王登忠，朱小康

（浙江省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，浙江 杭州 310007）

0 引言

城市交通擁堵是世界上各大城市和地區(qū)發(fā)展過程中遇到的普遍難題。浙江省作為我國沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份，在新型城市化快速推進(jìn)過程中，同樣遭遇這一直接影響物質(zhì)富裕、精神富有的現(xiàn)代化浙江建設(shè)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的“瓶頸”。國內(nèi)外學(xué)者對(duì)于城市交通問題研究已達(dá)成共識(shí)：城市交通擁堵產(chǎn)生的根本原因是城市交通系統(tǒng)中交通供給與需求之間的失衡。著名的當(dāng)斯定律認(rèn)為：交通供給的發(fā)展永遠(yuǎn)趕不上交通需求的增長速度，交通需求總是趨于大于交通供給[1]。由此可見，只靠增加供給、加快交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)速度并不能從根本上解決城市交通擁堵問題，尤其是在機(jī)動(dòng)車快速增長、土地和空間資源日益緊缺的時(shí)代背景下，交通需求管理逐漸成為緩解城市交通供需矛盾的重要手段。城市機(jī)動(dòng)車管理作為交通需求管理的主要措施之一，其發(fā)展政策及實(shí)施路徑研究，對(duì)緩解浙江省城市交通擁堵問題具有現(xiàn)實(shí)的指導(dǎo)意義。

機(jī)動(dòng)車的發(fā)展及其對(duì)城市及區(qū)域的影響一直是交通工程等領(lǐng)域重點(diǎn)關(guān)注的話題。國內(nèi)外學(xué)者從機(jī)動(dòng)車對(duì)城市空間布局的影響、機(jī)動(dòng)車發(fā)展規(guī)律及規(guī)模預(yù)測(cè)、交通與城市環(huán)境等方面進(jìn)行了大量研究[2-3]。然而，學(xué)者大多把研究的視角放在機(jī)動(dòng)車快速發(fā)展對(duì)城市帶來的影響及可采取的對(duì)策分析上，探討機(jī)動(dòng)車發(fā)展的特征及預(yù)測(cè)小汽車擁有量及影響[4-7]，未見系統(tǒng)研究不同發(fā)展階段機(jī)動(dòng)車管理政策及相應(yīng)的實(shí)施路徑。因此，本文在以往研究的基礎(chǔ)上，在法律法規(guī)框架下，系統(tǒng)研究了浙江省機(jī)動(dòng)車發(fā)展政策，并針對(duì)機(jī)動(dòng)車發(fā)展階段提出了相應(yīng)政策以及政策的實(shí)施時(shí)機(jī)和實(shí)施路徑，以期為浙江省各個(gè)城市的機(jī)動(dòng)車發(fā)展政策的制定提供參考。

1 浙江省城市機(jī)動(dòng)化發(fā)展趨勢(shì)

近十年來，浙江省機(jī)動(dòng)車保有量增長十分迅猛，年平均增長率超過18%。到2016年底，浙江省機(jī)動(dòng)車擁有量已超過310輛/千人[8]，這一數(shù)據(jù)已經(jīng)超過新加坡、香港、北京、上海等國家和城市的水平[9-10]。

根據(jù)歐洲、北美、亞洲的發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的機(jī)動(dòng)化經(jīng)驗(yàn)，機(jī)動(dòng)化發(fā)展一般經(jīng)歷三個(gè)階段：雛形起步期、膨脹普及期和成熟飽和期，在發(fā)展形態(tài)上呈現(xiàn)S形發(fā)展規(guī)律[9,11]?？紤]浙江省經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)及城市建設(shè)實(shí)際情況，本文認(rèn)為當(dāng)前浙江省機(jī)動(dòng)化發(fā)展階段已處于膨脹普及期后期，但距離成熟飽和期尚有一段距離，在當(dāng)前政策環(huán)境不變的情況下，浙江省機(jī)動(dòng)車保有量仍將繼續(xù)保持快速增長的趨勢(shì)。

2 浙江省已實(shí)施的城市機(jī)動(dòng)車管理政策及評(píng)價(jià)

