王 暉 李雨飛 劉榮虎

城市管理行政執(zhí)法（簡(jiǎn)稱(chēng)城管執(zhí)法） 是城市管理的重要組成部分，在維護(hù)城市環(huán)境秩序、化解社會(huì)矛盾、加強(qiáng)社會(huì)管理和創(chuàng)新中發(fā)揮著執(zhí)行和監(jiān)督的作用。在推進(jìn)依法治市過(guò)程中，城管執(zhí)法經(jīng)歷了突出專(zhuān)業(yè)性與傾向綜合性的探索嘗試。隨著城市管理現(xiàn)代化進(jìn)程加快，城管執(zhí)法已成為匯集多維度、多層次、多領(lǐng)域工作的復(fù)雜巨系統(tǒng)，綜合行政執(zhí)法成為適應(yīng)發(fā)展的必然選擇。在2017年以來(lái)開(kāi)展的這次城區(qū)城管執(zhí)法體制改革中，河南省開(kāi)封市按照中央和省委、省政府的部署要求，結(jié)合城區(qū)城市管理工作實(shí)際，圍繞構(gòu)建權(quán)責(zé)明晰、服務(wù)為先、管理優(yōu)化、執(zhí)法規(guī)范、安全有序的城管執(zhí)法體制目標(biāo)，不斷在理清職能職責(zé)、構(gòu)架體制機(jī)制、調(diào)整充實(shí)力量、解決突出難題上用心發(fā)力，有效促進(jìn)了城區(qū)城管綜合執(zhí)法體制改革的日益深化，推動(dòng)了城市管理服務(wù)水平的有效提升。2017年9月和11月，全國(guó)城管執(zhí)法體制改革工作座談會(huì)和河南省城管執(zhí)法體制改革現(xiàn)場(chǎng)會(huì)先后在開(kāi)封市召開(kāi)；2018年，開(kāi)封市被確定為全國(guó)城市管理執(zhí)法部門(mén)集中行使5方面16項(xiàng)行政處罰權(quán)試點(diǎn)城市。

一、開(kāi)封市推進(jìn)城區(qū)城管綜合執(zhí)法體制改革的背景分析

城管綜合行政執(zhí)法改革起步于1996年《行政處罰法》頒布實(shí)施后進(jìn)行的“相對(duì)集中行政處罰權(quán)”試點(diǎn)工作，至今已有20多年時(shí)間。自《行政處罰法》出臺(tái)后，國(guó)務(wù)院就相對(duì)集中行使行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作作出部署，先后在120多個(gè)城市和3個(gè)直轄市開(kāi)展城管綜合執(zhí)法試點(diǎn)這一探索性實(shí)踐。試點(diǎn)城市經(jīng)過(guò)多年的實(shí)踐探索積累了不少經(jīng)驗(yàn)。2015年12月20日，中央城市工作會(huì)議在北京舉行，習(xí)近平總書(shū)記出席會(huì)議。同年，中共中央、國(guó)務(wù)院聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革 改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，對(duì)城管綜合執(zhí)法體制改革作出部署。自此，全國(guó)性的城管綜合執(zhí)法體制改革全面展開(kāi)。2016年，河南省委、省政府出臺(tái)意見(jiàn)，就深化全省城管綜合執(zhí)法體制改革的目標(biāo)、原則等提出明確要求，為推進(jìn)全省城管綜合執(zhí)法體制改革確定了方向。

開(kāi)封市城管綜合執(zhí)法體制改革是在全國(guó)全面深化改革的大背景下展開(kāi)并不斷走向深入的。從某種程度上可以說(shuō)，開(kāi)封市城管綜合執(zhí)法體制改革起步相對(duì)較早，在落實(shí)中央和省里的部署要求、深化城管綜合執(zhí)法體制改革中，具備一定的基礎(chǔ)。

