文/王盛 郭蕾

十九大提出“加快建立多主體供應、多渠道保障、租購并舉的住房制度”，發(fā)展租賃市場成為房地產(chǎn)長效機制的一大關鍵。其中，如何保障租戶的權益以及如何保證他們享有與購房者同等的基本公共資源，是發(fā)展住房租賃市場的一大障礙和焦點。與之相應，2017年，各地也相繼提出了各種租售同權的政策思路。要建立租賃市場健康持續(xù)發(fā)展的長效機制，就需要對租售同權問題進行相關分析。

一、我國的義務教育就近入學制度和學區(qū)房政策

關于同權，目前輿論最關心的就是子女入學問題，具體指租戶和購房者是否享有同樣的權利可就近入學附近（初）中小學。1986年的《中華人民共和國義務教育法》確立了適齡兒童“就近入學”的教育秩序。在具體操作中，經(jīng)常被落實為所謂“學區(qū)房”政策。在幼升小階段，上海的政策是以“就近入學”為特色的公立學校入學制度，招生對象為當年全市年滿6周歲的兒童，根據(jù)“相對就近、免試入學”的原則，實行對口入學的辦法。為了打擊學區(qū)房炒房行為，2014年靜安區(qū)率先推出每戶地址五年內(nèi)只享有一次同校對口入學機會的政策，即所謂“五年一戶”（雙胞胎和單獨二孩除外）。至2017年，上海全市實施“五年一戶”招生政策措施的區(qū)縣已達到7個（靜安、虹口、寶山、長寧、閔行、徐匯、黃浦、浦東）。根據(jù)上海市教委的規(guī)劃，全市其他區(qū)縣將逐步加入，最終做到全市覆蓋。

在具體實施原則上，在擁有上海戶籍的兒童中，本區(qū)戶籍地（戶主為直系親屬或兒童本人）與居住地（產(chǎn)權人為直系親屬或兒童本人）一致的適齡兒童，當報名人數(shù)不超過對口學校招收學額時，安排就近入學，當報名人數(shù)超過對口學校招收學額時，按照入戶籍時間長短順序安排入學，超出學額部分實行區(qū)域內(nèi)統(tǒng)籌安排入學。對于本市戶籍人戶分離適齡兒童選擇居住地登記入學的，在安排戶籍地與實際居住地一致的適齡兒童入學后，再根據(jù)區(qū)域內(nèi)實際情況統(tǒng)籌安排這部分“人戶分離”適齡兒童入學。

在小升初階段，對于上海本市戶籍的學生，公辦初中按照區(qū)縣教育行政部門公布的劃片入學方案與招生計劃，采取小學劃片對口、居住地段對口或“電腦派位”等方式免試招收小學畢業(yè)生進入初中就讀。

以上是我國義務教育法規(guī)定的就近入學政策。從中可以發(fā)現(xiàn)，學區(qū)房或者說住房產(chǎn)權發(fā)揮了重要的作用，不管是作為資格條件還是作為排序條件，房屋產(chǎn)權均占有極大權重。簡言之，在供需矛盾不大的情況下，租售權利可以做到同權或者兼顧，而在供小于需的情況下，租戶的權利顯然是放在后面的。按照排序，首先安排戶籍和產(chǎn)權一致者，然后安排戶籍產(chǎn)權不一致者，最后才可能輪到租賃住戶。

二、其他國家和地區(qū)的就近入學制度和教育資源配置政策

其他國家和地區(qū)對于教育這一公共資源又是怎么處理的呢？不僅是中國，按照居住片區(qū)來劃分學校入學范圍也是發(fā)達國家長期執(zhí)行的一項基本政策。

德國各州政府制定的《學校法》對就近入學作出明確規(guī)定：地方政府（州/市/區(qū)政府）作為公立學校的承辦方，有義務確保在自己管轄的地域內(nèi)提供均衡的學校布局，以便學生可以選擇離自己家庭最近的學校就近入學，體現(xiàn)了“腿短路短”原則。其中，德國現(xiàn)行的《基本法》對“就近入學”政策制定了嚴格的規(guī)定。學生在小學階段，只能注冊離居住地址最近的學校，只有在特殊情況下才可以申請到學區(qū)外的其他學校讀書[1]。

