中央銀行分支機(jī)構(gòu)內(nèi)審問責(zé)機(jī)制是指通過內(nèi)部審計，揭露中央銀行分支機(jī)構(gòu)經(jīng)濟(jì)管理和業(yè)務(wù)運(yùn)行方面存在的問題，通過“問”的制度化，追究單位和個人責(zé)任，以保證權(quán)責(zé)對等的一種工作機(jī)制。

一、中央銀行分支機(jī)構(gòu)內(nèi)審問責(zé)的重要意義

內(nèi)審問責(zé)最基本的原則是“權(quán)責(zé)對等、有權(quán)必有責(zé)”。根據(jù)這一原則，并非只有違法違規(guī)、貪污腐敗才會被追究責(zé)任、受到懲處，任何權(quán)力運(yùn)用不恰當(dāng)、職責(zé)履行不到位、失職瀆職行為等均會受到不同程度的責(zé)任追究。在黨中央將廉潔政府和責(zé)任政府建設(shè)提到一個新高度、出臺八項(xiàng)規(guī)定、開展糾正“四風(fēng)”活動、建立健全權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督和制約機(jī)制、實(shí)現(xiàn)權(quán)力行政向責(zé)任行政轉(zhuǎn)化的態(tài)勢下，中央銀行系統(tǒng)內(nèi)部分支機(jī)構(gòu)和人員怕出問題、不敢擔(dān)責(zé)，導(dǎo)致在其位不謀其職、履職績效低下。因此，通過內(nèi)審問責(zé)，使其從“當(dāng)官有權(quán)”轉(zhuǎn)變到“當(dāng)官有責(zé)”“當(dāng)官擔(dān)責(zé)”的觀念上來，有利于強(qiáng)化分支機(jī)構(gòu)的責(zé)任意識。

隨著中央銀行內(nèi)部審計制度、內(nèi)審工作機(jī)制不斷健全完善，內(nèi)部審計從傳統(tǒng)單純的合規(guī)性審計理念轉(zhuǎn)向現(xiàn)代內(nèi)部審計理念，內(nèi)部控制審計、業(yè)務(wù)專項(xiàng)審計、領(lǐng)導(dǎo)干部履職和離任審計、績效審計、風(fēng)險導(dǎo)向?qū)徲嫷榷鄻踊_展，審計對象和范圍逐步覆蓋主要職能部門和業(yè)務(wù)領(lǐng)域，審計力度不斷加大。但屢審屢犯、前審后犯的現(xiàn)象仍然普遍存在，審計效果不夠理想，內(nèi)審價值未能充分有效發(fā)揮。究其原因，審計雖然揭露了問題，《審計事實(shí)確認(rèn)書》《審計意見和處理決定》等審計文書也界定了領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、主管責(zé)任、經(jīng)辦責(zé)任，但最后均以具體問題糾正整改畫上句號，內(nèi)審問責(zé)并未有效落實(shí)，造成違規(guī)成本低下，甚至忽略不計。因此，要提升內(nèi)審價值，遏制屢審屢犯問題的發(fā)生，有效策略是科學(xué)設(shè)計制度，堵塞管理漏洞，提高違規(guī)成本。內(nèi)審問責(zé)便是有效策略中的一項(xiàng)重要制度。

內(nèi)審問責(zé)有利于進(jìn)一步完善中央銀行治理。治理的核心是“制衡”，即實(shí)現(xiàn)各方權(quán)力和利益的有效平衡。而內(nèi)部審計則是用權(quán)力監(jiān)督和權(quán)力制約，防止權(quán)力濫用和以權(quán)謀私等行為，其本質(zhì)是中央銀行治理中內(nèi)生的監(jiān)督系統(tǒng)。通過內(nèi)部審計，可以實(shí)現(xiàn)對中央銀行治理中決策系統(tǒng)、管理系統(tǒng)、執(zhí)行系統(tǒng)的監(jiān)督和約束。通過內(nèi)審問責(zé)，能夠進(jìn)一步加強(qiáng)內(nèi)部審計功能，強(qiáng)化各單位責(zé)任意識和道德約束，增強(qiáng)分支機(jī)構(gòu)行為的合法合規(guī)性，提升履職績效，強(qiáng)化權(quán)力制約，完善中央銀行治理。