一是市、區(qū)兩級(jí)都已建立相對(duì)獨(dú)立的城市管理行政部門(mén)。2005年10月，為落實(shí)“相對(duì)集中行政執(zhí)法權(quán)”工作，開(kāi)封市在市公用事業(yè)局的基礎(chǔ)上，將原市建委的市容市貌和環(huán)境衛(wèi)生管理與執(zhí)法權(quán)劃轉(zhuǎn)至市公用事業(yè)局，組建成立開(kāi)封市城市管理局，加掛市城市管理委員會(huì)辦公室牌子，作為市政府單獨(dú)管理的行政工作部門(mén)。同時(shí)，市屬各區(qū)也各自設(shè)立城市管理局，為各區(qū)政府管理的行政部門(mén)，以獨(dú)立或與住建局合署辦公的形式開(kāi)展工作。這為市、區(qū)兩級(jí)組建新的城市管理綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)創(chuàng)造了條件。

二是市、區(qū)兩級(jí)部分城管行政執(zhí)法權(quán)已實(shí)現(xiàn)分級(jí)集中行使。2005年的“相對(duì)集中行政執(zhí)法權(quán)”工作，對(duì)市、區(qū)兩級(jí)城管行使行政執(zhí)法權(quán)進(jìn)行了初步界定，確定市本級(jí)行使市城市管理委員會(huì)日常工作和市政設(shè)施、公用事業(yè)、園林綠化的管理與執(zhí)法權(quán)及供水、燃?xì)獾裙檬聵I(yè)執(zhí)法權(quán)，同時(shí)將市容市貌和環(huán)境衛(wèi)生管理執(zhí)法權(quán)分片交給各區(qū)，實(shí)行重心下移，屬地為主。這與此次深化城市執(zhí)法體制改革的基本精神相符，減少了這次改革的難度和工作量。

三是市、區(qū)兩級(jí)已建立一定的配套保障措施。2010年7月，為配合推動(dòng)全市“數(shù)字化城管”建設(shè)，開(kāi)封市建成數(shù)字化城管信息系統(tǒng)，將井蓋、路燈、郵筒等城市元素納入城管執(zhí)法信息化管理范疇，實(shí)時(shí)通過(guò)信息化和移動(dòng)通信技術(shù)對(duì)城市部件和事件信息進(jìn)行處理、分析和管理。同時(shí)，開(kāi)封市設(shè)立市城市數(shù)字化管理監(jiān)督指揮中心，為市城市管理局管理的事業(yè)單位，具體負(fù)責(zé)全市數(shù)字化城管信息系統(tǒng)運(yùn)行維護(hù)和管理，并將涉及城市管理的6個(gè)區(qū)政府、58家市直單位及相關(guān)企業(yè)納入責(zé)任單位，統(tǒng)一考評(píng)，基本實(shí)現(xiàn)了“大城管”模式。

現(xiàn)代化城市管理工作在內(nèi)容、維度、層次上都趨向復(fù)雜多元，開(kāi)封市雖然在深化城區(qū)城管綜合執(zhí)法體制改革上具備一定基礎(chǔ)，但在具體城管執(zhí)法工作中，仍然存在一些困難和問(wèn)題，亟待克服和解決。

一是存在多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法的現(xiàn)象。當(dāng)時(shí)涉及城管領(lǐng)域的職責(zé)還沒(méi)有完全整合到位，城管、規(guī)劃、住建、環(huán)保、工商、水利、公安、食藥監(jiān)等多部門(mén)分別承擔(dān)部分城市管理職能。城管局內(nèi)部行政執(zhí)法權(quán)也沒(méi)有全部集中，市政設(shè)施、園林綠化等執(zhí)法權(quán)分別委托不同單位行使。這種多個(gè)執(zhí)法主體并存的狀況，容易造成多個(gè)部門(mén)多頭執(zhí)法、責(zé)任不清，還會(huì)出現(xiàn)對(duì)同一對(duì)象、同一事項(xiàng)重復(fù)檢查、交叉處罰等問(wèn)題。

