展成果惠及全體人民。經(jīng)濟活動的空間集聚是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的一種客觀規(guī)律。實現(xiàn)人口自由流動，能夠縮促進(jìn)人們更接近發(fā)展機會較多的發(fā)達(dá)地區(qū)，提升人口和經(jīng)濟密度，改善人們的生活福利，促進(jìn)發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)的生活水平趨同。隨著區(qū)域一體化水平不斷提高，人口跨區(qū)域自由流動的趨勢將日益增強。應(yīng)推進(jìn)戶籍、土地和社會保障制度改革，健全城鄉(xiāng)一體化制度，破除勞動力、資本、技術(shù)等自由流動的制度阻礙，為引導(dǎo)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的人口向外遷移創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。從而降低要素空間優(yōu)化配置的區(qū)域壁壘和流動成本，促進(jìn)人口空間結(jié)構(gòu)的合理調(diào)整。加強中央政府財政轉(zhuǎn)移重點投向欠發(fā)達(dá)地區(qū)的教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等基本公共服務(wù)，實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，使得欠發(fā)達(dá)地區(qū)真正能夠分享經(jīng)濟集聚的成果。

其次，適度平衡人口與經(jīng)濟的空間密度。實現(xiàn)中國區(qū)域經(jīng)濟地理格局的優(yōu)化，需要適度平衡“胡煥庸線”東西兩側(cè)的人口與經(jīng)濟的空間密度。平衡人口與經(jīng)濟總量的空間密度是重塑中國經(jīng)濟地理的重要方向[32]?！耙粠б宦贰?、長江經(jīng)濟帶和京津冀協(xié)同將欠發(fā)達(dá)地區(qū)推向了改革開放的前沿，為平衡區(qū)域空間密度提供了重要契機，在此過程中基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通至關(guān)重要。通過區(qū)域間基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，一方面提升經(jīng)濟集聚區(qū)的優(yōu)勢，降低運輸和通訊成本，增強核心區(qū)域的經(jīng)濟擴散效應(yīng)；另一方面，擴大欠發(fā)達(dá)地區(qū)對外聯(lián)系，縮短與發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟距離，改善欠發(fā)達(dá)區(qū)域的市場準(zhǔn)入進(jìn)而提升其經(jīng)濟活動的密度，最終通過經(jīng)濟距離縮短促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。要重點支持成渝、關(guān)中-天水、寧夏沿黃、天山北坡等城市群增長極的形成和發(fā)展，強化老少邊窮等欠發(fā)達(dá)地區(qū)尤其是農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，形成交通一體化網(wǎng)絡(luò)，縮短與發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟距離。

表4 新時期中國區(qū)域政策制定框架

資料來源:根據(jù)2009年世界銀行《重塑世界經(jīng)濟地理》整理。

第三，突出區(qū)域政策的差異化和精準(zhǔn)性。區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展差異的內(nèi)涵包括兩個方面：一是由技術(shù)、勞動力、外部性等區(qū)域內(nèi)生經(jīng)濟因素差異而產(chǎn)生的經(jīng)濟活動集聚差異；二是基于區(qū)域根植性的差異，是由制度和文化等區(qū)域固有屬性對經(jīng)濟活動過程產(chǎn)生影響，從而導(dǎo)致的區(qū)域發(fā)展差異[33]。中國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的空間異質(zhì)性特征明顯，需要對不同空間尺度面臨的問題作出識別，盡量避免政策“一刀切”現(xiàn)象，以解決各地重復(fù)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)同構(gòu)的區(qū)域格局。因此，應(yīng)建立“戰(zhàn)略區(qū)域—跨省區(qū)域—省內(nèi)跨市—單一行政區(qū)域”的區(qū)域政策空間尺度體系。在此基礎(chǔ)上突出“分類指導(dǎo)”原則，制定和實施根植于區(qū)域資源稟賦、制度、文化的區(qū)域政策，提高政策調(diào)控的有效性和精準(zhǔn)性。特別是要精準(zhǔn)識別落后地區(qū)、蕭條地區(qū)、膨脹地區(qū)等存在的問題，實施基于不同地理空間尺度和問題區(qū)域類型的差異化政策，增強其自我創(chuàng)新和發(fā)展?jié)摿?，實現(xiàn)“地區(qū)繁榮”的目標(biāo)，從而補齊區(qū)域發(fā)展不平衡不充分的短板。

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