二、中央銀行分支機(jī)構(gòu)內(nèi)審問責(zé)現(xiàn)狀的分析

一般來說，中央銀行分支機(jī)構(gòu)內(nèi)審問責(zé)機(jī)制包括三個環(huán)節(jié)：一是內(nèi)部審計揭露問題；二是針對揭露的問題，深入查找問題原因，準(zhǔn)確界定責(zé)任；三是對責(zé)任單位和個人進(jìn)行問責(zé)。從現(xiàn)實(shí)情況分析，中央銀行分支機(jī)構(gòu)內(nèi)審問責(zé)機(jī)制主要存在以下問題。

缺少完善的責(zé)任制度，造成權(quán)責(zé)不清。目前，我國中央銀行尚未對分支機(jī)構(gòu)行政權(quán)力和責(zé)任形成一套科學(xué)合理、明確清晰的制度，也未出臺相關(guān)工作指引，僅有的職能和崗位內(nèi)容也都是零散地分布在各項(xiàng)業(yè)務(wù)管理制度之中，尚未形成完整的制度體系，對各級領(lǐng)導(dǎo)干部崗位責(zé)任是什么、應(yīng)承擔(dān)何種形式的責(zé)任均沒有明確的規(guī)定。就內(nèi)審工作而言，《中國人民銀行辦公廳關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范離任審計工作的意見》規(guī)定，依照問題性質(zhì)、嚴(yán)重程度及領(lǐng)導(dǎo)干部的參與程度，劃分領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任分別有：直接責(zé)任、管理責(zé)任、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。由于責(zé)任界定無明確標(biāo)準(zhǔn)，一方面給內(nèi)審責(zé)任認(rèn)定造成障礙，影響內(nèi)部審計工作的深入開展和審計效果的充分發(fā)揮，另一方面也給相關(guān)單位或人員推脫責(zé)任提供了理由和借口。

內(nèi)審問責(zé)主體不明確。關(guān)于內(nèi)審問責(zé)主體，現(xiàn)有的制度僅有《中國人民銀行內(nèi)審工作制度》和《中國人民銀行工作人員履行職責(zé)監(jiān)督管理暫行辦法》作了簡單提及。前者規(guī)定，內(nèi)審部門對審計中發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)問題，應(yīng)提出糾正與處理意見；對造成重大責(zé)任事故和經(jīng)濟(jì)損失的單位主要負(fù)責(zé)人和直接責(zé)任人，應(yīng)移送紀(jì)檢監(jiān)察部門。后者規(guī)定，被監(jiān)督人員存在違法違規(guī)問題的，由內(nèi)審部門提出處理意見，或移交紀(jì)檢、監(jiān)察部門查處；存在其他不當(dāng)行為的，可向其所在單位或上級領(lǐng)導(dǎo)反映，并將有關(guān)材料移交人事部門。在實(shí)際工作中，存在以下問題：一是對事的處理和對人的處理并不是同一部門完成，部門之間信息溝通機(jī)制尚未完善，造成制度流于形式，難以執(zhí)行落實(shí)。二是內(nèi)審部門提出處理意見，將相關(guān)案件移交紀(jì)檢、監(jiān)察、人事等多個部門，但并未有其他相關(guān)制度對內(nèi)審移交案件進(jìn)行銜接，造成問責(zé)主體模糊、責(zé)任不清，并且在問責(zé)主體較多、問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)不夠明確的狀態(tài)下，不同部門問責(zé)結(jié)果可能不同，導(dǎo)致問責(zé)處于不確定狀態(tài)。三是內(nèi)審部門直接接觸問題，卻無參與處理的權(quán)限，給各相關(guān)部門的工作加大了難度，加上對問責(zé)主體職責(zé)尚未有嚴(yán)格的制度約束，最后導(dǎo)致問責(zé)落空。