二是基層執(zhí)法力量有待加強(qiáng)。街道辦事處作為城市基層一線(xiàn)機(jī)構(gòu)，承擔(dān)大量的城市管理事務(wù)，城管執(zhí)法的重點(diǎn)應(yīng)該在街道。街道辦事處作為區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu)，受區(qū)政府委托負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)的管理、服務(wù)與穩(wěn)定工作，權(quán)力范圍不大，但是所承擔(dān)的建設(shè)、管理、服務(wù)、穩(wěn)定、發(fā)展等職責(zé)卻不少，而分配到城管方面的精力、人力、物力也確實(shí)有限。同時(shí)，城區(qū)基層執(zhí)法隊(duì)伍沒(méi)有整合，力量分散，雖多不強(qiáng)。執(zhí)法人員工作量大，待遇低，與長(zhǎng)效化、精細(xì)化管理的要求不太相符。

三是市、區(qū)兩級(jí)執(zhí)法管理機(jī)制不順。市、區(qū)兩級(jí)城市管理局都各自設(shè)有執(zhí)法隊(duì)伍，但由于隸屬不同層級(jí)，事權(quán)和責(zé)任劃分還不太清晰和明確，配合協(xié)調(diào)有時(shí)需跨越不同層級(jí)和部門(mén)，內(nèi)部溝通協(xié)調(diào)機(jī)制沒(méi)有完全理順。同時(shí)，城市管理考核、督查、獎(jiǎng)懲機(jī)制還不太健全和完善，各級(jí)、各部門(mén)間信息共享機(jī)制還不太健全，容易產(chǎn)生“易管之事?tīng)?zhēng)著上，難管之事推諉讓”的現(xiàn)象和問(wèn)題，影響城管執(zhí)法效果。

四是執(zhí)法保障不力，執(zhí)法安全和執(zhí)法效率難以保證。城管執(zhí)法相關(guān)配套法律不成熟，主要還是依據(jù)行業(yè)性法規(guī)、規(guī)章開(kāi)展執(zhí)法，執(zhí)法權(quán)威性不夠；執(zhí)法隊(duì)伍不夠?qū)I(yè)，執(zhí)法裝備設(shè)備不夠齊全；城管執(zhí)法與公安機(jī)關(guān)聯(lián)動(dòng)機(jī)制不夠順暢，容易產(chǎn)生強(qiáng)制措施難以執(zhí)行、執(zhí)法過(guò)程遭遇暴力抗法等現(xiàn)象和問(wèn)題。若遇暴力抗法給執(zhí)法人員造成傷害，往往按《治安管理處罰法》處罰，警戒和嚴(yán)懲作用發(fā)揮不明顯，在一定程度上影響了執(zhí)法的安全和效率。

二、開(kāi)封市推進(jìn)城區(qū)城管綜合執(zhí)法體制改革的工作實(shí)踐

開(kāi)封市是八朝都會(huì)，歷史文化底蘊(yùn)深厚。開(kāi)封市委、市政府立足實(shí)際，明確提出了建設(shè)“實(shí)力開(kāi)封、文化開(kāi)封、美麗開(kāi)封、幸福開(kāi)封”的發(fā)展思路。城區(qū)城管執(zhí)法工作水平與城市形象，城市對(duì)外吸引力，城區(qū)人民群眾的宜居感、安全感、自信感、獲得感息息相關(guān)。市委、市政府對(duì)城市執(zhí)法體制改革工作高度重視，成立了以市長(zhǎng)為組長(zhǎng)的改革領(lǐng)導(dǎo)小組，多次召開(kāi)市長(zhǎng)議事會(huì)、市委深改領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)、市委常委會(huì)協(xié)調(diào)研判，各級(jí)單位按照“精簡(jiǎn)統(tǒng)一、機(jī)制創(chuàng)新、重心下移、屬地為主”的原則，穩(wěn)妥有序地推進(jìn)城區(qū)城管體制改革。

