馬志毅

為深入學習習近平總書記系列重要講話精神，全面貫徹黨的十九大精神，北京市金融與財稅法學會于近期舉辦了第七屆首都金融財稅法論壇，從財稅法律制度的角度闡述了對黨的十九大報告提出的創(chuàng)新和完善宏觀調控、加快建立現代財政制度等重大方針政策的理解和認識。

一、充分發(fā)揮財稅法律制度在解決新時代社會主要矛盾中的積極作用

黨的十九大報告提出：“我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾?！迸c會專家認為，不平衡的發(fā)展包括城鄉(xiāng)之間的不平衡、東部地區(qū)與中西部地區(qū)之間的不平衡、個人收入和社會財富之間的不平衡等方面。財稅法律制度應當為解決新時代社會主要矛盾發(fā)揮積極作用，主要途徑包括：通過科學的預算制度和財政轉移支付制度的設計和實施，實現財政資金向農村和中西部地區(qū)傾斜，達到城市反哺農村的目標；通過對發(fā)展不充分的領域和行業(yè)實行傾斜性的財政投資和稅收優(yōu)惠，實現更加平衡和充分的發(fā)展。

二、健全地方稅體系

黨的十九大報告提出：“深化稅收制度改革，健全地方稅體系?！迸c會專家根據這一精神，回顧了我國稅收制度改革的歷史變遷，分析了國外稅收制度對于我們的借鑒意義。他們認為，1994年實行的分稅制改革，極大地推進了中央和地方的稅收分配關系。但是近年來國家經濟發(fā)展進入新常態(tài)，現行的稅收體系已經不能適應經濟社會發(fā)展的需要，這種不適應突出地表現為房產稅、土地使用稅、契稅等一系列稅種不屬于主體稅種，造成地方政府缺乏稅權，與其所承擔的事權不匹配。

從國際經驗來看，有關地方稅的立法模式主要有三種：第一種是集權模式，以英國和法國為代表。英國地方政府既不能開征新稅，也不能制定地方稅法規(guī)。第二種是分權模式。第三種是集權分權兼顧的模式，日本和德國是非常有代表性的。日本稅收立法權和征收權比較集中，但是稅收的管理權和使用權則比較分散。地方政府有權選擇適當的稅種和稅率。在地方財政入不敷出的情況下，可以適當開征新稅。

各國有關地方稅的執(zhí)法模式主要有四種：第一種是以法國為代表的中央集權的模式。在中央政府設立稅務管理機構，統管全國稅收，地方沒有獨立的征稅機構。第二種是以英國為代表的集權和分權并存的模式。英國中央稅由海關署和皇家稅務署分別征收，在地方財政局下設一些專門的稅務部門。第三種是中央和地方分別設立稅務管理機構，共同征稅。第四種是只在地方設置稅務執(zhí)法機構。

上述國際經驗給我們的啟示是：一是突出中央政府稅權的主導地位，賦予地方政府一定的稅權，做到各級政府的稅權與其支出責任相匹配。稅收立法權和一些主要稅種的征收管理權集中在中央政府，同時根據實際情況賦予地方政府一定的自主權，這樣做不會影響中央政府的主導地位，反而能夠發(fā)揮地方政府的積極性，適應地方經濟的發(fā)展。我國各地區(qū)的自然條件、經濟條件差異很大，適當的稅權分配是必要的。二是建立完善稅權均衡機制和地方稅體系，防止地方稅權濫用。一方面，制定稅收基本法，確定稅收法定原則；另一方面，培養(yǎng)地方稅的主體稅種，做到稅收收入能夠保證地方政府的支出、適量增加稅收收入。比較實際的選擇是，以所得稅和財產稅作為主體稅種。這樣，既符合稅收的受益原則和公平原則，便于稅收征管，又能建立堅實穩(wěn)固的稅基。

三、堅持區(qū)域經濟中的稅收法定原則

黨的十九大報告提出：“創(chuàng)新和完善宏觀調控，發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略導向作用，健全財政、貨幣、產業(yè)、區(qū)域等經濟政策協調機制。”與會專家從稅法的角度暢談了對區(qū)域經濟政策的一些認識，認為各級政府是區(qū)域經濟發(fā)展中的重要推動者，要充分運用財稅制度，促進區(qū)域經濟的發(fā)展。目前，區(qū)域經濟發(fā)展中出現了一些稅制不協調的問題。這主要表現為，稅制出現較大的差異，不同區(qū)域實行不同的稅收政策，導致產生了雙重征稅或者雙重不征稅的現象。香港、澳門的發(fā)展要同內地的發(fā)展緊密結合，粵港澳大灣區(qū)建設、粵港澳合作等都是區(qū)域發(fā)展的例子。由于內地與港澳的發(fā)展存在巨大的差異，不同地方政府制定了不同的稅收政策。在京津冀協調發(fā)展中，遷入地和遷出地企業(yè)的變更，必然涉及相關各地財政收支和稅收分享的問題。而根據立法法的規(guī)定，稅收征收管理基本制度只能由法律規(guī)定。因此，各地稅收政策的制定和實施在一定程度上與稅收法定的原則相違背。各地制定的稅收優(yōu)惠政策應當在稅收法定的原則框架下進行清理。

四、完善有關房地產稅的制度設計

黨的十九大報告強調：“加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居?！迸c會專家認為，加快房地產稅收立法，是實現住房制度改革的具體舉措。房地產稅收立法對調節(jié)收入分配差距、緩解收入分配不公、穩(wěn)定房地產價格、促進房地產業(yè)健康發(fā)展都具有重要意義。建議將房地產稅改革作為地方稅改革的主攻方向和突破口，發(fā)揮財稅改革的聯動作用。

近年，一些地方政府能夠獲得的土地出讓金越來越少，入不敷出，有時甚至出現了財政赤字。通過改革房地產稅和出臺相關立法有助于解決地方財政收入的問題。根據國際上稅收改革的發(fā)展趨勢，房地產稅應當作為一個主體稅種。它的改革應當遵循拓寬稅基、減并稅種、降低稅率、嚴格征管的原則。拓寬稅基就是拓寬房地產稅的征收范圍，盡可能將所有地區(qū)、所有納稅人的房地產都包括進來。減并稅種就是將原來的土地增值稅、房地產稅、城鎮(zhèn)土地使用稅等稅種及有關的稅費合并為統一的房地產稅，以簡化稅制、避免重復征稅，提高房地產稅的征收效率。降低稅率就是對房地產實行低稅率政策，不給普通房產所有者增加負擔。同時實行由低到高的差別稅率，以公平稅收緩解收入不公的矛盾。同時，要嚴格征管，應收盡收。