問責(zé)執(zhí)行重單位、輕個人，問責(zé)對象不合理。目前，中央銀行內(nèi)部審計主要是對業(yè)務(wù)運(yùn)行和管理活動進(jìn)行監(jiān)督，即使針對領(lǐng)導(dǎo)干部開展的履職審計和離任審計，也基本停留于其所在單位或管理部門的業(yè)務(wù)運(yùn)行上，并無個人事項(xiàng)的監(jiān)督。審計發(fā)現(xiàn)問題后，通行的做法是，指出單位或部門中存在的問題，將業(yè)務(wù)最后經(jīng)辦人、業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人、分管行領(lǐng)導(dǎo)分別界定為直接責(zé)任、管理責(zé)任、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，然后向被審計單位下發(fā)審計結(jié)論和處理決定，由單位統(tǒng)一承擔(dān)責(zé)任，安排審計整改。這種責(zé)任劃分方式存在明顯缺陷，甚至責(zé)任認(rèn)定存在錯誤。但由于未對個人進(jìn)行問責(zé)，上述三類責(zé)任主體即使界定錯誤，也未提出反對意見。梳理近五年某分行開展的所有審計項(xiàng)目，除個別案件情節(jié)特別嚴(yán)重、問題具有明顯的個人屬性外，其他審計發(fā)現(xiàn)問題均以被審計單位或部門作為擔(dān)責(zé)主體，并未落實(shí)到責(zé)任人。這種重事輕人，重單位責(zé)任、輕個人責(zé)任的處理方式，導(dǎo)致審計效果大打折扣。

問責(zé)內(nèi)容和方式不明確。一是問責(zé)內(nèi)容不明確。內(nèi)部審計發(fā)現(xiàn)問題類型多樣，既有合法合規(guī)問題，又有履職績效問題，還有失職瀆職、領(lǐng)導(dǎo)決策失誤、管理不力等問題。針對合法合規(guī)問題，由于有明確的法律法規(guī)依據(jù)，問責(zé)內(nèi)容也較為明確。但是針對績效管理、領(lǐng)導(dǎo)決策等問題，目前尚未有明確、完善的制度規(guī)定，導(dǎo)致無據(jù)可依，給內(nèi)審問責(zé)造成障礙，從而使部分行政權(quán)力處于真空地帶或無風(fēng)險區(qū)域，部分領(lǐng)導(dǎo)干部過分追求平穩(wěn)，“無過便是功”的思想狀態(tài)仍然存在，嚴(yán)重影響中央銀行職責(zé)的充分履行。由于問責(zé)內(nèi)容不明確，使得“重重大案件、輕一般責(zé)任”“重違規(guī)違紀(jì)、輕浪費(fèi)損失”“重經(jīng)濟(jì)后果、輕業(yè)務(wù)發(fā)展”“重下級操作執(zhí)行責(zé)任、輕上級領(lǐng)導(dǎo)管理責(zé)任”的現(xiàn)象仍然存在。二是問責(zé)方式不完善。針對被審計單位，主要是要求其糾正有關(guān)行為，落實(shí)審計整改。針對責(zé)任人，一般是進(jìn)行黨內(nèi)、行政處分，或者追究刑事責(zé)任。欠缺的是，相關(guān)責(zé)任人因決策失誤、履職不力、違規(guī)操作等造成的經(jīng)濟(jì)損失，并未要求其賠償或采取其他承擔(dān)方式。

三、中央銀行分支機(jī)構(gòu)內(nèi)審問責(zé)機(jī)制的構(gòu)建

內(nèi)審問責(zé)機(jī)制的有效構(gòu)建，必須解決好以下幾個方面的問題：一是問責(zé)目標(biāo)。目標(biāo)不同，問責(zé)要求和問責(zé)內(nèi)容也就不同。二是問責(zé)主體。是由內(nèi)審部門單獨(dú)問責(zé)，或紀(jì)檢、人事等部門問責(zé)，還是內(nèi)審聯(lián)合其他部門一起問責(zé)。三是問責(zé)客體。應(yīng)當(dāng)明確將什么單位、什么業(yè)務(wù)、什么人列入問責(zé)對象。四是保障機(jī)制或配套措施。四個方面的關(guān)系見圖1。