一是對(duì)照范圍，澄清涉及城市管理的部門(mén)（單位）職能與機(jī)構(gòu)編制底數(shù)。這是深化城區(qū)城管執(zhí)法體制改革的前提。這個(gè)階段工作的重點(diǎn)是吃透上級(jí)文件精神，全方位掌握情況；難點(diǎn)在于區(qū)分清楚核定的職能、機(jī)構(gòu)編制與實(shí)際履行職能、編制人員情況的異同。開(kāi)封市對(duì)照省級(jí)文件明確的城管執(zhí)法范疇和承擔(dān)城管職能部門(mén)（單位） 的“三定”方案、權(quán)責(zé)清單、機(jī)構(gòu)編制方案，采取查閱資料、實(shí)地調(diào)研、開(kāi)展座談、集中研討等方式，對(duì)城管、住建、規(guī)劃、工商、環(huán)保、水利、食藥監(jiān)、公安等8個(gè)政府部門(mén)所承擔(dān)的城管職能與全部職能的比例情況進(jìn)行了反復(fù)梳理，全面掌握了履行城管執(zhí)法任務(wù)的11家事業(yè)單位的機(jī)構(gòu)名稱(chēng)、規(guī)格、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、核定編制、在編人員、經(jīng)費(fèi)形式等，梳理出涉及城管執(zhí)法范圍內(nèi)的行政執(zhí)法權(quán)350多項(xiàng)，區(qū)分出運(yùn)行中的具體情況。如市工商局負(fù)責(zé)流動(dòng)商販管理，實(shí)際上此項(xiàng)工作未開(kāi)展；市規(guī)劃局負(fù)責(zé)違章建筑查處工作，實(shí)際上2014年市規(guī)劃局已將此項(xiàng)查處工作交給了各區(qū)政府，只保留了對(duì)違章建筑的處罰權(quán)。

二是結(jié)合實(shí)際，梳理城區(qū)城管綜合執(zhí)法工作的內(nèi)涵。這是深化城區(qū)城管執(zhí)法體制改革的索引。這個(gè)階段工作的重點(diǎn)是頂層設(shè)計(jì)，難點(diǎn)在于提出的方案必須經(jīng)得住系統(tǒng)科學(xué)的推敲，必須緩解現(xiàn)有矛盾和問(wèn)題，工作量多在隱性的謀劃設(shè)計(jì)和反復(fù)論證上。圍繞改革目標(biāo)，開(kāi)封市確立了“一個(gè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)、一支執(zhí)法隊(duì)伍、整體配備編制、分層同步推進(jìn)”的總體思路。一個(gè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)，就是市、區(qū)兩級(jí)分別依托現(xiàn)有城市管理局設(shè)立新的城市綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，城管執(zhí)法職能統(tǒng)一整合后歸新設(shè)立的城市綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)承擔(dān)。一支執(zhí)法隊(duì)伍，就是市、區(qū)兩級(jí)各自將分散的城管執(zhí)法職責(zé)、編制和人員整合，在原城管監(jiān)察支（大）隊(duì)基礎(chǔ)上分別建成一支城管執(zhí)法隊(duì)伍，受局機(jī)關(guān)委托具體承擔(dān)城管執(zhí)法任務(wù)。整體配備編制，就是城區(qū)城管執(zhí)法人員編制總量按城區(qū)常住人口萬(wàn)分之六比例核算（省級(jí)文件明確范圍為常住人口的萬(wàn)分之三至萬(wàn)分之七），市、區(qū)兩級(jí)城管行政人員和支（大） 隊(duì)執(zhí)法人員納入核算范圍。分層同步推進(jìn)，就是市、區(qū)兩級(jí)同步調(diào)整整合機(jī)構(gòu)、劃轉(zhuǎn)職能和編制人員。