在基礎教育階段，美國也采取基于住宅區(qū)劃片確定學區(qū)的“就近入學”政策。家長和孩子申請學校時，只要在網(wǎng)站上輸入家庭住址，學區(qū)網(wǎng)站就會自動顯示對口的小學和中學的校名和地址。而且，美國允許通過租房的方式實現(xiàn)“就近入學”。家長帶孩子去學校注冊時，只要攜帶住房租賃合同或者證明其在學區(qū)入住的各種賬單即可；或者請學區(qū)內(nèi)的房主擔任孩子的監(jiān)護人，讓孩子寄宿在其家中，然后經(jīng)過一系列的申請手續(xù)，也可以讓孩子成功申請在優(yōu)質學區(qū)內(nèi)入學[2]。在紐約，只要申請人居住地址在學區(qū)劃定的范圍內(nèi)，無論他的家庭是擁有自己的房產(chǎn)還是租住于出租房屋，都可以順利地為孩子辦理就近入學手續(xù)，讓孩子在最近的學校注冊入學[3]。

在澳大利亞，公立的中小學都是按照劃分的學區(qū)進行地段內(nèi)“就近入學”招生的[4]。

我國香港特別行政區(qū)也實行“就近入學”的政策，其中，小學入學政策分為“參加自行分配學位”與申請“統(tǒng)一派位”兩個階段，采用服從分配與自主擇校相結合的辦法[5]。

三、教學差距與“擇?！毙袨?/h2>

“就近入學”在一定程度上體現(xiàn)了國家為了均衡配置教育資源、縮小家庭財富不均所帶來的教育差距而作出的決策考慮，目的是讓適齡學生享有平等的基礎教育。但無論是在國內(nèi)還是國外，地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡、城鎮(zhèn)化水平不同還是會導致地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間教育資源配置不均衡、學校教育水平、學生學業(yè)成績差距過大等問題。這時候開始出現(xiàn)家長與學生的“擇校”行為。

在上海，部分家長會選擇辦學質量更好、硬軟件設施更完備的民辦學校（民辦學校雖然也存在一定招生區(qū)域限制問題，但沒有政策硬性束縛）。但是絕大多數(shù)情況是家長更青睞于知名公立學校片區(qū)內(nèi)的房子，同區(qū)同地段的房子因為街道一側是優(yōu)質學校的學區(qū)房而為該片區(qū)房價增值，這一教育資源不均衡配置帶來的學區(qū)房資本化效應同時也體現(xiàn)在房租差異上。

這種“擇?！毙袨椴⒉皇俏覈赜械膰?，在歐美發(fā)達國家，也不可避免地出現(xiàn)由于地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不均衡、教師水平參差不齊、學生家庭文化教育背景差異等因素帶來的學校教育質量差異和學生學業(yè)水平差距，同樣也出現(xiàn)了家長的“擇校行為”。擇校行為雖然能讓學生有機會去更好的學區(qū)里面的學校上學，獲得優(yōu)質的教育、改善學習成績，為未來的高等教育入學考試打下基礎，但擇校行為卻不是所有家庭所能負擔的，一些家庭條件優(yōu)渥的孩子擇校進入優(yōu)質的學校讀書，家庭條件一般、學習不盡人意的孩子繼續(xù)留在教學質量差的學校，這加速了學校教育水平等級的分化，居住區(qū)也會因學校資源配置的不同打上不同的烙印。長此以往，好的學校更加好，差的學校因為缺少優(yōu)質生源和師資力量，辦學質量越來越差。優(yōu)質學區(qū)里的房子受到追捧，而普通學區(qū)則聚集了社會的中下階層。這將造成基礎教育階段學校之間的兩極分化，甚至會激化社會階級、階層矛盾。換言之，在就近入學制度和學區(qū)房政策結合的情況下，以購買房產(chǎn)作為獲取優(yōu)質教育資源的途徑，將帶來馬太效應，不利于教育資源均衡配置和促進教育公平。所以許多國家政府為了緩解基礎教育發(fā)展不均衡帶來的教育水平差距，制定了相關政策來實現(xiàn)教育資源均衡配置和教育公平。