（一）內(nèi)審問責(zé)目標(biāo)

作為內(nèi)部監(jiān)督體系的重要組成部分，內(nèi)部審計的基礎(chǔ)目標(biāo)是揭露被審計單位或個人存在的問題，遏制違法違規(guī)行為。在中央銀行系統(tǒng)內(nèi)，上級行在將行政權(quán)力委托給下級行的同時，也提出履職的基本要求，即保證業(yè)務(wù)運(yùn)行和管理活動合法合規(guī)，履行受托責(zé)任不存在失職瀆職行為。在基礎(chǔ)目標(biāo)之上發(fā)展起來的較高層次的目標(biāo)是評價被審計單位或個人受托責(zé)任履行情況。中央銀行內(nèi)部審計依法依規(guī)對各種委托代理關(guān)系中的受托人履行責(zé)任的情況開展監(jiān)督，這種監(jiān)督主要借助傳播評價受托責(zé)任的信息來實(shí)現(xiàn)。因此，在傳統(tǒng)財務(wù)合規(guī)性審計基礎(chǔ)上發(fā)展起來的領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計、履職審計、離任審計等便能實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。它不僅通過揭露問題遏制違法違規(guī)行為，而且通過評價審計對象履職情況，為上級銀行了解受托領(lǐng)導(dǎo)干部工作水平、履職能力，決定人事任免提供重要參考信息。內(nèi)部審計更高層次的目標(biāo)是促進(jìn)被審計單位充分、高效履職。傳統(tǒng)內(nèi)部審計注重揭露和處理，然而，“年年有審計，年年有問題”的現(xiàn)象難以消除，重要原因之一是每次審計均以具體問題的糾正作為結(jié)束，很少甚至沒有查找問題的根源。因而，近年來中央銀行內(nèi)審將審計整改提到一個新高度，不僅關(guān)注具體問題的糾正，而且要深入挖掘問題根源，通過完善制度、健全體制和機(jī)制等消除弊端、堵塞漏洞。內(nèi)審不僅要治標(biāo)，更要治本。要治本，必須樹立高層次、積極的內(nèi)審目標(biāo)。內(nèi)審問責(zé)機(jī)制既然是中央銀行免疫系統(tǒng)的一部分和完善中央銀行治理的一種手段，必須將三個層次的目標(biāo)有機(jī)融合，既要遏制違法違規(guī)，又要促進(jìn)充分、高效履職，見圖2。

圖1 內(nèi)審問責(zé)機(jī)制框架

圖2 內(nèi)審問責(zé)目標(biāo)層次

（二）內(nèi)審問責(zé)主體

《中國人民銀行內(nèi)審工作制度》規(guī)定，內(nèi)審的職責(zé)是對各職能部門、分支機(jī)構(gòu)、行屬企事業(yè)單位及其工作人員依法履行職責(zé)情況進(jìn)行審計監(jiān)督?？梢?，中央銀行內(nèi)部審計是一種監(jiān)督和評價責(zé)任履行的方式，本質(zhì)上并不是解決有關(guān)當(dāng)事主體的責(zé)任問題。要求內(nèi)部審計解決當(dāng)事主體責(zé)任問題，也只是附加的輔助功能，并非天然屬性。因此，多元主體參與的內(nèi)審問責(zé)才是符合中央銀行內(nèi)部審計要求的一種制度配置。具體來說，可以將具備人事監(jiān)督、行政監(jiān)察等職能的人事、紀(jì)檢、監(jiān)察等部門列入內(nèi)審問責(zé)主體。必要時，還可以考慮將上級業(yè)務(wù)管理部門、司法部門納入。這樣，一方面能防范內(nèi)審部門作為唯一問責(zé)主體，既承擔(dān)監(jiān)督檢查權(quán)，又擁有處罰處分權(quán)導(dǎo)致的權(quán)力濫用，有效實(shí)現(xiàn)權(quán)力分立和制衡，另一方面能充分調(diào)動各部門管理上的積極性，充分發(fā)揮工作職能，合力、高效推動內(nèi)審問責(zé)縱向深入開展。在明確問責(zé)主體的基礎(chǔ)上，建立問責(zé)主體的信息溝通機(jī)制。審計項(xiàng)目完成后，內(nèi)審部門要將受托責(zé)任履行情況、存在的問題和風(fēng)險傳遞給各業(yè)務(wù)管理部門，由其安排績效考核、問題整改和業(yè)務(wù)控制，同時，將違規(guī)情況、績效問題等視性質(zhì)和影響程度傳遞給人事、紀(jì)檢、監(jiān)察部門，由其開展獎懲。