三是迅速推進(jìn)，搭建城區(qū)城市管理綜合執(zhí)法體制改革工作架構(gòu)。這是深化城區(qū)城管執(zhí)法體制改革的主體。這個(gè)階段工作的重點(diǎn)是將思路和方案落到實(shí)處，難點(diǎn)在于在法律法規(guī)框架內(nèi)探索解決實(shí)際問(wèn)題的辦法。2017年6月底前，調(diào)整職能和機(jī)構(gòu)編制的文件印發(fā)后，開(kāi)封市、區(qū)兩級(jí)分別在城市管理局掛牌成立城市綜合執(zhí)法局；城管執(zhí)法支（大）隊(duì)，機(jī)構(gòu)和編制人員全部整合劃轉(zhuǎn)到位，初步展開(kāi)工作。7月中旬，市城市管理局（市城市綜合執(zhí)法局）“三定”方案完成修訂印發(fā)。10月中旬，市級(jí)部分執(zhí)法人員招錄工作展開(kāi)。11月上旬，各區(qū)城市管理局（城市綜合執(zhí)法局）“三定”方案完成修訂批復(fù)，自此，開(kāi)封市城區(qū)城管綜合執(zhí)法體制架構(gòu)得以理順搭建。在此過(guò)程中，城鄉(xiāng)一體化示范區(qū)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)示范區(qū)）城管執(zhí)法隊(duì)伍執(zhí)法資格問(wèn)題需要綜合考量。由于示范區(qū)是市政府派出機(jī)構(gòu)，不是獨(dú)立行政主體，沒(méi)有資格賦予執(zhí)法隊(duì)伍行政權(quán)力。對(duì)此，開(kāi)封市在示范區(qū)設(shè)立市城市管理局（市城市綜合執(zhí)法局）示范區(qū)分局，作為市城市管理局（市城市綜合執(zhí)法局） 的派出機(jī)構(gòu)，與示范區(qū)城市管理局“一個(gè)機(jī)構(gòu)、兩塊牌子”，同時(shí)設(shè)立的示范區(qū)城管執(zhí)法大隊(duì)歸示范區(qū)分局管理，合法、合規(guī)、合理地解決了這一問(wèn)題。

四是抓好融合，充實(shí)機(jī)構(gòu)職能、權(quán)力、責(zé)任。這是深化城區(qū)城市管理綜合執(zhí)法體制改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。這個(gè)階段，主要工作是充實(shí)完善新體制內(nèi)容，推動(dòng)新體制無(wú)障礙長(zhǎng)效化運(yùn)轉(zhuǎn)。開(kāi)封市重點(diǎn)在建立與新體制契合的機(jī)制模式上進(jìn)行了嘗試。探索建立城管執(zhí)法聯(lián)席會(huì)議和部門(mén)協(xié)作配合機(jī)制，市、區(qū)分別成立綜合執(zhí)法協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組，辦公室常設(shè)在城管局，政府主要領(lǐng)導(dǎo)定期召集開(kāi)會(huì)，以便共享信息、研究解決重大問(wèn)題。對(duì)區(qū)城管部門(mén)探索實(shí)行“雙重管理”機(jī)制，以區(qū)為主，領(lǐng)導(dǎo)班子由市城管局與區(qū)共同考核，城管工作主要領(lǐng)導(dǎo)的任命應(yīng)征得市局同意。依托市城市數(shù)字化管理監(jiān)督指揮平臺(tái)，建立市、區(qū)綜合執(zhí)法管理指揮平臺(tái)，探索建立“一級(jí)監(jiān)督、二級(jí)指揮、三級(jí)管理、四級(jí)網(wǎng)絡(luò)”管理模式，形成覆蓋城區(qū)的城管綜合執(zhí)法指揮調(diào)度網(wǎng)絡(luò)體系。建立健全市、區(qū)、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)管理網(wǎng)絡(luò)，將城市管理、社會(huì)和公共服務(wù)事項(xiàng)管理統(tǒng)一網(wǎng)絡(luò)化。建立城管執(zhí)法與公安、檢察、審判機(jī)關(guān)信息共享、案情通報(bào)、案件移送等制度，接入市行政執(zhí)法與刑事司法銜接信息共享平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)行政處罰與刑事處罰對(duì)接。探索“城管+公安”模式，由市公安局一名副局長(zhǎng)兼任市城市管理局（市城市綜合執(zhí)法局）副局長(zhǎng)，行政執(zhí)法警察大隊(duì)加掛城市綜合執(zhí)法保障大隊(duì)牌子等。

三、推進(jìn)城區(qū)城管綜合執(zhí)法體制改革應(yīng)把握的幾個(gè)重點(diǎn)問(wèn)題

開(kāi)封市城區(qū)城管綜合執(zhí)法體制改革標(biāo)準(zhǔn)要求高，涉及層級(jí)、單位部門(mén)、編制人員多，可以說(shuō)事務(wù)多頭、輕重交織，時(shí)長(zhǎng)不一、緩急有別，既需要綜合考慮、全面統(tǒng)籌，又需要突出重點(diǎn)、具體把握。