發(fā)達國家對弱勢群體實行補償教育主要從政府、學校、社會監(jiān)管三個層次進行，其中政府立法和政策是保障教育資源均衡化配置實施的先決條件，社會力量是督促教育公平的有力保障，學校行動是實現(xiàn)教育資源均衡化配置的核心條件。

韓國政府1974年推廣“高中平準化政策”，其目的是改進基礎教育制度、促進教育資源均衡配置?！捌綔驶逃敝傅氖瞧胶?、標準的教育，在中小學教育質量達到標準且均衡的基礎上實現(xiàn)統(tǒng)一、公平，同期實行初高中入學制度改革，目的是徹底減輕學生的學習負擔[6]。1980-1990年間，韓國的義務教育暴露了很多問題，出現(xiàn)了課外輔導培訓業(yè)興盛發(fā)展和大規(guī)模低齡學生出國留學的現(xiàn)象。韓國政府因此更加重視教育平準化建設，把教師納入公務員體制并提高師資水平。在建立教師定期流動制度的同時，規(guī)定校長和教師分別是每2年和4年在不同學校間定期流動，通過減輕不同地方的教育不均衡現(xiàn)象來實現(xiàn)教育公平[7]。

日本在義務教育階段，為了促使公立小學和初中教育資源分配趨向均衡，政府也制定了公立學校的教師定期流動的政策。這個政策規(guī)定教師每過幾年就要到另外的學校流動教學，校長也是如此。所以在日本，在基礎教育階段公立學校的老師平均6年就要調到另外的學校教書，也包括到該城市下屬的農(nóng)村，而校長平均5年就要換崗，而且不能在同一個學校連任[8]。日本通過將教師在不同學校的教學崗位上輪換，解決了教育資源分配不均的問題，縮小了城鄉(xiāng)教育水平的差距。所以，日本在義務教育階段，各個公立學校的硬件軟件師資力量差別不大，學生不會因為想接受更好的基礎教育而進行“擇校”，從而促進了“就近入學”政策的發(fā)展。

關于如何實現(xiàn)擇校權利，美國主要是以下兩種方案：第一種是學券制，是指把學校的教育經(jīng)費經(jīng)過人均核算折合成一定的有價憑證，然后把學券發(fā)給學生，學生可以憑學券在不同學校（公立或私立學校）和學區(qū)間自由選擇學校就讀，學校則憑學生繳納的學券向政府兌換資金用來支付辦學費用。學券制反映了市場上比較公平的擇校機制，它通過擴大學生的自由選擇權來促使學生平等地享有教育機會。第二種是設立由州和地方學校董事會頒發(fā)特許證或簽訂合約協(xié)議成立的、進行委托管理卻受政府資助的另一種形式的公立學?！卦S學校。這就為學生和家長提供除公立學校之外的其他選擇，以提高學生的學業(yè)成績。學生是自主選擇而非劃片入學，政府對學校辦學的質量實行績效問責制。如果在限定的幾年里學校未能達到特許學校規(guī)定的教學質量要求，那么該特許學校將會面臨關閉的危險。通過這種“優(yōu)勝劣汰”的學校競爭機制，留下教學質量上乘的學校[9]。美國試圖通過學券制和設立特許學校的方式來增加家長和孩子選擇，通過市場配置的方式促進基礎優(yōu)質教育的均衡發(fā)展，從而實現(xiàn)教育公平。

英國政府主要通過三種方式進行基礎教育改革：一是構建新型學校體系。政府啟動“教育行動區(qū)計劃”，將當?shù)剞k學質量較差的學校的管轄權對外招標，從而對辦學薄弱的中小學進行改造。其中，1998、1999年前后兩年，英國政府批準了73所學校的改造計劃，2000年末，被改造學校學生的學業(yè)成績比建區(qū)前提高了八個百分點。成立大量由政府資助的公立和信托性質的新學校，其目的是對貧困地區(qū)的學校進行資助。二是建立保障公平入學的體系。主要做法有增加地方政府教育部門的職責、加強教育的法治化管理、義務為家長提供各類學校信息和擇校咨詢服務、創(chuàng)建入學咨詢委員會等。三是為學生制定多樣化入學的政策，其中規(guī)定了入學委員會擁有自主制定招生準則的自由。中小學招生應該遵循以“就近入學”為主的免試入學和按能力招生的擇校行為共存的政策。另外，設立公平入學的超額標準。具體來說，是在遵循“就近入學”的原則下，家長和學生擁有自主選擇學校的權利，若某所教育質量優(yōu)秀、在家長和學生間受歡迎度高的學校，其申請人數(shù)超過政府規(guī)定的計劃招生人數(shù)的限額，即在“供過于求”的情況下，為了保證錄取不同層次的學生，學校會把申請入學的學生按照其學習能力分為五個等級，再在這每個等級中按照相同比例抽取部分學生錄取，這樣就體現(xiàn)了教育資源的均衡配置，實現(xiàn)了教育公平[10]。