隨著機(jī)動(dòng)車的快速發(fā)展，浙江省針對(duì)城市機(jī)動(dòng)車的管理政策研究也隨之展開。據(jù)調(diào)查，目前浙江省各地市主要推進(jìn)機(jī)動(dòng)車使用層面的管理政策，各市主要措施和政策見表1。

表1 浙江省各城市機(jī)動(dòng)車管理政策及具體措施

從政策介入的深度來看，僅有杭州根據(jù)自身機(jī)動(dòng)車高速增長狀況和交通擁堵態(tài)勢(shì)，2014年3月在省內(nèi)率先啟動(dòng)了小客車限購政策[12]。這些政策在一定程度上緩解了城市交通擁堵，改善了城市交通運(yùn)行狀況。

3 城市機(jī)動(dòng)車發(fā)展調(diào)控政策的法律法規(guī)依據(jù)

3.1 國家層面

目前國家層面暫無專項(xiàng)針對(duì)城市機(jī)動(dòng)車保有量的法律法規(guī)?！洞髿馕廴痉乐涡袆?dòng)計(jì)劃》（簡稱《大氣十條》）是國務(wù)院在2013年9月出臺(tái)的行動(dòng)計(jì)劃，其中第三條規(guī)定：“根據(jù)城市發(fā)展規(guī)劃，合理控制機(jī)動(dòng)車保有量，北京、上海、廣州等特大城市要嚴(yán)格限制機(jī)動(dòng)車保有量。通過鼓勵(lì)綠色出行、增加使用成本等措施，降低機(jī)動(dòng)車使用強(qiáng)度。”[13]這一條文從大氣污染防治的角度，對(duì)機(jī)動(dòng)車的擁有和使用進(jìn)行了規(guī)定。

3.2 浙江省級(jí)層面

浙江省級(jí)層面已經(jīng)出臺(tái)的和城市機(jī)動(dòng)車發(fā)展有關(guān)的法規(guī)文件主要有兩部。

（1）2013年11月11日開始實(shí)施的《浙江省城市交通管理若干規(guī)定》，其第十七條如下：“市人民政府及其有關(guān)部門為了保障城市交通暢通，根據(jù)城市的交通狀況和建設(shè)預(yù)期等因素，可以根據(jù)權(quán)限對(duì)小汽車采取限行、限停、提高停車收費(fèi)等具體措施?！盵14]這一條文規(guī)定明確了各市政府有對(duì)小汽車行駛、停放等進(jìn)行限制的權(quán)利，并可提高停車收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。

（2）自2014年3月1日起施行的《浙江省機(jī)動(dòng)車排氣污染防治條例》，其第十一條如下：“設(shè)區(qū)的市人民政府可以根據(jù)城市發(fā)展規(guī)模和大氣環(huán)境質(zhì)量狀況，采取相應(yīng)措施合理控制機(jī)動(dòng)車保有量。市、縣人民政府可以根據(jù)大氣環(huán)境質(zhì)量狀況和機(jī)動(dòng)車排氣污染程度，采取劃定限制或者禁止通行區(qū)域、限制停車等措施減少機(jī)動(dòng)車出行量?！盵15]這一條文從防治大氣污染的角度，明確了浙江省各設(shè)區(qū)市對(duì)城市機(jī)動(dòng)車“雙限”（限量和限行）政策的法規(guī)依據(jù)。

4 城市機(jī)動(dòng)車發(fā)展政策框架優(yōu)化設(shè)計(jì)及實(shí)施路徑規(guī)劃

4.1 城市機(jī)動(dòng)車發(fā)展政策框架優(yōu)化設(shè)計(jì)

從世界各國城市管理的經(jīng)驗(yàn)來看，小汽車管理是城市機(jī)動(dòng)車管理政策的核心所在。小汽車需求管理政策大體可分為兩大類：一是經(jīng)濟(jì)調(diào)控措施，主要通過經(jīng)濟(jì)杠桿增加小汽車的使用成本；二是行政管制政策，即政府通過行政規(guī)定來調(diào)節(jié)交通需求。