一是職權(quán)層級(jí)劃分問(wèn)題?？茖W(xué)確定應(yīng)當(dāng)集中的執(zhí)法職能，按層級(jí)合理劃分權(quán)限是城區(qū)城管執(zhí)法體制改革要重點(diǎn)考慮的問(wèn)題。在把握這個(gè)問(wèn)題時(shí)，開(kāi)封市既嚴(yán)格落實(shí)上級(jí)要求，又考慮實(shí)際需要，兼顧了科學(xué)性與執(zhí)法實(shí)踐要求的統(tǒng)一。在職能劃分上，按照省級(jí)文件明確的標(biāo)準(zhǔn)范圍，做到“該給的給全，不該給的決不納入”，如初始考慮住建部門(mén)行政處罰權(quán)數(shù)量大且部分專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)，全部劃轉(zhuǎn)怕難以承接，最終嚴(yán)格按照省級(jí)文件的要求全部劃轉(zhuǎn)；圍繞開(kāi)封市建設(shè)國(guó)際文化旅游名城的目標(biāo)，在市城管執(zhí)法支隊(duì)內(nèi)設(shè)立停車(chē)場(chǎng)管理辦公室，用于加強(qiáng)市區(qū)機(jī)動(dòng)車(chē)、非機(jī)動(dòng)車(chē)停車(chē)場(chǎng)規(guī)劃的實(shí)施和監(jiān)督管理；在市、區(qū)兩級(jí)執(zhí)法權(quán)限界定上，采取條塊結(jié)合的方法進(jìn)行了劃分，城區(qū)供水、燃?xì)?、供熱、照明、排水、污水處理費(fèi)征稽等行政處罰及跨區(qū)域重大復(fù)雜案件的處理由市級(jí)按條狀負(fù)責(zé)，市政公用、園林綠化、清潔環(huán)衛(wèi)等工作中大街干線(xiàn)的管理與執(zhí)法由市級(jí)負(fù)責(zé)，背街小巷由各區(qū)分塊屬地管理。

二是權(quán)力交接過(guò)渡問(wèn)題。在改革中，市級(jí)整合集中了8個(gè)部門(mén)11個(gè)單位行使的350多項(xiàng)行政權(quán)力，各區(qū)整合范圍和規(guī)模參照市級(jí)執(zhí)行。前期整合重點(diǎn)考慮權(quán)力邊界的劃分，開(kāi)封市把握了既落實(shí)上級(jí)要求又結(jié)合開(kāi)封實(shí)際的大原則，解決了合得起、放得下的問(wèn)題；整合后則重點(diǎn)對(duì)接得住、展得開(kāi)的問(wèn)題進(jìn)行了把握。城管執(zhí)法在整個(gè)城市管理工作中占比很大，如此大規(guī)模執(zhí)法權(quán)的集中轉(zhuǎn)移，必須防止出現(xiàn)時(shí)間與空間上的任何斷檔或真空。對(duì)此，開(kāi)封市重點(diǎn)采取“內(nèi)”“外”綜合著手的方法。外部協(xié)調(diào)每個(gè)執(zhí)法權(quán)劃轉(zhuǎn)部門(mén)做好所有執(zhí)法權(quán)行使流程圖的繪制，規(guī)范每項(xiàng)執(zhí)法權(quán)的實(shí)施依據(jù)、立案時(shí)機(jī)、調(diào)查手段、審查程序、辦理環(huán)節(jié)、法定時(shí)限等要素及相關(guān)配套文書(shū)、資料，配以實(shí)例說(shuō)明后移交；內(nèi)部加強(qiáng)城市綜合執(zhí)法局的工作運(yùn)轉(zhuǎn)銜接，出臺(tái)綜合執(zhí)法工作銜接實(shí)施辦法，就局內(nèi)科室和單位職責(zé)的劃分、工作銜接的程序、溝通協(xié)調(diào)與通報(bào)制度的建立等進(jìn)行規(guī)范，并專(zhuān)門(mén)統(tǒng)一了行政處罰案件移交工作?！皟?nèi)”“外”雙修推動(dòng)了執(zhí)法權(quán)交接的有機(jī)過(guò)渡。