四、租售同權和教育資源的配置

我國的義務教育政策實施30年來，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展和城鎮(zhèn)化水平的提高，教師群體的專業(yè)化培養(yǎng)和公立學校的規(guī)范化辦學，使得地區(qū)城鄉(xiāng)間的教育水平差距逐漸縮小，但是在上海，學區(qū)房熱現(xiàn)象仍舊屢見不鮮，家長“擠破頭”也要送孩子進入名校讀書，學區(qū)房供不應求使得上海優(yōu)質公立中小學的學區(qū)房房價節(jié)節(jié)攀高。這些現(xiàn)象背后仍反映了即使是在同一個城市甚至同一個區(qū)，學校之間差距仍存在，教育資源分配不均衡，教育并未真正實現(xiàn)公平。

一方面，教育資源分配不均衡是現(xiàn)實，很難做到一個城市各板塊的教育質量均等，更遑論城鄉(xiāng)之間。另一方面，當教育資源不均衡與學區(qū)房政策結合，就使得這種不均衡被放大，財富和教育資源存在關聯(lián)（譬如富裕家庭子女接受的課外培訓更多、視野更寬廣，或者家庭知識層次越高，富裕概率越大），這使得學區(qū)房周邊的應入學孩子的起點水平更高；優(yōu)質學校在教學研發(fā)和教師培育、招募乃至延攬方面具有更強實力，體現(xiàn)了馬太效應。

其他國家在應對“擇?！毙袨闀r，采取的思路主要有兩條：一條是供給入手，由政府主導，通過教師輪轉、學校均衡發(fā)展等手段，盡量平衡各學校的教學質量，從源頭上弱化“擇?！毙袨?；另一條是美國采用的學券制和特許制，采用“市場化”方式，通過學生的“擇?！毙袨閬愍剟顑?yōu)秀的學校，鼓勵優(yōu)秀的學校擴張，來加大高質量的教學供給，從側面達到供求均衡。但不管哪一種方式，入學權利與住房產(chǎn)權都不是直接的、唯一的聯(lián)系（租戶也有就近入學權利），因此，其教學市場的供求不均衡溢到住房市場的途徑不同于我國，是在租賃市場和銷售市場同時作用的。而在我國，由于現(xiàn)行學區(qū)房政策，其溢出途徑首先是影響銷售市場，然后通過其他的渠道影響租賃市場，譬如為陪讀而租賃等。這使得我國住房租賃市場和銷售市場的租買選擇機制難以建立，影響了租賃市場的發(fā)展。

考慮到正在進行的“租售同權”的試點，其本質是使公共資源的分配與住房產(chǎn)權分離或者部分分離。如上所述，當兩者分離時，租戶也能享有基本同等的教育資源，這既能使得教育資源分布均等化，同時也能減少家長的擇校行為，兩者之間的正反饋作用能較好地促進教育公平。當然，如同前述介紹的英國經(jīng)驗，部分學校的供不應求情況肯定會存在，那么采取某種兼顧資格和平等的方案是必須的，譬如資格分數(shù)和抽簽相結合的方案，按資格分數(shù)將學生分為數(shù)等，在各等第按一定比例抽簽，資格分數(shù)可兼顧住房產(chǎn)權、租賃權、購（租）年限、學生水平測試成績以及其他貢獻分等。所謂租售同權并不意味著兩者完全一樣，但政策設計應該避免將教育資源和住房產(chǎn)權直接關聯(lián)的做法，而應該將其作為一部分考量因素，這是比較穩(wěn)妥的一種做法。

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