通過對(duì)國內(nèi)外各大城市的實(shí)際交通政策的研究，經(jīng)過對(duì)其政治可接受性、行政可操作性、經(jīng)濟(jì)可行性和技術(shù)可實(shí)施性進(jìn)行綜合比較，對(duì)小汽車管理政策進(jìn)行層次劃分。根據(jù)機(jī)動(dòng)車發(fā)展的不同階段：雛形起步期、膨脹普及期和成熟飽和期，將政策實(shí)施劃分為三個(gè)層次，從第一層次到第三層次，政策的實(shí)施難度逐漸加大，形成政策分層實(shí)施框架，見表2。

表2 政策實(shí)施的分層劃分

4.2 城市小汽車發(fā)展政策實(shí)施路徑規(guī)劃

從政策實(shí)施的動(dòng)態(tài)性、長期性、系統(tǒng)性和可持續(xù)性來看，浙江省對(duì)城市機(jī)動(dòng)車需求管理政策的認(rèn)識(shí)和研究還不夠深入，針對(duì)機(jī)動(dòng)車的發(fā)展規(guī)律，根據(jù)機(jī)動(dòng)車發(fā)展政策研究框架，對(duì)機(jī)動(dòng)車政策實(shí)施路徑進(jìn)行了優(yōu)化設(shè)計(jì)，如圖1所示。在實(shí)施路徑設(shè)計(jì)上，應(yīng)先易后難，系統(tǒng)制定，動(dòng)態(tài)平衡。目前浙江省各地市正積極推進(jìn)第一個(gè)層次的交通需求管理政策，從交通需求管理政策介入的深度來看，僅有杭州根據(jù)自身機(jī)動(dòng)車高速增長狀況和交通擁堵態(tài)勢(shì)，在省內(nèi)率先啟動(dòng)了限購政策，進(jìn)入到了政策的第二層次。

圖1 機(jī)動(dòng)車發(fā)展政策路徑規(guī)劃圖

4.2.1 第一層次小汽車政策效果評(píng)價(jià)

伴隨著各市第一層次交通需求管理政策的展開和推進(jìn)，除實(shí)行第二層次交通需求管理限購政策的杭州外，其他各市機(jī)動(dòng)車增長依然非常迅速。以2014年8月數(shù)據(jù)為例：增量方面，寧波、溫州、湖州、金華、臺(tái)州等五市機(jī)動(dòng)車增量突破1萬輛，占全省增量的73.9%，其中寧波和金華均新增1.5萬輛以上，依舊保持高速增長態(tài)勢(shì)。

上述數(shù)據(jù)表明，盡管浙江省部分城市已經(jīng)積極實(shí)施了第一層次的小汽車政策，但是各市機(jī)動(dòng)車增長速度依舊非常迅猛，表明第一層次的政策對(duì)小汽車保有量的限制作用效果不佳或影響甚微，城市小汽車發(fā)展仍處于自由發(fā)展階段，應(yīng)向引導(dǎo)控制型梯度轉(zhuǎn)變。

4.2.2 第二層次小汽車限購政策

4.2.2.1 限購政策評(píng)價(jià)

（1）機(jī)動(dòng)車增速明顯放緩

近幾年來，杭州市機(jī)動(dòng)車保持高速增長態(tài)勢(shì)，年均增長率達(dá)到10%以上，限購以來，機(jī)動(dòng)車增長率降至6.2%左右，增速明顯放緩[12,16]。

（2）交通擁堵指數(shù)顯著下降

“雙限”政策實(shí)施以后，杭州市區(qū)路網(wǎng)交通運(yùn)行良好，“雙限”以后的4個(gè)月（2014年5月—8月）與之前對(duì)比，早晚高峰擁堵指數(shù)由5.7下降至4.0。

4.2.2.2 限購時(shí)機(jī)選擇

限購時(shí)機(jī)選擇是一個(gè)考慮復(fù)雜因素的綜合決策過程。如果單從緩解交通擁堵方面來考慮，限購目前并無統(tǒng)一或固定的標(biāo)準(zhǔn)。因此，要對(duì)小汽車使用過程中的容量閥值進(jìn)行測(cè)算，本文分別從道路時(shí)空容量和環(huán)境大氣容量角度，以杭州、溫州為例進(jìn)行測(cè)算。