三是執(zhí)法重心下移問(wèn)題。城市管理的重點(diǎn)在基層一線(xiàn)。開(kāi)封市的城區(qū)城管綜合執(zhí)法體制改革，把執(zhí)法重心下移作為一項(xiàng)重要任務(wù)和目標(biāo)，從多個(gè)角度進(jìn)行把握落實(shí)。在職權(quán)劃分上，堅(jiān)持屬地管理的原則，建立市監(jiān)督考核、區(qū)總體負(fù)責(zé)、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)） 具體實(shí)施的工作機(jī)制，強(qiáng)化區(qū)政府城市管理和綜合執(zhí)法責(zé)任主體地位。在權(quán)力下放上，將區(qū)級(jí)能承擔(dān)的有關(guān)違法建設(shè)、市容環(huán)衛(wèi)、市政設(shè)施、園林綠化等方面的310多項(xiàng)行政處罰和強(qiáng)制權(quán)一次性下放到各區(qū)城管綜合執(zhí)法部門(mén)。在基層執(zhí)法隊(duì)伍設(shè)置上，各區(qū)分別整合成立街道辦事處（鄉(xiāng)鎮(zhèn)） 執(zhí)法中隊(duì)，具體落實(shí)轄區(qū)城管執(zhí)法任務(wù)，著力解決多頭、多層次、重復(fù)執(zhí)法和推諉扯皮等問(wèn)題。在執(zhí)法力量保障上，嚴(yán)格按城區(qū)常住人口萬(wàn)分之六比例測(cè)算城管執(zhí)法人員總量，市級(jí)保留一個(gè)執(zhí)法支隊(duì)，其他編制數(shù)各區(qū)按標(biāo)準(zhǔn)配滿(mǎn)。同時(shí)規(guī)定按市級(jí)不低于1∶1、區(qū)級(jí)不低于1∶1.5的比例配備協(xié)管人員，新招錄執(zhí)法人員3年內(nèi)的費(fèi)用由市、區(qū)財(cái)政各承擔(dān)50%，正式執(zhí)法人員服裝和執(zhí)法記錄儀的費(fèi)用由市財(cái)政承擔(dān)，在多重力量保障上都突出了執(zhí)法力量下沉這個(gè)改革主題。

四是管罰區(qū)分結(jié)合問(wèn)題。行政執(zhí)法權(quán)的集中行使并不意味著城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)與相關(guān)職能部門(mén)工作的絕對(duì)分離，管理與處罰的關(guān)系成為重點(diǎn)要把握的問(wèn)題。在界定執(zhí)法和管理職權(quán)范圍時(shí)，開(kāi)封市明確執(zhí)法權(quán)的移交并不是管理權(quán)的移交，業(yè)務(wù)部門(mén)的行業(yè)監(jiān)管責(zé)任主體地位沒(méi)變，必須繼續(xù)落實(shí)源頭監(jiān)管責(zé)任，履行政策制定、審查審批、批后監(jiān)管、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、案件認(rèn)定移送等職責(zé)，為城管執(zhí)法提供必要的檢驗(yàn)檢測(cè)、鑒定、認(rèn)定等技術(shù)支撐。不能以執(zhí)法代替管理，也不能以管理代替執(zhí)法，更不能出現(xiàn)管理“真空”和“扯皮”。如執(zhí)法權(quán)移交后，市政設(shè)施管理部門(mén)仍保持正常巡查和管理，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)按程序做好移交對(duì)接。同時(shí)完善城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)與業(yè)務(wù)部門(mén)合作與執(zhí)法協(xié)助機(jī)制，推進(jìn)聯(lián)合執(zhí)法，促進(jìn)信息與資源共享，實(shí)現(xiàn)有效治理。如業(yè)務(wù)部門(mén)在城市管理中實(shí)施了行政許可或在后續(xù)監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)了違法行為，必須及時(shí)告知城管執(zhí)法機(jī)關(guān)；城管執(zhí)法機(jī)關(guān)在查處后應(yīng)及時(shí)向職能部門(mén)反饋，確保信息互聯(lián)互通，促進(jìn)協(xié)作治理。