（三）內(nèi)審問責(zé)客體

內(nèi)審問責(zé)客體是指內(nèi)審問責(zé)應(yīng)當(dāng)指向的單位和個人，它是中央銀行內(nèi)部審計直接作用的對象。《中國人民銀行內(nèi)審工作制度》規(guī)定，內(nèi)審對象為各職能部門、分支機(jī)構(gòu)、行屬企事業(yè)單位及其工作人員。因此，從理論層面講，內(nèi)審對監(jiān)督范圍內(nèi)的所有單位和個人均有權(quán)進(jìn)行問責(zé)。然而，工作實(shí)踐中，普遍存在“只見單位賬務(wù)、不見個人擔(dān)責(zé)”的現(xiàn)象，即使審計界定了領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、主管責(zé)任、直接責(zé)任，也是有其名、無其實(shí)。在受托責(zé)任關(guān)系中，某一單位接受行政權(quán)力后，同時也獲得了相應(yīng)的責(zé)任，即權(quán)責(zé)對等。這種單位職責(zé)的履行，必須依靠單位內(nèi)部從上至下各層次委托代理關(guān)系的實(shí)現(xiàn)。各級負(fù)責(zé)人、各崗位責(zé)任人通過行使崗位職責(zé)履行本層次受托責(zé)任。由此可見，單位履職實(shí)現(xiàn)必須以崗位職責(zé)作為載體，以個人崗位職責(zé)的完成必將促成單位履職目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。另外，中央銀行屬于國務(wù)院組成部門，各分支機(jī)構(gòu)為其派出機(jī)構(gòu)，具有國家行政和公共服務(wù)主體屬性，向單位問責(zé)，相當(dāng)于對國家自身進(jìn)行懲罰。因此，內(nèi)審問責(zé)制度下的懲處，必須落腳于責(zé)任主體個人。內(nèi)審問責(zé)不僅要對單位問，更應(yīng)該將終極目標(biāo)瞄準(zhǔn)個人。

（四）內(nèi)審問責(zé)規(guī)則

1.內(nèi)審問責(zé)程序。參照國家審計問責(zé)的一般程序，可以從責(zé)任認(rèn)定、處理處罰、改進(jìn)建議三個階段進(jìn)行。一是責(zé)任認(rèn)定階段。責(zé)任認(rèn)定首先必須考慮責(zé)任內(nèi)容，以責(zé)任內(nèi)容作為基礎(chǔ)。由于審計類型和審計目標(biāo)不同，責(zé)任內(nèi)容也就不同，責(zé)任認(rèn)定也就不完全一樣。譬如，預(yù)算管理審計中，審計目標(biāo)是評價被審計單位預(yù)算執(zhí)行、財務(wù)收支管理是否合法合規(guī)，其責(zé)任內(nèi)容側(cè)重合規(guī)性；但是在預(yù)算績效管理審計中，其目標(biāo)側(cè)重預(yù)算管理績效。因此，責(zé)任內(nèi)容不僅要考慮工作合規(guī)性，還必須包括經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性等履職績效。但無論是什么審計類型或項(xiàng)目，合法合規(guī)是必需的責(zé)任內(nèi)容。責(zé)任認(rèn)定必須結(jié)合受托責(zé)任完成程度和造成責(zé)任的原因進(jìn)行綜合考慮，具體認(rèn)定工作必須實(shí)事求是，具體情況具體分析。二是處理處罰階段。此階段主要是各問責(zé)主體根據(jù)職責(zé)權(quán)限對責(zé)任對象進(jìn)行處理處罰。由于觸及相關(guān)利益，必須通過制度明確各問責(zé)主體具體的權(quán)限和處理處罰的方式。三是改進(jìn)建議階段。內(nèi)審問責(zé)不是目的，而是要通過問責(zé)，督促遵法守紀(jì)，保證業(yè)務(wù)運(yùn)行合法合規(guī)，促進(jìn)履職績效的提高，重在“建設(shè)性”。因此，必須找出問題或缺陷，分析存在問題的原因，提出改進(jìn)工作建議。缺陷或問題可能不是單位或個人主觀原因引起的，而是不可控制的客觀條件導(dǎo)致的，那么，追究單位或個人責(zé)任就不合理。倘若是制度、體制、機(jī)制存在缺陷，內(nèi)審部門要針對不同的管理權(quán)限向被審計單位、同級銀行職能部門或上級銀行反映存在的問題，并提出改進(jìn)管理的對策建議。三個階段的工作運(yùn)行見圖3。