（1）道路時(shí)空容量測(cè)算

根據(jù)廣義路網(wǎng)容量計(jì)算模型[11,17]，對(duì)杭州市六城區(qū)路網(wǎng)容量進(jìn)行計(jì)算，得到杭州六城區(qū)路網(wǎng)時(shí)空容量約為70萬輛，再結(jié)合高峰期間期望機(jī)動(dòng)車出車率，即可得到機(jī)動(dòng)車臨界限制保有量。

（2）道路交通環(huán)境大氣容量測(cè)算

根據(jù)《國家環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（GB 3095—2012）[18]，《浙江省環(huán)境空氣質(zhì)量管理考核辦法（試行）》[19]，采用改進(jìn)的單箱式大氣環(huán)境容量計(jì)算模型對(duì)溫州市道路交通大氣環(huán)境容量進(jìn)行測(cè)算[20]，得到溫州市區(qū)標(biāo)準(zhǔn)車容量為126萬輛。值得注意的是，標(biāo)準(zhǔn)車容量不是一成不變的，而是和小汽車的排放因子、人們的出行習(xí)慣等密切相關(guān)。

4.2.2.3 第二層次小汽車限購政策改善建議

為增加城市機(jī)動(dòng)車限購政策的定向特征和彈性，政策設(shè)計(jì)時(shí)應(yīng)改變一刀切的機(jī)動(dòng)車限牌政策，對(duì)車牌發(fā)放進(jìn)行精細(xì)化管理，充分考慮不同社會(huì)階層對(duì)汽車排量及使用時(shí)段的不同需求，具體如下。

（1）分區(qū)域差別化牌號(hào)政策

交通大面積擁堵一般是從核心區(qū)向外圍蔓延，為緩解核心區(qū)交通擁堵，可將號(hào)牌設(shè)置為專段車牌和普通車牌。其中專段車牌車輛可以在市核心區(qū)及外圍所有道路通行，但是該車牌有入戶限制（可采用戶籍和經(jīng)濟(jì)手段）；而普通車牌車輛不能在核心區(qū)的道路上行駛（可在核心區(qū)域配合車輛限行政策），否則將予以處罰，但入戶不受限制。

（2）分時(shí)段牌照政策

交通擁堵一般發(fā)生在工作日早晚高峰和節(jié)假日，為起到分流作用，可設(shè)置特殊車牌，該車牌車輛不能全天行駛，只能在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)行駛（如早晚高峰之外），否則將被嚴(yán)重處罰。這一政策還可起到鼓勵(lì)購買小排量的經(jīng)濟(jì)型汽車的作用。

（3）分車型牌照政策

為增加人們選擇的自由度，提高拍賣市場(chǎng)的配置效率，可以實(shí)行按照排量和用途進(jìn)行分類拍賣政策。一般可分為4類進(jìn)行拍賣：A類（排量小于1600cc）、B類（排量大于1600cc）、C類（商用車輛）以及D類（可自由轉(zhuǎn)換至A、B、C類牌照）。

（4）滿足家庭合理用車需求，對(duì)家庭第二輛及以上車輛進(jìn)行控制

為滿足居民合理購車、用車需求，從公平性考慮，建議對(duì)家庭購買第二輛及以上車輛進(jìn)行控制。

4.2.3 第三層次小汽車政策

4.2.3.1 政策目標(biāo)

汽車限購是緩解城市交通擁堵和大氣環(huán)境的權(quán)宜之計(jì)，從長遠(yuǎn)來看，汽車限購政策不可能從根本上解決城市的交通和環(huán)境問題，只能是延緩增長速度的過渡手段。研究認(rèn)為汽車發(fā)展政策要適時(shí)向第三層次的交通需求管理政策過渡，其核心目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)兩個(gè)轉(zhuǎn)變。