2.內(nèi)審問責(zé)制度。為強(qiáng)化責(zé)任，必須對權(quán)力運(yùn)行中存在的制度缺陷進(jìn)行完善。為此，應(yīng)建立中央銀行各類業(yè)務(wù)或活動的責(zé)任制度，明確各崗位在履職中的責(zé)任。責(zé)任范圍要覆蓋全面，既要追究執(zhí)行操作責(zé)任，又要覆蓋決策責(zé)任、管理責(zé)任、績效責(zé)任，甚至監(jiān)督責(zé)任。在責(zé)任法定的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化對負(fù)責(zé)人的責(zé)任認(rèn)定，將內(nèi)審問責(zé)層層落實(shí)到個人。同時，制定中央銀行分支機(jī)構(gòu)內(nèi)審問責(zé)相關(guān)制度，建立內(nèi)審發(fā)現(xiàn)問題責(zé)任追究的常態(tài)工作機(jī)制，為追究分支機(jī)構(gòu)及其內(nèi)部個人責(zé)任提供依據(jù)。此外，應(yīng)明確問責(zé)方式，除參考國家審計問責(zé)采取的行政、經(jīng)濟(jì)、刑事處罰外，還要結(jié)合中央銀行實(shí)際，采取批評教育、通報批評、人事處理、紀(jì)律處分以及與績效考核掛鉤、與評先評優(yōu)掛鉤等補(bǔ)充方式。

圖3 內(nèi)審問責(zé)工作流程圖

（五）保障機(jī)制

內(nèi)審問責(zé)是一項(xiàng)全行性工作，其機(jī)制的建立牽涉各個部門和單位，需要多部門密切配合、協(xié)調(diào)實(shí)施，因此，必須完善保障機(jī)制。一是優(yōu)化內(nèi)審環(huán)境。內(nèi)審問責(zé)的實(shí)施離不開整個單位的支持，尤其是在中央銀行內(nèi)審實(shí)行行長負(fù)責(zé)制的管理模式下，行長的重視對內(nèi)審問責(zé)的落實(shí)非常重要。二是健全審計溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。內(nèi)審部門在內(nèi)審問責(zé)工作中雖然充當(dāng)主角，發(fā)揮中心作用，但并未集所有權(quán)力和職能于一身。在由多個不同主體參與問責(zé)的工作格局中，必須建立審計溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，定期或不定期溝通各種審計信息，及時交換處理意見，合作推動相關(guān)問題的解決。三是堅(jiān)持陽光履職。將采購管理、基建工程、大型修繕等重要履職信息在單位內(nèi)部公開，有利于全員監(jiān)督，為內(nèi)審問責(zé)提供豐富的線索。四是完善崗位職責(zé)管理。部分工作涉及單位整體履職，牽涉眾多部門，參與主體多，責(zé)任鏈條長，因此，應(yīng)出臺相關(guān)管理辦法，對部門和崗位進(jìn)行嚴(yán)格職責(zé)劃分，為內(nèi)審問責(zé)界定責(zé)任提供工作指引。

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