（1）由非常態(tài)向常態(tài)化轉(zhuǎn)變

限購是汽車保有量迅猛增長背景下，為改善環(huán)境和城市交通運(yùn)行條件不得已而采取的臨時(shí)過渡政策。因此，短期臨時(shí)限制政策應(yīng)向長期可持續(xù)政策轉(zhuǎn)變。

（2）由行政政策向市場(chǎng)政策轉(zhuǎn)變

行政政策通過行政規(guī)定進(jìn)行小汽車需求管理，雖然管理成本低、見效快，但是相應(yīng)地也會(huì)帶來各階層利益的矛盾，造成某種政策障礙，因此，行政政策應(yīng)向長期可持續(xù)的市場(chǎng)政策轉(zhuǎn)變。

4.2.3.2 政策建議

機(jī)動(dòng)車發(fā)展政策要適時(shí)向第三層次演進(jìn)，這是機(jī)動(dòng)車發(fā)展政策的高級(jí)階段。第三層次政策主要有：①購買階段，車輛購置稅、牌照定額管制、提高尾氣排放標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)置購車標(biāo)準(zhǔn)（如擁有停車位才能購買）等措施；②使用階段，牌照費(fèi)、燃油稅、擁堵費(fèi)、停車費(fèi)等相關(guān)稅費(fèi)，如表3所示[21]。

表3 機(jī)動(dòng)車發(fā)展政策建議

表3（續(xù)）

5 結(jié)語

浙江省屬于沿海經(jīng)濟(jì)大省，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，機(jī)動(dòng)車增長迅猛。實(shí)踐表明，單純依靠增加交通設(shè)施供給難以解決供需矛盾，只有從可持續(xù)和協(xié)調(diào)發(fā)展的觀念出發(fā)，制定一系列宏觀調(diào)控政策，避免機(jī)動(dòng)車的無節(jié)制增長和使用，才能保持城市交通的健康、有序發(fā)展。

從世界各國城市的管理經(jīng)驗(yàn)來看，小汽車管理是城市機(jī)動(dòng)車管理政策的核心所在，通過研究得出如下主要結(jié)論。

（1）通過對(duì)國內(nèi)外各大城市交通的實(shí)際政策的研究，經(jīng)過對(duì)其政治可接受性、行政可操作性、經(jīng)濟(jì)可行性和技術(shù)可實(shí)施性進(jìn)行綜合比較，針對(duì)不同的發(fā)展階段，對(duì)小汽車管理政策進(jìn)行層次劃分，提出了政策分層實(shí)施框架。

（2）對(duì)不同階段交通管理政策進(jìn)行了初步評(píng)估，并從道路時(shí)空容量和環(huán)境大氣容量角度對(duì)第二層次限購時(shí)機(jī)進(jìn)行了測(cè)算。

（3）為增加城市機(jī)動(dòng)車限購政策的定向特征和彈性，政策設(shè)計(jì)時(shí)應(yīng)改變一刀切的機(jī)動(dòng)車限牌政策，提出了對(duì)車牌發(fā)放應(yīng)進(jìn)行精細(xì)化管理，充分考慮不同社會(huì)階層對(duì)汽車排量大小及使用時(shí)段的不同需求，并提出了相應(yīng)的政策優(yōu)化建議。

（4）汽車限購是緩解城市交通擁堵和大氣環(huán)境的權(quán)宜之計(jì)，從長遠(yuǎn)來看，汽車限購政策不可能從根本上解決城市的交通和環(huán)境問題。研究認(rèn)為汽車發(fā)展政策要適時(shí)向第三層次的交通需求管理政策過渡，并提出了相應(yīng)的優(yōu)化建議。

由于交通政策受城市居民的消費(fèi)習(xí)慣、車輛購買成本變化、出行特征等因素影響，如能將這些因素也納入考慮，將會(huì)更加客觀、綜合地分析和制定機(jī)動(dòng)車發(fā)展政策。此外，本文關(guān)于各因素對(duì)政策制定的定量影響考慮較少，運(yùn)用系統(tǒng)動(dòng)力學(xué)等方法來分析各因素的影響將是進(jìn)一步深入研究的方向。

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